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一、问题的提出
近年来，地方人大立法热情高涨，地方性法规数量大幅增加。2010年，我国法律体系形成，当时全国地方性法规有8600多件，至2018年已达12574件[1]，7年间增长近50%。2013年到2017年5年间，全国31个省、市、自治区人大制定和修改的法规数平均达到50多件（年均10多件），其中，河北、上海、广西、海南、贵州分别达到120件、104件、103件、126件和108件，年均超过20件。
但是，与这种立法热形成反差的是，地方性法规的实施情况却并不尽如人意。从司法引用率来看，2008年，在对上海当时142个有效件地方性法规评估的数据显示，57件从未得到司法引用，占40.1%；85件在9809份裁判文书中有显示，其中《上海市劳动合同条例》和《上海市房屋租赁条例》两件民商事法规的司法引用量就达到3273件和1901件，占总引用数的近一半[2]。也就是说，大多数行政管理类的地方性法规的司法引用率并不高[3]。不难推测，全国其他地方人大制定的法规的命运不会比上海更好。当然，不能凭司法引用率低就简单判断地方性法规实施情况不好，但过于偏低甚至零引用，起码说明地方性法规的可诉性[4]不强、立法必要性存在疑问。地方人大耗费大量立法资源制定的法规却大量陷入“沉睡”状态，这就不得不引人深思，为什么地方性法规的制定与实施会出现如此反差？为此，本文拟就地方人大在立法中的这种反差现象及相关原因作粗浅探讨，并提出初步的建议与思考。
二、地方人大立法膨胀原因简析
1997年党的十五大首次提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的重大战略任务，党的十八届四中全会再次作出依法治国的战略部署，明确提出“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。以此为背景，在“法治就是立法”“依法治省（市、区） ”“民意最大公约数”等观念和口号的冲击下，对于加强地方人大立法[5]，社会各方表现出了高度一致。
作为地方人大立法最有力的推手，地方政府既表现出强烈意愿——要求人大立法，也积极行动——主动提出立法草案[6]。一方面，在法律规定上，根据立法法，政府规章不具有设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的权限，而地方性法规则不受此限。同时，行政处罚法、行政許可法、行政强制法等法律也赋予地方性法规相较地方政府规章更多的权限，出于加大处罚力度和执法便利的考虑[7]，行政机关要求地方人大立法的动力有增无减[8]，这点并不难理解。
但另一方面，对于一些本来通过制定政府规章就可以解决的事项，地方政府出于种种考虑，往往也要求地方人大立法，对于既有的政府规章，也希望上升为地方性法规，其结果是一些本属于政府行政管理职权范围内的事项也由地方性法规作出规定。表面上，在地方政府看来，地方人大作为民意机关所制定的法规更具有民意代表性，行政机关执法显得更加中立、底气更足。而实际情况是，一些行政机关重立法、轻执法，“一方面争着要立法提高处罚金额，另一方面是选择性执法，一些设定罚则的违法行为很少得到处罚，”“将明显的行政管理缺位、执法缺位所导致的问题归于立法的缺位”[9]，以此转嫁行政不作为的责任。部分行政机关甚至“有让立法为不尽合法、合理的行政管理行为、行政执法行为背书的意图”[10]。
面对来自地方政府的立法压力，地方性法规扮演了地方政府规章的角色，地方性法规膨胀，其结果“不但造成立法成本的增加和立法资源的浪费，影响立法效率，而且模糊了国家权力机关和行政机关的职权，影响地方国家机关相互间的协调有序运转”[11]，导致制度供给错位[12]。
从社会公众方面来看，当社会秩序出现不规范、不完善的问题时，受“法治就是立法”等观念的影响，其第一反应往往是呼吁人大通过立法予以规范，人大立法几乎成为解决社会问题的标准答案甚至唯一答案。
从地方党委来看，近年来，各级党组织对依法治理工作日益重视。党的十八届四中全会提出依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化；习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话中强调，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，而人大立法正是完成这种转化、推动依法治理的重要途径。地方党委一方面加强对人大立法工作的领导，推进地方依法治理，另一方面也对人大立法提出要求，其中就包括明确提出制定某方面地方性法规、加强制度供给的要求，这无疑直接推动了地方人大立法。
从地方人大自身角度看，与监督工作较易受监督对象、监督手段等因素制约和影响不同，地方人大对立法工作更具有主动性，尤其是中央和全国人大提出人大主导立法之后，地方人大开展立法的空间更大、主动性更强。同时，立法工作被视为政绩，立法好比“立言”，与监督等其他人大工作相比，立法是看得见、摸得着的成绩，因而更易受到地方人大的偏爱，也更易于彰显人大作为民意机关、权力机关的存在。
