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【摘 要】 企业从事经营活动，《企业内部控制基本规范》尚且要求“覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项”，其经济业务层面的内部控制应是第一位的；行政单位主要职责是行使公权力，它虽然也有经济业务，需要经济业务层面的内部控制，但毕竟是第二位的。《行政事业单位内部控制规范（试行）》却只要求“实现对经济活动的全面控制”，行政单位的行政事务控制应是第一位的。行政事务控制是行政单位内部控制的主要部分。党的十八大以来，各级党委和政府十分重视在行政事务领域对公权力的控制。同时，对行政事务内部控制进行了理论思考并提出了政策建议。
【关键词】 行政事务控制； 行政单位； 内部控制； 内控规范
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）17-0073-04
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”还指出：“必须以规范和约束公权力为重点……推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。……明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。”
一、行政单位内部控制应包括行政事务控制和经济业务控制
高培勇（2014）指出：“在中共十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，以前所未有的历史高度定位财政，赋予了财政以‘国家治理的基础和重要支柱’的特殊定位。那么，为什么是财政而非其他别的什么范畴获得如此的定位呢？……纵观当今世界各国政府所履行的职能，尽管项目繁多，表现各异，但从大类分，无非是‘事’和‘钱’两个方面。前者主要涉及行政事务，后者主要指财政事务。与之相适应，国家治理的实现线索，无非位于两个层面：事权与财权的界定和支出责任与财力的配置。”
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第四章“业务层面内部控制”的内容共六节，分别为：“第一节预算业务控制”“第二节收支业务控制”“第三节政府采购业务控制”“第四节资产控制”“第五节建设项目控制”“第六节合同控制”。这六节基本涉及经济业务而非行政事务。
笔者曾在评析《行政事业单位内部控制规范（试行）》时指出，行政事业单位业务层面内部控制不能仅仅指经济业务的内部控制，业务层面内部控制应包括行政事务和经济业务两个方面的内容。行政事务是内部控制的风险高发区，行政事务的内部控制对于政府、事业单位比企业更为必要，但是，《行政事业单位内部控制规范（试行）》却忽视了行政事务。
龚清浩、徐政旦（1982）指出：“为增进会计资料的准确性与可靠性而进行的，称会计内部控制（Internal Accounting Control）。为提高工作效率、促进内部各部门工作协调和确保企业经营方针得到贯彻而进行的，称行政、业务内部控制（Internal Administrative or Operational Control）。”
陈荣法（1986）指出：“为了便于组织实施，一般把用于行政业务管理方面的，叫做内部管理控制；用于会计控制方面的，叫做内部会计控制。”
王友庄（1959）指出：“内部控制制度一般分为财务会计控制和业务管理控制两大类。业务管理控制包括范围极广，如行政组织系统、人员考勤制度、计划和物资管理制度、责任考核制度、会议报告制度、质量检查制度等。”
财政部企业内部控制标准委员会咨询专家李三喜（2012）认为：“内部控制内容不是企业的经营管理活动，但企业内部控制要融合在企业经营管理活动中。……全面性原则。所谓全面性原则，就是内部控制应由董事会、监事会、经理层和全体员工实施，应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项，即全人员、全过程、全方位的相互协同的内部控制系统。当然，全面性是相对的，在内部控制建设的实践中，应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域，注重高风险人群，突出重要过程。”
《企业内部控制基本规范》的第一个原则是全面性原则，它要求“覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项”；《行政事业单位内部控制规范（试行）》的第一个原则也是全面性原则，它却只要求“实现对经济活动的全面控制”。笔者认为，全面性原则应是“三全”（空间上的“全部活动”、时间上的“全过程”、实现“全面控制”），即覆盖全部活动（包括经济活动和行政事务活动），应当贯穿全部活动的决策、执行和监督全过程，实现对全部活动的全面控制。由此可见，内部控制对于一个单位来讲无处不在、无时不在；内部控制无死角，内部控制无空隙。
