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全面深化改革的“大棋局”，在2015年已经全面铺开，许多关键环节、重要方面的改革部署业已“落子”。面对密集出台的改革方案、文件，地方如何落地，引起人们的高度关注。
如果说全面深化改革是对各级领导干部的“大考”，那么2015年，地方则经历了一场改革落地的“初考”。在“落地之年”，各地深改交了一份怎样的答卷？从“2015地方公共决策评选”入选榜单中，我们可以一窥端倪。
“一场没有硝烟的战争”
入选“2015十大公共决策镜鉴”的重庆医改，不仅在“初考”中交了不及格的答卷，而且对各地医改产生了负面影响。
2015年3月，重庆一场针对医疗服务项目价格调整的医改，仅仅持续7天便被叫停。因改革大幅度增加了部分患者经济负担，引发了数百名尿毒症患者及家属集体上街抗议。迫于压力，当地医改推动部门向公众道歉，并承认“考虑不周”。
这场“史上最短命”的医改，看似以患者的“胜利”告终，其实极大地迟滞了改革的进程。有了重庆的前车之鉴，其他地方医改都“如履薄冰”。
事实上，这次改革本身并无太大问题。此前，国家有关部委下发文件，明确要求各地加快医疗服务价格改革步伐，而且重庆被国家卫计委纳入第二批公立医院改革联系试点城市。重庆医改手握“尚方宝剑”，而且改革的方向和思路都是正确的，最终却为何夭折了？
很多人批评重庆医改程序上有瑕疵，也有不少人认为改革配套措施需完善，但大多数人忽略了这样一个信息：当地一位政府官员承认，官方没想到，“增减平衡”的医改反弹会这么大。
地方官员往往习惯于机械式执行中央文件，却忽视了改革落地过程中，可能产生的激烈的利益博弈，进而导致在改革方案设计、程序和动员上，都准备不足。改革是一个系统工程，推进的每一步都面临各方利益的激烈博弈。如何平衡各方利益和诉求，对地方来说，是改革落地中非常棘手的难题。
就在重庆医改前不久，湖南省同样遭遇“滑铁卢”。湖南在政府主导的药品招标采购中请来专家大幅“砍价”，本意是挤掉药价虚高的水分，却引发了药企“上访”、围堵专家、集体“报复弃标”等一连串风波。
这些失败的改革案例在2015年集中凸显，围绕改革落地，地方政府、医院、企业、患者之间的博弈，正在演变为“一场没有硝烟的战争”。
与医改相比，环保领域的改革博弈更加激烈。2015年3月，山东临沂一场空前的治霾风暴，引起轩然大波，“临沂之争”在地方改革中极具象征意义。
作为新环保法实施后第一批被约谈的城市，重压之下，临沂突击对全市57家污染大户紧急停产整顿，400多家企业被要求限期整顿。在当地官员看来，这场环保风暴用“战争”来形容，丝毫不为过。
就在空气质量明显改善的同时，临沂却被曝出停产整治导致“大批工人失业”、“企业因停产而面临资金链断裂的风险”、“高达千亿元的债务危机一触即发”等问题。临沂“休克式疗法”，导致各方利益都焦灼在一起，形成了一种非常复杂的局面。人们评价说，“空气好了，经济差了；民众点赞，企业抱怨”。
临沂铁腕治污，也在全国范围内引发了一场大讨论。“临沂之争”表面上看，是污染企业和环保部门、公众的利益博弈，实则是两种不同发展模式、发展理念的博弈。
夹缝中的基层干部
要增长还是要改革？要经济还是要环保？这些年我们总是陷入这样的矛盾中。2015年，经济下行压力加大，当改革遭遇“稳增长”，矛盾更加凸显。
在二者的博弈下，处在夹缝中的基层干部，往往成为压力承受者和责任承担者。在本刊“2015十大地方决策新锐人物”评选中，上榜的两个人物群体尤为引人关注，一个是“秸秆禁烧中的基层干部”，另一个则是基层环保局长群体。这在过去的评选中前所未见，凸显了“落地之年”的鲜明特征。
近年来，雾霾红色预警频频发布，“肺腑”之痛，令中央不断加大空气污染治理力度。自2014年底“APEC蓝”之后，各种超常规的环保措施，便成了基层工作的常态。
秸秆焚烧被认为是“十面霾伏”的祸因之一，2015年环保部加大了禁烧的考核和问责力度。于是，各地纷纷祭出史上最严“禁烧令”，对禁烧不力的市县实行年度考核“一票否决”，很多乡镇长甚至当场被免职。