在制度上，2015年全国人大常委会修订立法法，赋予设区的市人大立法权，进一步扩大地方人大立法主体范围，从制度上点燃了地方人大的立法热情。仅在新修订的立法法实施当年（2015年），江苏省设区市人大就制定了20件地方性法规，之后的2016年和2017年分别达到35件和38件。
在多方合力下，地方人大立法热情有增无减，立法工作驶入“快车道”，地方性法规数量不断膨胀。
三、地方人大立法后评估：法理与现实的双重困境
如果地方治理确实需要地方人大立法，地方人大也能提供有效的法规，地方人大对立法的热情当然无可非议。然而，如上所述，地方人大耗费大量立法资源制定出的地方性法规，却有相当部分沦为具文。不难分析，这种表征，直接指向的是法规操作性不强、质量不高的病灶。为此，我们的目光自然首先要对准已制定出的地方性法规。下面笔者将对3省市2017年制定的3件地方性法规“解剖麻雀”，进行微观评估，并对相关立法工作作初步分析。 （一）对法作为行为规范基本属性的偏离
从法的基本属性来看，“法是调整社会关系的行为规范”[13]。马克思曾指出：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”对行为而不是精神或道德进行规范，法由此区别于对精神和内心层面进行引导的道德规范，也区别于具有宣示性、鼓励性、指令性等特点的宣传口号和政策性文件。要达到规范行为的目的，法律规则必须有其内在逻辑结构。学界通常认为，法律规则包括行为模式和法律后果两个密切相关的要素。所谓行为模式，是指“法律规则中规定人们可以作为、应该作为、不得作为的行为方式”[14]，表现在法律条文中通常是“应该……”“可以……”“不得……”等表述。所谓法律后果，则是指“法律规则中可能的法律结果或法律反应的部分”，通常在法律条文中表现为法律责任或罚则。行为模式对行为主体的具体行为作出规范和指引，而法律后果对守法和违法行为作出评价，对违法行为明确责任，并以国家强制力保证实施。法正是通过这种机制发挥其引导和规范行为、调节社会关系的作用。准此以言，大量地方性法规偏离了法作为行为规范这一基本属性。
1.缺乏明确的行为模式
【法条实例】鼓励用人单位依照规定为职工办理补充养老保险和补充医疗保险，提倡个人参加储蓄型养老保险和商业医疗保险 （《福建省老年人权益保障条例》第二十一条）。
该法规条文中的“鼓励”“提倡”从行为规范的角度看语义十分模糊。如何鼓励？如何提倡？整部法规都没有作出相应规定。既然是鼓励，也没有鼓励的行为，用人单位自然可以不为职工办理补充养老保险和补充医疗保险，不用承担任何法律后果。对于个人，既然没有“提倡”的具体行为，也没有义务的承担者，要不要参加储蓄型养老保险和商业医疗保险，当然由自己决定。
国家立法要考虑到全国的差异性，难免宏观、原则化，但作为国家立法补充的地方立法，正是要细化、补充上位法，但该条款缺乏明确的行为模式，缺乏对行为的清晰指引，行为主体无从作出任何行为，对用人单位和个人来说，该条款规定了等于没规定。
2.缺乏法律后果
【法条实例】工会、共青团、妇联、残联等社会团体应当结合自身特点，组织成员开展全民健身活动 （《北京市全民健身条例》第二十九条） 。
该条款课以工会、共青团、妇联、残联等社会团体组织成员开展全民健身活动的义务，却未规定任何法律后果，法规其他条款也未规定相应责任[15]。这就意味着，如果工会等社会团体不组织成员开展全民健身活动，也没有任何法律责任。
或许有人说该条款旨在倡导全民健身的价值观。但是，一方面，该条款的用语是“应该”，这在法律上是“必须为一定行为”的意思，是明确的法律义务，否则就需要承担法律责任。然而，该条款恰恰没有规定法律责任。只有行为模式[16]，没有法律后果，行为主体的义务因缺乏来自法律后果的评价而落空，法律作为行为规范的作用也难以达到。另一方面，“法律是最低限度的道德”，法律的确有倡导社会价值观的作用，但这种作用的发挥是间接的而不是直接的。作为行为规范，“法通过规定人们的权利和义务，以权利和义务为机制，影响人们的行为动机，指引人们的行为，调节社会关系”[17]。申言之，法律是通过对行为的不断规范和指引达到形塑社会价值观的间接目的的，而不是直接表达价值诉求，否则法律与公益广告、道德宣传就没有区别。
3.规定政府内部职责
【法条实例】县级以上人民政府应当加强对安全生产工作的领导，根据国民经济和社会发展规划制定并组织实施安全生产专项规划，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，充实安全生产监督管理执法人员，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题 （《安徽省安全生产条例》第五条） 。
该条款对政府及其部门内部职责而不是外部行为进行规范，丧失了法作为行为规范的属性。宪法、地方组织法和安全生产法已经对政府相关职责作了或概括或明确的规定，如何具体运用职权，属于政府内部管理事项[18]。
规定政府内部职责，最大的问题还在于：如果政府不履行相应职责，如何追究法律责任？如果地方政府不履行责任（不作为）发生严重后果，这就涉嫌犯罪，由刑法明文规定，由公安机关、检察机关追究其刑事责任；如果不履行责任导致公民、法人或其他组织利益受损，应由其提起行政诉讼或行政复议。而对于政府一般性的不履行职责，即所谓“懒政、怠政”，根据有关管理体制，一般是由纪检监察机构（现在为监察委员会）根据工作纪律、政治纪律来问责，如果在法规中作出规定，那就是法律责任，那应该规定什么责任？即使规定了责任，由谁来追责？谁来启动？通过什么形式追责？该条款对这些问题都无法回答，也不符合我国现有管理体制的实际。