二、行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分
（一）行政单位与企业本质区别是行政单位拥有公权力
《行政事业单位内部控制规范（试行）》适用于行政单位和事业单位。所谓行政单位是指依据宪法和有关组织法的规定设置的，进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。本文为阐述方便，行政单位主要指行政机关或政府。行政机关是指行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。
行政权力是指国家管理行政事务的权力，是行政机关的职权，行政权力通称公权力，也叫公权或公共权力。行政权力一般分为立法权（行政法规）、行政权和司法权。政府作为行政执法的主体行使行政执法权。《国务院法制办公室就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》对行政执法分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。 由此可见，行政单位主要职责是行使公权力，它虽然也有经济业务，需要经济业务层面的内部控制，但毕竟是第二位的。内部控制控制什么？权力，把权力关在制度的笼子里，因此，行政单位的行政事务控制应是第一位的。企业则不同，企业从事的是经营活动，其经济业务层面的内部控制是第一位的。因此，在《行政事业单位内部控制规范（试行）》顶层设计时，应该区别于《企业内部控制规范》的控制内容。行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分，而《行政事业单位内部控制规范（试行）》恰恰没有注意这一点。
（二）行政单位的行政事务控制比经济业务内部控制更为重要
1.行政权（这里指审批权和执行权）是行政单位腐败的风险高发区
2014年7月16日，王岐山在2014年中央第二轮巡视工作动员部署会上强调：“在腐败问题上，要紧盯矿产资源、土地出让、房地产开发、工程项目、惠民资金和专项经费管理等方面的突出问题。在选人用人问题上，要重点发现买官卖官、带病提拔、超编制配备干部和‘裸官’等问题。”
（1）组织人事部门及其领导。“买官卖官、带病提拔”是王岐山提到需重点发现的问题，也是查处党政军中大老虎的突出问题。
（2）国家发改委是重要的审批部门，近年来查处的如就业和收入分配司原司长张东生、价格司原司长曹长庆、国家能源局原局长刘铁男、核电司原司长郝卫平、煤炭司原副司长魏鹏远、新能源和可再生能源司原司长王骏、国家能源局原副局长许永盛、电力司原副司长梁波等。
（3）国土资源部门也是腐败的风险高发区，涉及到土地审批，探矿权、采矿权审批等，王岐山提到需“紧盯矿产资源、土地出让”等。2015年1月19日，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明在讲话中指出：“部党组认为，国土资源系统面临的最大危险是腐败。腐败是国土资源事业改革发展的‘拦路虎’和‘绊脚石’。目前，国土资源领域党风廉政建设和反腐败斗争形势依然复杂严峻，正风肃纪、高压反腐，是2015年国土资源工作的一项艰巨任务。”
（4）环境保护部门也是腐败的风险高发区，涉及环保项目管理、排污许可证管理、环保行政执法、行政处罚、排污费征收、环境监测等环节。据2013年全国“两会”报道：安徽省检察院通报，2013年安徽检察机关在环保领域大案窝案中共查办133人，其中包括厅级干部1人、处级干部20人、区县环保局“一把手”局长8人。近年来，围绕环保领域的腐败案在各地频发，随着环境问题日益受到关注，近年来环保部门地位提升，权力凸显，环保系统已成为腐败案件易发多发的新领域。
（5）公安部门、检察部门、法院也是权力滥用的风险高发区。东方早报记者报道：“根据公开报道不完全统计，截至目前，2014年已有12起冤假错案得到纠正。2014年纠正的12起冤假错案中，有9起是致人死亡的命案，2起抢劫案，1起非法买卖枪支案。13名冤假错案当事人中，4人一审被判死刑，5人一审被判死缓，1人一审被判无期徒刑，最终都因被指控的犯罪‘事实不清、证据不足’被法院宣告无罪或检察院撤回起诉。”
（6）财政部门也是腐败的风险高发区，表现为：税收中的腐败行为、政府采购中的腐败行为、预算体制中的腐败行为、转移支付中的腐败行为等。