尽管基层不计成本、不计代价地投入，但仍然是“年年禁烧年年烧”，因为高压政策并不能从根本上解决问题。在上级问责、舆论责难和群众对立的多重压力下，基层干部不堪重负。
同样不堪重负的，还有基层环保局长群体。2015年6月，一封基层环保局长的匿名信引起了舆论的关注。
这位环保局长在信中吐露了内心的压力与困惑：县领导交给环保局最重要的工作是招商和公关，要求环保工作不能影响县里的GDP；对一些实在看不过眼的违法排污行为，他曾给市长写过举报信，可来找他了解情况的却是县里主管领导和被举报企业，主管领导甚至让他帮企业查查是谁写的信。
这样的遭遇并非个例，而是这个群体普遍面临的尴尬处境。基层环保局长的“乌纱帽”掌握在地方手里，有的地方片面强调经济发展，忽视环境保护，环保局长很多时候只能看当地领导的眼色行事。而从公众角度，环保局长是环境污染中“被打板子的人”。
基层环保局长夹在地方政府和上级环保部门、公众之间左右为难，往往是“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。特别是2015年还是新环保法的落地之年，人们期待环保部门能长出“牙齿”，但因为“稳增长”，环保部门却出现“不敢咬”的情形。
基层干部遭遇的压力和困局，折射出经济发展与生态环保的矛盾、传统模式与深化改革的矛盾。在推动改革落地过程中，这样的矛盾必须引起重视。
突破“中梗阻”
需“有作为”
中央深改组历次会议一再强调，全面深化改革迈进深水区，改革攻坚任务更加繁重。越是此时，越要突出强调改革“落地有声”。 改革能否顺利推进，打通落实的“最后一公里”，需要地方官员拿出更大的主动性和积极有为。然而，面对形势复杂的急流险滩，一些官员心中生畏，对改革存观望心态，甚至出现“为官不为”的情况。
如何突破“中梗阻”，防止不作为？这是2015年很多地方面临的新问题。在“2015十大地方公共决策实验”评选中，上榜的贵州省黔西南州和广东省佛山市，都在这方面做出了创新探索，并且卓有成效。
为了整治“为官不为”，黔西南州提出“向惰政宣战、向惰政问责”，并且创新实施干部“召回”制度。
黔西南州梳理归纳了30种“惰政”情形，涉及干部办事冷硬推、吃拿卡要、履职不力等。通过绩效考核、民主评议、明察暗访、“负面清单”等措施，精准定位惰政、懒政干部，实行召回管理，如同“商品召回”。
为确保“召回”效果，黔西南州多管齐下：“面子”上，凡进入学习班的，在机关单位、报刊电视等公开曝光；“票子”上，视情节轻重扣发部分或全年绩效奖金；“帽子”方面，对发现和查实的作风问题零容忍，一律纳入召回管理；“板子”方面，视情况采取转岗、免职、降职、辞退等处理措施。
自“召回”制度实施以来，黔西南州已有1900多名干部被召回。黔西南州的大胆尝试，以“当头棒喝”的姿态，猛力冲击“为官不为”之风，在“能上不能下，能进不能出”的惯例中撕开了一道口子。有人形容这是在现有的体制内，放入一条专吃末位者的“鲶鱼”。
治理为官不为现象，当前并不缺乏惩治决心和力度，而是缺少科学的管理手段和行之有效的制度。佛山市从“约束”和“激励”两方面着手，试图建立“鼓励大胆探索者，宽容改革失误者，鞭策改革滞后者”的有效制度。
2015年4月，佛山市发布《整治领导干部“为官不为”试行办法》，首次对“为官不为”进行界定，对事业心、责任感不强，作风疲沓，不思进取、安于现状，工作打不开局面等7类情形进行专项整治。
整治“为官不为”是为了倡导为官有为、敢为、善为。2015年8月，佛山市又出台对改革者区分问责的具体办法，探索建立容误机制，从制度上鼓励领导干部在改革创新中敢想敢干、敢于担当。
所谓区分问责，即“把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来、把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来、把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来”。
佛山市通过“三个区分”，以及配套的“六种情形”，划定了失误与错误、为公与谋私的政策界限，区分责任，让干部在改革落地中“胆子更大，步子更稳”，以打造一批“改革促进派”。