尽管上文只是以“解剖麻雀”的形式对部分地方性法规条文作了微观的文本分析，但毋庸讳言，类似上述条款，在地方性法规中比比皆是。由于忽视立法技术，大量地方性法规在内容和逻辑结构上存在严重缺失，沦为宣示性的道德说教和“公益广告”，难以达到规范行为、调节社会关系的目的。
（二）立法队伍制约
在地方人大以每年制定10～20件法规开足马力高速前进时，立法队伍的制约就凸显出来，法制工作机构人手不足的问题暴露无遗。调研显示，地方人大法制工作机构工作人员普遍感到工作繁忙，疲于应付。以上海人大为例，法制委、法工委共24人（包括工作人员、不包括驻会人员），从工作量上看，除去监督工作、立法预备项目和调研项目外，按每年制定10件法规算，平均仅2.4人参与制定1件法规。众所周知，立法是一个长周期的精细活，在“人少、事多”的情况下，立法质量很难不受影响。
在超负荷立法的同时，地方人大还面临立法资源的二次投入—被动修法。当上位法制定、修改或进行有关改革措施时，为了保持与上位法的一致，与改革决策相适应，地方性法规也要作相应修改，一些地方性法规甚至前脚刚立，后脚就面临修改的窘境。在此背景下，一些地方人大提出“立改废释”并举、“打包修改”[19]的应对办法。例如，2016年重庆市人大常委会共通过31件法规，其中修改24件，占当年立法总数的77.4%。2013年至2017年5年间，湖北省人大共制定57件法规，而集中修改的法规数为138件，后者為前者的2倍多。随着地方性法规数量的增加，在上位法不断制定修改、改革不断深入推进的情况下，地方人大将面临更多主动或被动修法以及法规清理的任务。如果地方人大一直以这种飞奔式的速度立法，在人大机构编制不发生大变化的情况下，地方人大立法工作量将进一步增加，“人少、事多”的矛盾将更加突出，立法质量也将面临更严峻的考验。 四、结论
看到地方人大立法数量与质量的这种反差及其背后的原因、困境，得出的结论其实很简单：地方人大应控制立法数量，提高立法质量。实现这个目标，在观念上，需要摒弃 “法治就是立法”“立法万能”的“立法依赖症”。“节制是立法者的美德”（孟德斯鸠语），立法者应正视自身和立法的局限，克制立法冲动[20]。2010年法律体系形成后，各领域法律已经基本具备，我国就已经过了“无法可依”的阶段，立法已经不再是国家治理的短板和瓶颈。如何完善好这些制度，进一步提高立法质量，是立法者面临的重要任务。对涉及具体行政管理的事项，原则上应由地方政府制定规章，地方性法规不能越俎代庖。即使确需要立的[21]，也应“有几条立几条”，而不是搞“照搬照抄”“大而全”的立法，应节约立法资源。
在制度和技术上，其一，应重视和提高立法技术。立法是一项技术性要求很高的工作。相比国家立法，地方人大立法需要处理的关系更多，空间更小，立法技术往往更复杂[22]。为此，地方人大亟需重视和提高立法技术，尤其是立法表达技术如法律规范的逻辑结构、概念和语言表达、文体选择等，突出法作为行为规范的基本属性，让法律的归法律，政策的归政策，道德的归道德，切实提高立法质量，增强法规的可操作性。鉴于我国地方差异较大、地方人大立法质量参差不齐的现实，长远来看，由全国人大适时制定地方性法规标准法[23]，规范地方立法行为，从源头把关，或是一种选择。
其二，用好备案审查这一法律监督形式。在充分发挥地方政府制定规章积极性的同时，地方人大应腾出部分精力，着力加强对地方政府规章的审查，尤其是对涉及相关主体的权利（力）、义务和责任分配条款，应加以重点审查和平衡，防止部门利益倾向。
其三，实质性开展立法必要性论证和立法后评估。这两项工作目前大多数地方人大都在推进，但普遍形式化，很多论证和评估沦为走过场。当前，面对地方政府高涨的立法热情，立法必要性论证尤其要清晰回答好这些问题：是立法还是执法问题？是否用尽现有法律（法规、规章）资源？是否超出政府规章制定权限？将这些问题作为重要考量因素甚至前置条件，把好立法“入口关”。同时，实质性开展立法后评估。一方面对法规实施效果、文本结构、语言尤其是法条的明确性、可操作性等进行定性评估；另一方面借助司法和执法引用率、与上位法的重复率、实施前后数据比对等指标开展量化评估，增强立法后评估实效，为制定、修改地方性法规提供有益参考。
但是，如同立法过程有博弈一样，地方人大立法工作本身也是整个社会有机体的一部分，其现状也是多种因素博弈的结果。控制立法数量，提高立法质量，知易行难[24]，不是简单改变观念、建立几个制度、改进技术就能达成。对于今天地方人大立法的局面，地方人大和地方政府不可能没有认识到，地方人大也不可能完全没有努力尝试改变，但仍然难挡高涨的立法热情，个中原因，既有认识和观念的影响，也有懒政怠政、权力、政绩观、面子等深层的人性和心理因素。更进一步，或许在所有人看来，只不过是多了几部法规而已，也没有什么看得见的损失。从这个意义上，地方人大控制立法數量，提高立法质量，任重而道远。
注释：
[1]http：//law.npc.gov.cn：8081/FLFG/，2018年4月4日最后访问。