（7）国资、证监、铁路、食品药品安全等部门是权力很大的部门，也是腐败的风险高发区。
2.政策制定权是行政单位政策性腐败的重要方面
政策制定权是指行政立法权。政策性腐败已成为十八大以来广为关注的问题。
汪文涛（2015）报道：“所谓政策性腐败，是指在制定、执行国家有关政策过程中，借政策之名假公济私，将政策异化成牟利平台的腐败行为或腐败现象。多名专家指出，在当前反腐高压态势下，违规性、违法性腐败的操作空间缩减，而政策性腐败势头渐盛，已经渗透于多个领域，尤其是‘热门’领域。更有专家指出，政策性腐败已成为中国当前一切腐败的渊薮。‘政策，就是对公共资源权威性的分配，谁掌握这项政策就意味着掌握了权力和资源，就容易产生权力寻租的空间。’北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说，政策性腐败包含‘制定层面的腐败’和‘执行层面的腐败’。‘制定层面的政策性腐败’，一个典型案例就是商务部原正司级巡视员郭京毅的‘立法式腐败’。从北京大学法律系毕业后进入商务部条法司工作到落马，郭京毅几乎参与了商务部近20年来全部外资审批政策法规的起草和修订，他利用法律政策中的模糊地带，把制定政策和解释法规的职能转化为权力寻租，向企业个人输送利益。郭京毅案还牵出了国家工商总局外商投资企业注册局原副局长刘伟、国家外管局管理检查司原司长许满刚和综合司原司长邹林等人。业内人士指出，这是一个盘踞中国外资审批领域多年的官商利益同盟。……与制定层面相比，更大面积的政策性腐败体现在执行环节。‘程序上非常合法、合理，表面上没有突破政策规定的任何界限，但实质上是借助资源的分配和权力的执行来牟取私利，但你拿我没招，因为我是按照政策办事，我的行政行为在政策允许范围内。’庄德水说，政策性腐败具有天然的‘牟利便利性’。……在近年来被查办的部委官员中，把政策赋予的权力运用到极限的，当属刘铁男和陈柱兵。据检察机关指控，刘铁男利用担任国家计划委员会产业发展司司长，国家发展和改革委员会工业司司长、副主任等职务便利，为他人在项目审批、设立汽车4S店等方面牟取利益，单独或与其子共同非法受贿3 558万余元。而财政部企业司综合处原处长陈柱兵，则利用掌握国家政策资金管理权，十年间共染指八种专项资金，其中矿山、乳粉和物联网领域的专项政策扶持资金被其数次利用，多次索贿，金额高达2 454万元。”
综上所述，行政单位掌握了巨大公权力，如果制度失控或道德失范，易造成权力寻租。因此，行政单位的内部控制应着力于控制行政权力，行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分。
三、行政单位的内部控制应突出对行政事务的控制 2.《行政单位内部控制规范》的顶层设计
《行政单位内部控制规范》的顶层设计《行政单位内部控制规范》的顶层设计应着力于行政单位控制行政事务权力，并将控制行政事务权力放在《行政单位内部控制规范》的主要内容、放在重要地位，将内部控制嵌入到行政审批流程中。
3.国务院各部委等行政单位应单独制定《内部控制基本制度（试行）》
2014年10月8日，财政部《财政部内部控制基本制度（试行）》（财办〔2014〕40号）颁布，自11月1日起正式实施，标志着财政部内部控制工作全面启动。财政部的规定是一个完整的财政部内部控制制度体系，其构架可分为三个层次，第一层次是《基本制度》，即财政部内控体系的总则和纲要，明确了内控基本原则、要求和体系框架；第二层次由八个专项内部控制办法构成，规范的是部内各单位间的一级业务流程；第三个层次是单位内部操作规程，规范的是各单位内部的二级业务流程，是各单位内部工作的行事规则和操作手册。
由于国务院各部委的职能都有差别，每个部委等行政单位都应单独制定《内部控制基本制度（试行）》及下属层次的办法和操作手册，规定行使各自领域的权力边界和权力控制流程。●
【参考文献】
[1] 高培勇.为什么说财政是国家治理的基础和重要支柱[N].中国财经报，2014-01-18.
[2] 乔春华.行政事业单位内部控制若干理论问题的探讨——兼评《行政事业单位内部控制规范（试行）》[J].会计之友，2014（22）：22-27.
[3] 龚清浩，徐政旦.会计辞典[M].上海：上海人民出版社，1982：63-64.
[4] 陈荣法.审计手册[M].北京：经济日报出版社，1986：436.
[5] 王友庄.现代会计师手册[M].北京：北京出版社，1989：745-746.
[6] 李三喜.内部控制要融入企业经营管理活动中[N].财会信报，2012-11-26.
[7] 马世鹏.今年已纠正12起重大冤假错案[N].东方早报，2014-12-23.
[8] 汪文涛.聚焦政策性腐败：大量惠民政策补贴被套取侵吞[N].检察日报，2015-01-06.