关键之年的“关键先生”
改革落地需要大批“改革促进派”和实干家。改革顶层设计确定后，就需要一批“良将”来具体推动、落实。在现行体制下，一地一域改革的成败，关键是看地方一把手有没有改革意识、担当和能力。
2015年，中央时隔20年，又一次评选优秀县委书记。这个标志性事件，无疑具有里程碑意义，彰显了县委书记作为改革的执行者和中坚力量，具有举足轻重的重要作用。特别是在改革落地的关键之年，更需要县委书记们勇于担当，勇做“关键先生”。
在改革攻坚过程中，从本领恐慌，到利益博弈，再到转型发展压力，县委书记这一群体也面临巨大的挑战与考验。怎样当好县委书记？中央通过优秀县委书记评选，给基层干部树立了标杆。榜样是看得见的力量。
在本刊“2015十大地方决策新锐人物”评选中，优秀县委书记群体高居榜首。同时上榜的还有三位县委书记，浙江省开化县原县委书记鲍秀英、河南省信阳市平桥区区委书记王继军、河北省崇礼县县委书记李莉，他们在改革发展中都做出了不平凡之举。其中，“拼命三娘”鲍秀英最具代表性。
钱塘江是浙江人的母亲河，而开化是钱塘江的源头。2013年6月，鲍秀英出任开化县委书记。摆在她面前的头等大事，是如何找准定位，将开化的绿色发展道路变得切实可行。
恰逢国家主体功能区建设试点的契机，当别人都认为这是对地方发展的限制时，鲍秀英敏锐地发现，这是一条适合开化的发展路径，并确立了一个宏大的目标——将全县域打造成国家公园。
第一个吃螃蟹的人总是会招来非议。“知道什么是国家公园吗？”“开化一个小县城，怎么可能成为国家公园？”质疑声和嘲笑声，并未阻挡鲍秀英坚定的脚步。
从早晨六点起，一直工作到深夜十二点，“白加黑”是鲍秀英的家常便饭，这也成为整个开化机关的工作写照。任务量化，定时公报；“约谈扣分”；干部无论公与私，周一至周五，一律不准饮酒。在鲍秀英的铁腕治理下，一时间，开化官场行事风气大变。鲍秀英因此而得了“拼命三娘”的外号。
2015年6月，开化县成功成为浙江省唯一一个国家公园体制试点。正是鲍秀英不拘泥“陈规旧窠”，改革创新治县之道，走好生态发展的“平衡木”，让一方百姓的梦想变得触手可及。■
如果说全面深化改革是对各级领导干部的“大考”，那么2015年，地方则经历了一场改革落地的“初考”。在“落地之年”，各地深改交了一份怎样的答卷？从“2015地方公共决策评选”入选榜单中，我们可以一窥端倪。
“一场没有硝烟的战争”
入选“2015十大公共决策镜鉴”的重庆医改，不仅在“初考”中交了不及格的答卷，而且对各地医改产生了负面影响。
2015年3月，重庆一场针对医疗服务项目价格调整的医改，仅仅持续7天便被叫停。因改革大幅度增加了部分患者经济负担，引发了数百名尿毒症患者及家属集体上街抗议。迫于压力，当地医改推动部门向公众道歉，并承认“考虑不周”。
这场“史上最短命”的医改，看似以患者的“胜利”告终，其实极大地迟滞了改革的进程。有了重庆的前车之鉴，其他地方医改都“如履薄冰”。
事实上，这次改革本身并无太大问题。此前，国家有关部委下发文件，明确要求各地加快医疗服务价格改革步伐，而且重庆被国家卫计委纳入第二批公立医院改革联系试点城市。重庆医改手握“尚方宝剑”，而且改革的方向和思路都是正确的，最终却为何夭折了？
很多人批评重庆医改程序上有瑕疵，也有不少人认为改革配套措施需完善，但大多数人忽略了这样一个信息：当地一位政府官员承认，官方没想到，“增减平衡”的医改反弹会这么大。
地方官员往往习惯于机械式执行中央文件，却忽视了改革落地过程中，可能产生的激烈的利益博弈，进而导致在改革方案设计、程序和动员上，都准备不足。改革是一个系统工程，推进的每一步都面临各方利益的激烈博弈。如何平衡各方利益和诉求，对地方来说，是改革落地中非常棘手的难题。
就在重庆医改前不久，湖南省同样遭遇“滑铁卢”。湖南在政府主导的药品招标采购中请来专家大幅“砍价”，本意是挤掉药价虚高的水分，却引发了药企“上访”、围堵专家、集体“报复弃标”等一连串风波。
这些失败的改革案例在2015年集中凸显，围绕改革落地，地方政府、医院、企业、患者之间的博弈，正在演变为“一场没有硝烟的战争”。