[2]上海市立法研究所：《上海现行有效件地方性法规评估报告》，2008年。
[3]比如，1995年制定的《上海市反不正当竞争条例》和1997年制定的《上海市建筑市场管理条例》，10多年间被裁判文书引用数仅分别为30份和28份。司法引用率低，或许有人会说这正是立法有效的结果。但是，一部地方性法规立法的必要性，一定是某类行为在当地具有普遍性和经常性，立法者才认为有必要通过立法予以调整。如果适用频率非常低，立法的必要性和质量就值得怀疑。
[4]可诉性意味着公民、法人或其他组织是否可通过司法予以救济，保障自身权利，是检验法律质量的重要指标。参见彭君：《法律的可诉性与推进中国法治道路》，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。
[5]“加强立法”在立法工作中往往最终演变为“增加立法”。
[6]以上海为例，约90%的地方性法规草案由政府部门起草。
[7]在实际工作中常常体现为增加执法手段、提高处罚幅度等。
[8]一些行政机关甚至以上级考核作为要求立法的理由，提出相关领域没有立法就难以通过工作考核。
[9][10][11]丁伟：《与改革发展同频共振：上海地方立法走过三十八年》，上海人民出版社2018年1月第1版，第242、243页。
[12]实际上，涉及行政管理的事项，由地方政府制定规章具有更多优势：一是信息优势，行政机关身处行政管理和执法一线，对相关情况掌握得更清楚，在信息掌握上更有优势，制定的规章针对性也会更强；二是效率更高，从程序上看，相比地方性法规，地方政府规章的制定修改和废止程序都要更简便、灵活，周期也更短，政府一旦在行政管理中发现问题，能够在相对短的时间内制定、修改规章，及时回应社会需求；三是成本更低，由于制定政府规章的程序相对较为灵活，立法成本也相对更低。
[13][14][17]张文显：《法理学》，高等教育出版社2011年6月第4版，第45、70、46页。
[15]作为法律规则逻辑结构要素之一的法律后果，并不一定要体现在同一条款中，为了条文简洁，立法者一般会将其集中规定在“法律责任”或“罚则”等章节中，甚至可以通过指引条款反映在其他法律法规条文中。
[16]事实上，该条款的行为模式也是不清晰的，比如，何谓“结合自身特点”（这是报告等文体用语）？在多长时间段内、组织几次、组织多少人健身算履行义务？
[18]有学者指出，政府“部门之间的分工通过政府规章、文件（例如三定方案）等形式予以确定即可，地方立法深度介入之后使其与两类低位阶文件混同”“地方性法规会因为部门职责分工调整而被迫频繁调整修改，破坏了法规的稳定性和严肃性”，参见向立力：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，载《政治与法律》2015年第1期。 [19]这种修改，一般指因上位法的修改或有关改革措施，涉及多件法规的个别条款的修改，而不是对法规较大幅度的修改，比如行政审批制度改革后多件法规中的行政审批条款需要修改。但即使是这种修改，也需要对大多数既有法规进行梳理，工作量也较大。
[20]笔者以为，克制立法冲动，应慎言“超前立法”“立法引领社会”。法律更多是向后看——对既有社会行为规则的确认，而不是向前看——作出预测，其中深层原因在于人类认识的局限性和社会变化的不可预测性。“法律的功能是有限的、相对的，同时又是滞后的。法律与无限、多变、超前的社会之间始终处于矛盾状态。”参见丁伟：《“激情立法”当忌》，载《上海人大月刊》2005年第9期。
[21]根据立法法，即使是确需制定地方性法规的，因行政管理需要，也可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施有关行政措施的，才由地方人大制定法规。经过2年实施，恰好可以总结立法和执法经验，提高立法质量。
[22]有学者认为，制定地方性法规至少要处理6种关系，包括与宪法法律的关系、与行政法规的關系、与部委规章的关系、与上级地方性法规的关系、与上级地方政府规章的关系（如设区市地方人大与上级政府规章，笔者注），民族自治地方还要处理与自治条例、单行条例的关系。参见周旺生：《关于地方立法的几个理论问题》，载《行政法学研究》1994年第4期。也就是说，地方立法层级越往下，需要处理的关系越多，立法技术更复杂，对立法能力的要求也越高。而立法人才的分布一般是“上强下弱”，优秀人才一般都流向经济相对发达的北京等大城市，大量设区市人大和中西部地方人大将面临立法人才短缺与立法要求高的矛盾和现实。
[23]立法法有一些关于地方立法规范的规定，部分地方人大也制定了地方性法规标准，但仍不够系统和完善。我国台湾地区的《中央法规标准化法》对中央与各机关发布的法规名称、法规条文的书写甚至标点，都有非常具体的规定，值得借鉴。
[24]对上海市当时有效的142件地方性法规进行立法后评估的数据表明，在谈到对142件法规数量的看法时，人大代表、政协委员、律师和网民认为不能简单追求数量而要提高质量的人数分别高达92%、87.8%、82%和53.2%。参见上海市立法研究所：《上海现行有效142件地方性法规评估报告》，2008年。近年来，中央、全国和各地方人大对提高立法质量也一再重申，表明控制立法数量、提高立法质量其实已经得到大家认同。