[9] 崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学，2009（4）：73-84.
[10] 周丽婷.论行政自由裁量权的滥用及其程序性控制[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：45-49.
[11] 吴传毅.论行政自由裁量权的行政控制[J].行政论坛，2012（6）：59-64.
[12] 马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1976：483.
[13] 阿克顿.自由与权力[M].北京：商务印书馆，2001：342.
[14] 孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].北京：商务印书馆，1961：154.
[15] 伯纳德·施瓦茨.美国法律史[M].王军，等译.北京：中国政法大学出版社，1997：201.
【关键词】 行政事务控制； 行政单位； 内部控制； 内控规范
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）17-0073-04
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”还指出：“必须以规范和约束公权力为重点……推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。……明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。”
一、行政单位内部控制应包括行政事务控制和经济业务控制
高培勇（2014）指出：“在中共十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，以前所未有的历史高度定位财政，赋予了财政以‘国家治理的基础和重要支柱’的特殊定位。那么，为什么是财政而非其他别的什么范畴获得如此的定位呢？……纵观当今世界各国政府所履行的职能，尽管项目繁多，表现各异，但从大类分，无非是‘事’和‘钱’两个方面。前者主要涉及行政事务，后者主要指财政事务。与之相适应，国家治理的实现线索，无非位于两个层面：事权与财权的界定和支出责任与财力的配置。”
《行政事业单位内部控制规范（试行）》第四章“业务层面内部控制”的内容共六节，分别为：“第一节预算业务控制”“第二节收支业务控制”“第三节政府采购业务控制”“第四节资产控制”“第五节建设项目控制”“第六节合同控制”。这六节基本涉及经济业务而非行政事务。
笔者曾在评析《行政事业单位内部控制规范（试行）》时指出，行政事业单位业务层面内部控制不能仅仅指经济业务的内部控制，业务层面内部控制应包括行政事务和经济业务两个方面的内容。行政事务是内部控制的风险高发区，行政事务的内部控制对于政府、事业单位比企业更为必要，但是，《行政事业单位内部控制规范（试行）》却忽视了行政事务。
龚清浩、徐政旦（1982）指出：“为增进会计资料的准确性与可靠性而进行的，称会计内部控制（Internal Accounting Control）。为提高工作效率、促进内部各部门工作协调和确保企业经营方针得到贯彻而进行的，称行政、业务内部控制（Internal Administrative or Operational Control）。”
陈荣法（1986）指出：“为了便于组织实施，一般把用于行政业务管理方面的，叫做内部管理控制；用于会计控制方面的，叫做内部会计控制。”
王友庄（1959）指出：“内部控制制度一般分为财务会计控制和业务管理控制两大类。业务管理控制包括范围极广，如行政组织系统、人员考勤制度、计划和物资管理制度、责任考核制度、会议报告制度、质量检查制度等。”
财政部企业内部控制标准委员会咨询专家李三喜（2012）认为：“内部控制内容不是企业的经营管理活动，但企业内部控制要融合在企业经营管理活动中。……全面性原则。所谓全面性原则，就是内部控制应由董事会、监事会、经理层和全体员工实施，应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项，即全人员、全过程、全方位的相互协同的内部控制系统。当然，全面性是相对的，在内部控制建设的实践中，应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域，注重高风险人群，突出重要过程。”