与医改相比，环保领域的改革博弈更加激烈。2015年3月，山东临沂一场空前的治霾风暴，引起轩然大波，“临沂之争”在地方改革中极具象征意义。
作为新环保法实施后第一批被约谈的城市，重压之下，临沂突击对全市57家污染大户紧急停产整顿，400多家企业被要求限期整顿。在当地官员看来，这场环保风暴用“战争”来形容，丝毫不为过。
就在空气质量明显改善的同时，临沂却被曝出停产整治导致“大批工人失业”、“企业因停产而面临资金链断裂的风险”、“高达千亿元的债务危机一触即发”等问题。临沂“休克式疗法”，导致各方利益都焦灼在一起，形成了一种非常复杂的局面。人们评价说，“空气好了，经济差了；民众点赞，企业抱怨”。
临沂铁腕治污，也在全国范围内引发了一场大讨论。“临沂之争”表面上看，是污染企业和环保部门、公众的利益博弈，实则是两种不同发展模式、发展理念的博弈。
夹缝中的基层干部
要增长还是要改革？要经济还是要环保？这些年我们总是陷入这样的矛盾中。2015年，经济下行压力加大，当改革遭遇“稳增长”，矛盾更加凸显。
在二者的博弈下，处在夹缝中的基层干部，往往成为压力承受者和责任承担者。在本刊“2015十大地方决策新锐人物”评选中，上榜的两个人物群体尤为引人关注，一个是“秸秆禁烧中的基层干部”，另一个则是基层环保局长群体。这在过去的评选中前所未见，凸显了“落地之年”的鲜明特征。
近年来，雾霾红色预警频频发布，“肺腑”之痛，令中央不断加大空气污染治理力度。自2014年底“APEC蓝”之后，各种超常规的环保措施，便成了基层工作的常态。
秸秆焚烧被认为是“十面霾伏”的祸因之一，2015年环保部加大了禁烧的考核和问责力度。于是，各地纷纷祭出史上最严“禁烧令”，对禁烧不力的市县实行年度考核“一票否决”，很多乡镇长甚至当场被免职。
尽管基层不计成本、不计代价地投入，但仍然是“年年禁烧年年烧”，因为高压政策并不能从根本上解决问题。在上级问责、舆论责难和群众对立的多重压力下，基层干部不堪重负。
同样不堪重负的，还有基层环保局长群体。2015年6月，一封基层环保局长的匿名信引起了舆论的关注。
这位环保局长在信中吐露了内心的压力与困惑：县领导交给环保局最重要的工作是招商和公关，要求环保工作不能影响县里的GDP；对一些实在看不过眼的违法排污行为，他曾给市长写过举报信，可来找他了解情况的却是县里主管领导和被举报企业，主管领导甚至让他帮企业查查是谁写的信。
这样的遭遇并非个例，而是这个群体普遍面临的尴尬处境。基层环保局长的“乌纱帽”掌握在地方手里，有的地方片面强调经济发展，忽视环境保护，环保局长很多时候只能看当地领导的眼色行事。而从公众角度，环保局长是环境污染中“被打板子的人”。
基层环保局长夹在地方政府和上级环保部门、公众之间左右为难，往往是“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。特别是2015年还是新环保法的落地之年，人们期待环保部门能长出“牙齿”，但因为“稳增长”，环保部门却出现“不敢咬”的情形。
基层干部遭遇的压力和困局，折射出经济发展与生态环保的矛盾、传统模式与深化改革的矛盾。在推动改革落地过程中，这样的矛盾必须引起重视。
突破“中梗阻”
需“有作为”
中央深改组历次会议一再强调，全面深化改革迈进深水区，改革攻坚任务更加繁重。越是此时，越要突出强调改革“落地有声”。 改革能否顺利推进，打通落实的“最后一公里”，需要地方官员拿出更大的主动性和积极有为。然而，面对形势复杂的急流险滩，一些官员心中生畏，对改革存观望心态，甚至出现“为官不为”的情况。
如何突破“中梗阻”，防止不作为？这是2015年很多地方面临的新问题。在“2015十大地方公共决策实验”评选中，上榜的贵州省黔西南州和广东省佛山市，都在这方面做出了创新探索，并且卓有成效。
为了整治“为官不为”，黔西南州提出“向惰政宣战、向惰政问责”，并且创新实施干部“召回”制度。
黔西南州梳理归纳了30种“惰政”情形，涉及干部办事冷硬推、吃拿卡要、履职不力等。通过绩效考核、民主评议、明察暗访、“负面清单”等措施，精准定位惰政、懒政干部，实行召回管理，如同“商品召回”。