（作者单位：上海市人大常委会研究室）
近年来，地方人大立法热情高涨，地方性法规数量大幅增加。2010年，我国法律体系形成，当时全国地方性法规有8600多件，至2018年已达12574件[1]，7年间增长近50%。2013年到2017年5年间，全国31个省、市、自治区人大制定和修改的法规数平均达到50多件（年均10多件），其中，河北、上海、广西、海南、贵州分别达到120件、104件、103件、126件和108件，年均超过20件。
但是，与这种立法热形成反差的是，地方性法规的实施情况却并不尽如人意。从司法引用率来看，2008年，在对上海当时142个有效件地方性法规评估的数据显示，57件从未得到司法引用，占40.1%；85件在9809份裁判文书中有显示，其中《上海市劳动合同条例》和《上海市房屋租赁条例》两件民商事法规的司法引用量就达到3273件和1901件，占总引用数的近一半[2]。也就是说，大多数行政管理类的地方性法规的司法引用率并不高[3]。不难推测，全国其他地方人大制定的法规的命运不会比上海更好。当然，不能凭司法引用率低就简单判断地方性法规实施情况不好，但过于偏低甚至零引用，起码说明地方性法规的可诉性[4]不强、立法必要性存在疑问。地方人大耗费大量立法资源制定的法规却大量陷入“沉睡”状态，这就不得不引人深思，为什么地方性法规的制定与实施会出现如此反差？为此，本文拟就地方人大在立法中的这种反差现象及相关原因作粗浅探讨，并提出初步的建议与思考。
二、地方人大立法膨胀原因简析
1997年党的十五大首次提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的重大战略任务，党的十八届四中全会再次作出依法治国的战略部署，明确提出“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行”。以此为背景，在“法治就是立法”“依法治省（市、区） ”“民意最大公约数”等观念和口号的冲击下，对于加强地方人大立法[5]，社会各方表现出了高度一致。
作为地方人大立法最有力的推手，地方政府既表现出强烈意愿——要求人大立法，也积极行动——主动提出立法草案[6]。一方面，在法律规定上，根据立法法，政府规章不具有设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的权限，而地方性法规则不受此限。同时，行政处罚法、行政許可法、行政强制法等法律也赋予地方性法规相较地方政府规章更多的权限，出于加大处罚力度和执法便利的考虑[7]，行政机关要求地方人大立法的动力有增无减[8]，这点并不难理解。
但另一方面，对于一些本来通过制定政府规章就可以解决的事项，地方政府出于种种考虑，往往也要求地方人大立法，对于既有的政府规章，也希望上升为地方性法规，其结果是一些本属于政府行政管理职权范围内的事项也由地方性法规作出规定。表面上，在地方政府看来，地方人大作为民意机关所制定的法规更具有民意代表性，行政机关执法显得更加中立、底气更足。而实际情况是，一些行政机关重立法、轻执法，“一方面争着要立法提高处罚金额，另一方面是选择性执法，一些设定罚则的违法行为很少得到处罚，”“将明显的行政管理缺位、执法缺位所导致的问题归于立法的缺位”[9]，以此转嫁行政不作为的责任。部分行政机关甚至“有让立法为不尽合法、合理的行政管理行为、行政执法行为背书的意图”[10]。
面对来自地方政府的立法压力，地方性法规扮演了地方政府规章的角色，地方性法规膨胀，其结果“不但造成立法成本的增加和立法资源的浪费，影响立法效率，而且模糊了国家权力机关和行政机关的职权，影响地方国家机关相互间的协调有序运转”[11]，导致制度供给错位[12]。
从社会公众方面来看，当社会秩序出现不规范、不完善的问题时，受“法治就是立法”等观念的影响，其第一反应往往是呼吁人大通过立法予以规范，人大立法几乎成为解决社会问题的标准答案甚至唯一答案。
从地方党委来看，近年来，各级党组织对依法治理工作日益重视。党的十八届四中全会提出依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化；习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话中强调，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，而人大立法正是完成这种转化、推动依法治理的重要途径。地方党委一方面加强对人大立法工作的领导，推进地方依法治理，另一方面也对人大立法提出要求，其中就包括明确提出制定某方面地方性法规、加强制度供给的要求，这无疑直接推动了地方人大立法。
从地方人大自身角度看，与监督工作较易受监督对象、监督手段等因素制约和影响不同，地方人大对立法工作更具有主动性，尤其是中央和全国人大提出人大主导立法之后，地方人大开展立法的空间更大、主动性更强。同时，立法工作被视为政绩，立法好比“立言”，与监督等其他人大工作相比，立法是看得见、摸得着的成绩，因而更易受到地方人大的偏爱，也更易于彰显人大作为民意机关、权力机关的存在。