《企业内部控制基本规范》的第一个原则是全面性原则，它要求“覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项”；《行政事业单位内部控制规范（试行）》的第一个原则也是全面性原则，它却只要求“实现对经济活动的全面控制”。笔者认为，全面性原则应是“三全”（空间上的“全部活动”、时间上的“全过程”、实现“全面控制”），即覆盖全部活动（包括经济活动和行政事务活动），应当贯穿全部活动的决策、执行和监督全过程，实现对全部活动的全面控制。由此可见，内部控制对于一个单位来讲无处不在、无时不在；内部控制无死角，内部控制无空隙。
二、行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分
（一）行政单位与企业本质区别是行政单位拥有公权力
《行政事业单位内部控制规范（试行）》适用于行政单位和事业单位。所谓行政单位是指依据宪法和有关组织法的规定设置的，进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。本文为阐述方便，行政单位主要指行政机关或政府。行政机关是指行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。
行政权力是指国家管理行政事务的权力，是行政机关的职权，行政权力通称公权力，也叫公权或公共权力。行政权力一般分为立法权（行政法规）、行政权和司法权。政府作为行政执法的主体行使行政执法权。《国务院法制办公室就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》对行政执法分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。 由此可见，行政单位主要职责是行使公权力，它虽然也有经济业务，需要经济业务层面的内部控制，但毕竟是第二位的。内部控制控制什么？权力，把权力关在制度的笼子里，因此，行政单位的行政事务控制应是第一位的。企业则不同，企业从事的是经营活动，其经济业务层面的内部控制是第一位的。因此，在《行政事业单位内部控制规范（试行）》顶层设计时，应该区别于《企业内部控制规范》的控制内容。行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分，而《行政事业单位内部控制规范（试行）》恰恰没有注意这一点。
（二）行政单位的行政事务控制比经济业务内部控制更为重要
1.行政权（这里指审批权和执行权）是行政单位腐败的风险高发区
2014年7月16日，王岐山在2014年中央第二轮巡视工作动员部署会上强调：“在腐败问题上，要紧盯矿产资源、土地出让、房地产开发、工程项目、惠民资金和专项经费管理等方面的突出问题。在选人用人问题上，要重点发现买官卖官、带病提拔、超编制配备干部和‘裸官’等问题。”
（1）组织人事部门及其领导。“买官卖官、带病提拔”是王岐山提到需重点发现的问题，也是查处党政军中大老虎的突出问题。
（2）国家发改委是重要的审批部门，近年来查处的如就业和收入分配司原司长张东生、价格司原司长曹长庆、国家能源局原局长刘铁男、核电司原司长郝卫平、煤炭司原副司长魏鹏远、新能源和可再生能源司原司长王骏、国家能源局原副局长许永盛、电力司原副司长梁波等。
（3）国土资源部门也是腐败的风险高发区，涉及到土地审批，探矿权、采矿权审批等，王岐山提到需“紧盯矿产资源、土地出让”等。2015年1月19日，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察姜大明在讲话中指出：“部党组认为，国土资源系统面临的最大危险是腐败。腐败是国土资源事业改革发展的‘拦路虎’和‘绊脚石’。目前，国土资源领域党风廉政建设和反腐败斗争形势依然复杂严峻，正风肃纪、高压反腐，是2015年国土资源工作的一项艰巨任务。”
（4）环境保护部门也是腐败的风险高发区，涉及环保项目管理、排污许可证管理、环保行政执法、行政处罚、排污费征收、环境监测等环节。据2013年全国“两会”报道：安徽省检察院通报，2013年安徽检察机关在环保领域大案窝案中共查办133人，其中包括厅级干部1人、处级干部20人、区县环保局“一把手”局长8人。近年来，围绕环保领域的腐败案在各地频发，随着环境问题日益受到关注，近年来环保部门地位提升，权力凸显，环保系统已成为腐败案件易发多发的新领域。
（5）公安部门、检察部门、法院也是权力滥用的风险高发区。东方早报记者报道：“根据公开报道不完全统计，截至目前，2014年已有12起冤假错案得到纠正。2014年纠正的12起冤假错案中，有9起是致人死亡的命案，2起抢劫案，1起非法买卖枪支案。13名冤假错案当事人中，4人一审被判死刑，5人一审被判死缓，1人一审被判无期徒刑，最终都因被指控的犯罪‘事实不清、证据不足’被法院宣告无罪或检察院撤回起诉。”
（6）财政部门也是腐败的风险高发区，表现为：税收中的腐败行为、政府采购中的腐败行为、预算体制中的腐败行为、转移支付中的腐败行为等。