为确保“召回”效果，黔西南州多管齐下：“面子”上，凡进入学习班的，在机关单位、报刊电视等公开曝光；“票子”上，视情节轻重扣发部分或全年绩效奖金；“帽子”方面，对发现和查实的作风问题零容忍，一律纳入召回管理；“板子”方面，视情况采取转岗、免职、降职、辞退等处理措施。
自“召回”制度实施以来，黔西南州已有1900多名干部被召回。黔西南州的大胆尝试，以“当头棒喝”的姿态，猛力冲击“为官不为”之风，在“能上不能下，能进不能出”的惯例中撕开了一道口子。有人形容这是在现有的体制内，放入一条专吃末位者的“鲶鱼”。
治理为官不为现象，当前并不缺乏惩治决心和力度，而是缺少科学的管理手段和行之有效的制度。佛山市从“约束”和“激励”两方面着手，试图建立“鼓励大胆探索者，宽容改革失误者，鞭策改革滞后者”的有效制度。
2015年4月，佛山市发布《整治领导干部“为官不为”试行办法》，首次对“为官不为”进行界定，对事业心、责任感不强，作风疲沓，不思进取、安于现状，工作打不开局面等7类情形进行专项整治。
整治“为官不为”是为了倡导为官有为、敢为、善为。2015年8月，佛山市又出台对改革者区分问责的具体办法，探索建立容误机制，从制度上鼓励领导干部在改革创新中敢想敢干、敢于担当。
所谓区分问责，即“把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来、把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来、把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来”。
佛山市通过“三个区分”，以及配套的“六种情形”，划定了失误与错误、为公与谋私的政策界限，区分责任，让干部在改革落地中“胆子更大，步子更稳”，以打造一批“改革促进派”。
关键之年的“关键先生”
改革落地需要大批“改革促进派”和实干家。改革顶层设计确定后，就需要一批“良将”来具体推动、落实。在现行体制下，一地一域改革的成败，关键是看地方一把手有没有改革意识、担当和能力。
2015年，中央时隔20年，又一次评选优秀县委书记。这个标志性事件，无疑具有里程碑意义，彰显了县委书记作为改革的执行者和中坚力量，具有举足轻重的重要作用。特别是在改革落地的关键之年，更需要县委书记们勇于担当，勇做“关键先生”。
在改革攻坚过程中，从本领恐慌，到利益博弈，再到转型发展压力，县委书记这一群体也面临巨大的挑战与考验。怎样当好县委书记？中央通过优秀县委书记评选，给基层干部树立了标杆。榜样是看得见的力量。
在本刊“2015十大地方决策新锐人物”评选中，优秀县委书记群体高居榜首。同时上榜的还有三位县委书记，浙江省开化县原县委书记鲍秀英、河南省信阳市平桥区区委书记王继军、河北省崇礼县县委书记李莉，他们在改革发展中都做出了不平凡之举。其中，“拼命三娘”鲍秀英最具代表性。
钱塘江是浙江人的母亲河，而开化是钱塘江的源头。2013年6月，鲍秀英出任开化县委书记。摆在她面前的头等大事，是如何找准定位，将开化的绿色发展道路变得切实可行。
恰逢国家主体功能区建设试点的契机，当别人都认为这是对地方发展的限制时，鲍秀英敏锐地发现，这是一条适合开化的发展路径，并确立了一个宏大的目标——将全县域打造成国家公园。
第一个吃螃蟹的人总是会招来非议。“知道什么是国家公园吗？”“开化一个小县城，怎么可能成为国家公园？”质疑声和嘲笑声，并未阻挡鲍秀英坚定的脚步。
从早晨六点起，一直工作到深夜十二点，“白加黑”是鲍秀英的家常便饭，这也成为整个开化机关的工作写照。任务量化，定时公报；“约谈扣分”；干部无论公与私，周一至周五，一律不准饮酒。在鲍秀英的铁腕治理下，一时间，开化官场行事风气大变。鲍秀英因此而得了“拼命三娘”的外号。
2015年6月，开化县成功成为浙江省唯一一个国家公园体制试点。正是鲍秀英不拘泥“陈规旧窠”，改革创新治县之道，走好生态发展的“平衡木”，让一方百姓的梦想变得触手可及。■