在制度上，2015年全国人大常委会修订立法法，赋予设区的市人大立法权，进一步扩大地方人大立法主体范围，从制度上点燃了地方人大的立法热情。仅在新修订的立法法实施当年（2015年），江苏省设区市人大就制定了20件地方性法规，之后的2016年和2017年分别达到35件和38件。
在多方合力下，地方人大立法热情有增无减，立法工作驶入“快车道”，地方性法规数量不断膨胀。
三、地方人大立法后评估：法理与现实的双重困境
如果地方治理确实需要地方人大立法，地方人大也能提供有效的法规，地方人大对立法的热情当然无可非议。然而，如上所述，地方人大耗费大量立法资源制定出的地方性法规，却有相当部分沦为具文。不难分析，这种表征，直接指向的是法规操作性不强、质量不高的病灶。为此，我们的目光自然首先要对准已制定出的地方性法规。下面笔者将对3省市2017年制定的3件地方性法规“解剖麻雀”，进行微观评估，并对相关立法工作作初步分析。 （一）对法作为行为规范基本属性的偏离
从法的基本属性来看，“法是调整社会关系的行为规范”[13]。马克思曾指出：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”对行为而不是精神或道德进行规范，法由此区别于对精神和内心层面进行引导的道德规范，也区别于具有宣示性、鼓励性、指令性等特点的宣传口号和政策性文件。要达到规范行为的目的，法律规则必须有其内在逻辑结构。学界通常认为，法律规则包括行为模式和法律后果两个密切相关的要素。所谓行为模式，是指“法律规则中规定人们可以作为、应该作为、不得作为的行为方式”[14]，表现在法律条文中通常是“应该……”“可以……”“不得……”等表述。所谓法律后果，则是指“法律规则中可能的法律结果或法律反应的部分”，通常在法律条文中表现为法律责任或罚则。行为模式对行为主体的具体行为作出规范和指引，而法律后果对守法和违法行为作出评价，对违法行为明确责任，并以国家强制力保证实施。法正是通过这种机制发挥其引导和规范行为、调节社会关系的作用。准此以言，大量地方性法规偏离了法作为行为规范这一基本属性。
1.缺乏明确的行为模式
【法条实例】鼓励用人单位依照规定为职工办理补充养老保险和补充医疗保险，提倡个人参加储蓄型养老保险和商业医疗保险 （《福建省老年人权益保障条例》第二十一条）。
该法规条文中的“鼓励”“提倡”从行为规范的角度看语义十分模糊。如何鼓励？如何提倡？整部法规都没有作出相应规定。既然是鼓励，也没有鼓励的行为，用人单位自然可以不为职工办理补充养老保险和补充医疗保险，不用承担任何法律后果。对于个人，既然没有“提倡”的具体行为，也没有义务的承担者，要不要参加储蓄型养老保险和商业医疗保险，当然由自己决定。
国家立法要考虑到全国的差异性，难免宏观、原则化，但作为国家立法补充的地方立法，正是要细化、补充上位法，但该条款缺乏明确的行为模式，缺乏对行为的清晰指引，行为主体无从作出任何行为，对用人单位和个人来说，该条款规定了等于没规定。
2.缺乏法律后果
【法条实例】工会、共青团、妇联、残联等社会团体应当结合自身特点，组织成员开展全民健身活动 （《北京市全民健身条例》第二十九条） 。
该条款课以工会、共青团、妇联、残联等社会团体组织成员开展全民健身活动的义务，却未规定任何法律后果，法规其他条款也未规定相应责任[15]。这就意味着，如果工会等社会团体不组织成员开展全民健身活动，也没有任何法律责任。
或许有人说该条款旨在倡导全民健身的价值观。但是，一方面，该条款的用语是“应该”，这在法律上是“必须为一定行为”的意思，是明确的法律义务，否则就需要承担法律责任。然而，该条款恰恰没有规定法律责任。只有行为模式[16]，没有法律后果，行为主体的义务因缺乏来自法律后果的评价而落空，法律作为行为规范的作用也难以达到。另一方面，“法律是最低限度的道德”，法律的确有倡导社会价值观的作用，但这种作用的发挥是间接的而不是直接的。作为行为规范，“法通过规定人们的权利和义务，以权利和义务为机制，影响人们的行为动机，指引人们的行为，调节社会关系”[17]。申言之，法律是通过对行为的不断规范和指引达到形塑社会价值观的间接目的的，而不是直接表达价值诉求，否则法律与公益广告、道德宣传就没有区别。
3.规定政府内部职责
【法条实例】县级以上人民政府应当加强对安全生产工作的领导，根据国民经济和社会发展规划制定并组织实施安全生产专项规划，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，充实安全生产监督管理执法人员，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题 （《安徽省安全生产条例》第五条） 。
该条款对政府及其部门内部职责而不是外部行为进行规范，丧失了法作为行为规范的属性。宪法、地方组织法和安全生产法已经对政府相关职责作了或概括或明确的规定，如何具体运用职权，属于政府内部管理事项[18]。
规定政府内部职责，最大的问题还在于：如果政府不履行相应职责，如何追究法律责任？如果地方政府不履行责任（不作为）发生严重后果，这就涉嫌犯罪，由刑法明文规定，由公安机关、检察机关追究其刑事责任；如果不履行责任导致公民、法人或其他组织利益受损，应由其提起行政诉讼或行政复议。而对于政府一般性的不履行职责，即所谓“懒政、怠政”，根据有关管理体制，一般是由纪检监察机构（现在为监察委员会）根据工作纪律、政治纪律来问责，如果在法规中作出规定，那就是法律责任，那应该规定什么责任？即使规定了责任，由谁来追责？谁来启动？通过什么形式追责？该条款对这些问题都无法回答，也不符合我国现有管理体制的实际。