（7）国资、证监、铁路、食品药品安全等部门是权力很大的部门，也是腐败的风险高发区。
2.政策制定权是行政单位政策性腐败的重要方面
政策制定权是指行政立法权。政策性腐败已成为十八大以来广为关注的问题。
汪文涛（2015）报道：“所谓政策性腐败，是指在制定、执行国家有关政策过程中，借政策之名假公济私，将政策异化成牟利平台的腐败行为或腐败现象。多名专家指出，在当前反腐高压态势下，违规性、违法性腐败的操作空间缩减，而政策性腐败势头渐盛，已经渗透于多个领域，尤其是‘热门’领域。更有专家指出，政策性腐败已成为中国当前一切腐败的渊薮。‘政策，就是对公共资源权威性的分配，谁掌握这项政策就意味着掌握了权力和资源，就容易产生权力寻租的空间。’北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说，政策性腐败包含‘制定层面的腐败’和‘执行层面的腐败’。‘制定层面的政策性腐败’，一个典型案例就是商务部原正司级巡视员郭京毅的‘立法式腐败’。从北京大学法律系毕业后进入商务部条法司工作到落马，郭京毅几乎参与了商务部近20年来全部外资审批政策法规的起草和修订，他利用法律政策中的模糊地带，把制定政策和解释法规的职能转化为权力寻租，向企业个人输送利益。郭京毅案还牵出了国家工商总局外商投资企业注册局原副局长刘伟、国家外管局管理检查司原司长许满刚和综合司原司长邹林等人。业内人士指出，这是一个盘踞中国外资审批领域多年的官商利益同盟。……与制定层面相比，更大面积的政策性腐败体现在执行环节。‘程序上非常合法、合理，表面上没有突破政策规定的任何界限，但实质上是借助资源的分配和权力的执行来牟取私利，但你拿我没招，因为我是按照政策办事，我的行政行为在政策允许范围内。’庄德水说，政策性腐败具有天然的‘牟利便利性’。……在近年来被查办的部委官员中，把政策赋予的权力运用到极限的，当属刘铁男和陈柱兵。据检察机关指控，刘铁男利用担任国家计划委员会产业发展司司长，国家发展和改革委员会工业司司长、副主任等职务便利，为他人在项目审批、设立汽车4S店等方面牟取利益，单独或与其子共同非法受贿3 558万余元。而财政部企业司综合处原处长陈柱兵，则利用掌握国家政策资金管理权，十年间共染指八种专项资金，其中矿山、乳粉和物联网领域的专项政策扶持资金被其数次利用，多次索贿，金额高达2 454万元。”
综上所述，行政单位掌握了巨大公权力，如果制度失控或道德失范，易造成权力寻租。因此，行政单位的内部控制应着力于控制行政权力，行政事务控制应是行政单位内部控制的主要组成部分。
三、行政单位的内部控制应突出对行政事务的控制 2.《行政单位内部控制规范》的顶层设计
《行政单位内部控制规范》的顶层设计《行政单位内部控制规范》的顶层设计应着力于行政单位控制行政事务权力，并将控制行政事务权力放在《行政单位内部控制规范》的主要内容、放在重要地位，将内部控制嵌入到行政审批流程中。
3.国务院各部委等行政单位应单独制定《内部控制基本制度（试行）》
2014年10月8日，财政部《财政部内部控制基本制度（试行）》（财办〔2014〕40号）颁布，自11月1日起正式实施，标志着财政部内部控制工作全面启动。财政部的规定是一个完整的财政部内部控制制度体系，其构架可分为三个层次，第一层次是《基本制度》，即财政部内控体系的总则和纲要，明确了内控基本原则、要求和体系框架；第二层次由八个专项内部控制办法构成，规范的是部内各单位间的一级业务流程；第三个层次是单位内部操作规程，规范的是各单位内部的二级业务流程，是各单位内部工作的行事规则和操作手册。
由于国务院各部委的职能都有差别，每个部委等行政单位都应单独制定《内部控制基本制度（试行）》及下属层次的办法和操作手册，规定行使各自领域的权力边界和权力控制流程。●
【参考文献】
[1] 高培勇.为什么说财政是国家治理的基础和重要支柱[N].中国财经报，2014-01-18.
[2] 乔春华.行政事业单位内部控制若干理论问题的探讨——兼评《行政事业单位内部控制规范（试行）》[J].会计之友，2014（22）：22-27.
[3] 龚清浩，徐政旦.会计辞典[M].上海：上海人民出版社，1982：63-64.
[4] 陈荣法.审计手册[M].北京：经济日报出版社，1986：436.
[5] 王友庄.现代会计师手册[M].北京：北京出版社，1989：745-746.
[6] 李三喜.内部控制要融入企业经营管理活动中[N].财会信报，2012-11-26.
[7] 马世鹏.今年已纠正12起重大冤假错案[N].东方早报，2014-12-23.
[8] 汪文涛.聚焦政策性腐败：大量惠民政策补贴被套取侵吞[N].检察日报，2015-01-06.
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