尽管上文只是以“解剖麻雀”的形式对部分地方性法规条文作了微观的文本分析，但毋庸讳言，类似上述条款，在地方性法规中比比皆是。由于忽视立法技术，大量地方性法规在内容和逻辑结构上存在严重缺失，沦为宣示性的道德说教和“公益广告”，难以达到规范行为、调节社会关系的目的。
（二）立法队伍制约
在地方人大以每年制定10～20件法规开足马力高速前进时，立法队伍的制约就凸显出来，法制工作机构人手不足的问题暴露无遗。调研显示，地方人大法制工作机构工作人员普遍感到工作繁忙，疲于应付。以上海人大为例，法制委、法工委共24人（包括工作人员、不包括驻会人员），从工作量上看，除去监督工作、立法预备项目和调研项目外，按每年制定10件法规算，平均仅2.4人参与制定1件法规。众所周知，立法是一个长周期的精细活，在“人少、事多”的情况下，立法质量很难不受影响。
在超负荷立法的同时，地方人大还面临立法资源的二次投入—被动修法。当上位法制定、修改或进行有关改革措施时，为了保持与上位法的一致，与改革决策相适应，地方性法规也要作相应修改，一些地方性法规甚至前脚刚立，后脚就面临修改的窘境。在此背景下，一些地方人大提出“立改废释”并举、“打包修改”[19]的应对办法。例如，2016年重庆市人大常委会共通过31件法规，其中修改24件，占当年立法总数的77.4%。2013年至2017年5年间，湖北省人大共制定57件法规，而集中修改的法规数为138件，后者為前者的2倍多。随着地方性法规数量的增加，在上位法不断制定修改、改革不断深入推进的情况下，地方人大将面临更多主动或被动修法以及法规清理的任务。如果地方人大一直以这种飞奔式的速度立法，在人大机构编制不发生大变化的情况下，地方人大立法工作量将进一步增加，“人少、事多”的矛盾将更加突出，立法质量也将面临更严峻的考验。 四、结论
看到地方人大立法数量与质量的这种反差及其背后的原因、困境，得出的结论其实很简单：地方人大应控制立法数量，提高立法质量。实现这个目标，在观念上，需要摒弃 “法治就是立法”“立法万能”的“立法依赖症”。“节制是立法者的美德”（孟德斯鸠语），立法者应正视自身和立法的局限，克制立法冲动[20]。2010年法律体系形成后，各领域法律已经基本具备，我国就已经过了“无法可依”的阶段，立法已经不再是国家治理的短板和瓶颈。如何完善好这些制度，进一步提高立法质量，是立法者面临的重要任务。对涉及具体行政管理的事项，原则上应由地方政府制定规章，地方性法规不能越俎代庖。即使确需要立的[21]，也应“有几条立几条”，而不是搞“照搬照抄”“大而全”的立法，应节约立法资源。
在制度和技术上，其一，应重视和提高立法技术。立法是一项技术性要求很高的工作。相比国家立法，地方人大立法需要处理的关系更多，空间更小，立法技术往往更复杂[22]。为此，地方人大亟需重视和提高立法技术，尤其是立法表达技术如法律规范的逻辑结构、概念和语言表达、文体选择等，突出法作为行为规范的基本属性，让法律的归法律，政策的归政策，道德的归道德，切实提高立法质量，增强法规的可操作性。鉴于我国地方差异较大、地方人大立法质量参差不齐的现实，长远来看，由全国人大适时制定地方性法规标准法[23]，规范地方立法行为，从源头把关，或是一种选择。
其二，用好备案审查这一法律监督形式。在充分发挥地方政府制定规章积极性的同时，地方人大应腾出部分精力，着力加强对地方政府规章的审查，尤其是对涉及相关主体的权利（力）、义务和责任分配条款，应加以重点审查和平衡，防止部门利益倾向。
其三，实质性开展立法必要性论证和立法后评估。这两项工作目前大多数地方人大都在推进，但普遍形式化，很多论证和评估沦为走过场。当前，面对地方政府高涨的立法热情，立法必要性论证尤其要清晰回答好这些问题：是立法还是执法问题？是否用尽现有法律（法规、规章）资源？是否超出政府规章制定权限？将这些问题作为重要考量因素甚至前置条件，把好立法“入口关”。同时，实质性开展立法后评估。一方面对法规实施效果、文本结构、语言尤其是法条的明确性、可操作性等进行定性评估；另一方面借助司法和执法引用率、与上位法的重复率、实施前后数据比对等指标开展量化评估，增强立法后评估实效，为制定、修改地方性法规提供有益参考。
但是，如同立法过程有博弈一样，地方人大立法工作本身也是整个社会有机体的一部分，其现状也是多种因素博弈的结果。控制立法数量，提高立法质量，知易行难[24]，不是简单改变观念、建立几个制度、改进技术就能达成。对于今天地方人大立法的局面，地方人大和地方政府不可能没有认识到，地方人大也不可能完全没有努力尝试改变，但仍然难挡高涨的立法热情，个中原因，既有认识和观念的影响，也有懒政怠政、权力、政绩观、面子等深层的人性和心理因素。更进一步，或许在所有人看来，只不过是多了几部法规而已，也没有什么看得见的损失。从这个意义上，地方人大控制立法數量，提高立法质量，任重而道远。
注释：
[1]http：//law.npc.gov.cn：8081/FLFG/，2018年4月4日最后访问。
[2]上海市立法研究所：《上海现行有效件地方性法规评估报告》，2008年。
[3]比如，1995年制定的《上海市反不正当竞争条例》和1997年制定的《上海市建筑市场管理条例》，10多年间被裁判文书引用数仅分别为30份和28份。司法引用率低，或许有人会说这正是立法有效的结果。但是，一部地方性法规立法的必要性，一定是某类行为在当地具有普遍性和经常性，立法者才认为有必要通过立法予以调整。如果适用频率非常低，立法的必要性和质量就值得怀疑。
[4]可诉性意味着公民、法人或其他组织是否可通过司法予以救济，保障自身权利，是检验法律质量的重要指标。参见彭君：《法律的可诉性与推进中国法治道路》，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。
[5]“加强立法”在立法工作中往往最终演变为“增加立法”。
[6]以上海为例，约90%的地方性法规草案由政府部门起草。
[7]在实际工作中常常体现为增加执法手段、提高处罚幅度等。
[8]一些行政机关甚至以上级考核作为要求立法的理由，提出相关领域没有立法就难以通过工作考核。
[9][10][11]丁伟：《与改革发展同频共振：上海地方立法走过三十八年》，上海人民出版社2018年1月第1版，第242、243页。
[12]实际上，涉及行政管理的事项，由地方政府制定规章具有更多优势：一是信息优势，行政机关身处行政管理和执法一线，对相关情况掌握得更清楚，在信息掌握上更有优势，制定的规章针对性也会更强；二是效率更高，从程序上看，相比地方性法规，地方政府规章的制定修改和废止程序都要更简便、灵活，周期也更短，政府一旦在行政管理中发现问题，能够在相对短的时间内制定、修改规章，及时回应社会需求；三是成本更低，由于制定政府规章的程序相对较为灵活，立法成本也相对更低。
[13][14][17]张文显：《法理学》，高等教育出版社2011年6月第4版，第45、70、46页。
[15]作为法律规则逻辑结构要素之一的法律后果，并不一定要体现在同一条款中，为了条文简洁，立法者一般会将其集中规定在“法律责任”或“罚则”等章节中，甚至可以通过指引条款反映在其他法律法规条文中。
[16]事实上，该条款的行为模式也是不清晰的，比如，何谓“结合自身特点”（这是报告等文体用语）？在多长时间段内、组织几次、组织多少人健身算履行义务？
[18]有学者指出，政府“部门之间的分工通过政府规章、文件（例如三定方案）等形式予以确定即可，地方立法深度介入之后使其与两类低位阶文件混同”“地方性法规会因为部门职责分工调整而被迫频繁调整修改，破坏了法规的稳定性和严肃性”，参见向立力：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，载《政治与法律》2015年第1期。 [19]这种修改，一般指因上位法的修改或有关改革措施，涉及多件法规的个别条款的修改，而不是对法规较大幅度的修改，比如行政审批制度改革后多件法规中的行政审批条款需要修改。但即使是这种修改，也需要对大多数既有法规进行梳理，工作量也较大。
[20]笔者以为，克制立法冲动，应慎言“超前立法”“立法引领社会”。法律更多是向后看——对既有社会行为规则的确认，而不是向前看——作出预测，其中深层原因在于人类认识的局限性和社会变化的不可预测性。“法律的功能是有限的、相对的，同时又是滞后的。法律与无限、多变、超前的社会之间始终处于矛盾状态。”参见丁伟：《“激情立法”当忌》，载《上海人大月刊》2005年第9期。
[21]根据立法法，即使是确需制定地方性法规的，因行政管理需要，也可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施有关行政措施的，才由地方人大制定法规。经过2年实施，恰好可以总结立法和执法经验，提高立法质量。
[22]有学者认为，制定地方性法规至少要处理6种关系，包括与宪法法律的关系、与行政法规的關系、与部委规章的关系、与上级地方性法规的关系、与上级地方政府规章的关系（如设区市地方人大与上级政府规章，笔者注），民族自治地方还要处理与自治条例、单行条例的关系。参见周旺生：《关于地方立法的几个理论问题》，载《行政法学研究》1994年第4期。也就是说，地方立法层级越往下，需要处理的关系越多，立法技术更复杂，对立法能力的要求也越高。而立法人才的分布一般是“上强下弱”，优秀人才一般都流向经济相对发达的北京等大城市，大量设区市人大和中西部地方人大将面临立法人才短缺与立法要求高的矛盾和现实。
[23]立法法有一些关于地方立法规范的规定，部分地方人大也制定了地方性法规标准，但仍不够系统和完善。我国台湾地区的《中央法规标准化法》对中央与各机关发布的法规名称、法规条文的书写甚至标点，都有非常具体的规定，值得借鉴。
[24]对上海市当时有效的142件地方性法规进行立法后评估的数据表明，在谈到对142件法规数量的看法时，人大代表、政协委员、律师和网民认为不能简单追求数量而要提高质量的人数分别高达92%、87.8%、82%和53.2%。参见上海市立法研究所：《上海现行有效142件地方性法规评估报告》，2008年。近年来，中央、全国和各地方人大对提高立法质量也一再重申，表明控制立法数量、提高立法质量其实已经得到大家认同。
（作者单位：上海市人大常委会研究室）