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摘要：在过去的半个世纪，西方民主政治遭遇严重的合法性危机和治理危机。行政民主试图通过政府管理的民主化来对西方民主危机进行回应和拯救，但其视域仍然没有跳出传统政府治理的思维范畴，治理民主则进一步超越了将民主限定于政治与行政论域的民主理念，从民主实现的路径、方式、功能等方面全方位探寻当代社会民主治理的可能性。西方国家从行政民主到治理民主的实践探索为我国民主政治发展提供了有意义的启示。
关键词：行政民主；治理民主；民主政治
中图分类号：文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）05-0072-08
一、民主的古典本质与近代民主发展
在词源上，民主一词由希腊语demos（人民）和kratia（统治或权威）派生出来，其最直接的意义为“由人民进行统治”，这似乎是再明显不过了。就“人民”和“统治”两个术语来说，却有着各种显然不同的解释方式和现实涵义。在有关民主的诸多争论中，核心问题主要涉及三个方面。
第一，民主的主体性要素，即由谁统治的问题。这涉及民主的“人民”所指陈的对象范围、性质等，也与对公民人性和公民身份的不同认识有关。比如，民主主义者确信民众本身具备或者通过教育可以具备自我统治的能力，反对派则认为民众的浅俗和愚昧决定了他们不能英明地统治，他们必须受到人类优秀分子（贵族制）或抽象原则（如理性及法律等）或公理的约束[1]（p.203）。
第二，人民如何统治的问题，即民主的功能要素。对于人们统治的方式来说，是人民直接行使统治权力还是由代议机构行使为核心所在。而在什么限度和范围内统治，涉及政府的权力是有限的还是无限的（极权统治）以及对政府职能与公民参与的不同价值阐释。
第三，不同形态的民主应当在何种条件下统治？即民主的社会条件包括哪些，这又涉及一系列具体问题，诸如在巨型复杂的社会中公民统治技术上如何可行？在什么条件下民主政体有权强制自己的某些人民或那些合法统治领域之外的人？等等。
从上述三个层面审视以城邦民主为代表的古典民主理论与实践，可以看出其显著特性：公民直接参与城邦公共事务，是“由人民进行统治”的最直接实践方式；参与者具有同质性，对参与者的条件限定也是非常严格的；以特定的社会条件为基础，如雅典国家的产生非常纯粹，没有受到任何外来的和内部的暴力干涉，其本身工商业以及小农经济的发展也为民主制的产生奠定了坚实的经济基础。
然而，近代民主政治的发展已发生深刻变革，其最重要的主体性嬗变表现在看似矛盾却又内在统一的两个重要方面：一方面，就广义而言，民主的主体性范围前所未有地拓展至所有成年公民；另一方面，在当代代议制民主政治体系中，民主的权力所有者与执掌者之间发生深刻的分化，就狭义而言，民主的主体性范围实质上又已经极大地缩小。
伴随着民主的主体性嬗变的同时，近代民主政治的关注重心也发生了深刻的变革。在由公民直接统治的古典民主实践中，民主政治的核心议题在于公民以何种方式集合起来解决各种公共事务，因而在“公民”与“公共事务”之间呈现出直接的“无中介”联系。代议制民主产生的一个结果就是，在“公民”与“公共事务”之间出现了占据绝对主导权的统治精英阶层，他们拥有强大的国家权力去做出各种决策并执行各种公共政策。“公民”除数量上拥有绝对“优势”外，实际上不可避免地成为权力的“弱势”一方。在此现实之下，民主已经演变为两个密切相关的问题：谁应该是拥有权力的公共事务治理者？如何制约这些拥有权力的公共事务治理者以保护处于“弱势”的多数？前一问题的回答是代表选举，后一问题则是分权制衡。
因此，近代民主政治的起点是对政府行使人民主权的权力来源正当性的追问，民主成为制约政府权力的一种工具性手段。就民主“由人民进行统治”的本质意义来说，以代议制为核心的当代政治民主大大拓展了“人民”的主体性范围，但对于人民如何“统治”的治理方式问题则退而求其次，由直接民主变为间接民主。这是当代代议民主得以迅速发展和普遍实践的重要动因，但也是其所遭遇的当下危机之原因所在。20世纪60年代以来，以代议制为核心的政治民主发展所面临的问题包括：在民主的主体性方面，对公民参与公共政治生活的限制导致了公民逐渐对政府过程失去影响力；在民主的实践过程中，忽略了公民个人参与能力的培育，导致公民的政治疏离和政治冷漠；在公民的参与权利方面，忽略了现实生活中存在的诸多不平等现象对公民参与所带来的巨大影响作用[2]。代议民主在社会治理中遭遇的种种困境已深刻地表明，当代民主的发展需要在更广阔的空间中去寻求更多的民主实现路径和更好的社会治理之道。
二、行政民主：政府管理的民主化诉求
行政在民主中究竟应扮演何种角色，抑或说政治与行政关系问题，一直是政治学和行政学理论研究中备受关注与研讨的课题。传统的政治—行政二分法以及传统公共行政模式把行政组织视为静态的、不受外在环境因素尤其是政治影响的组织实体，因而只求效率行政，而非民主行政。而在美国学者莫舍尔（Mosher）看来，行政权力与直接民主甚至已有三步之遥：人民将治理权力委托给民意代表与政治领袖，即由直接民主转为代议政治，是第一次脱离直接民主；第二次脱离则是由政治领袖再将权力委托给政治性任命人（行政领导）；最后再由常任文官为社会做权威性价值分配，则已离直接民主有三步之遥[3]（p.25）。也正因此，在美国历史中，文官集团一直被认为是“披着狼皮的羊”，即更多地被认为是民主治理的敌人而非朋友。
（一）民主拥抱行政：行政民主的产生及其意涵
当以代议制为核心的政治民主遭遇困境之时，作为“在政治学的后院里长大的”的公共行政在民主政治中的重要意义和作用受到了学界和政界的高度关注。特别是当凯恩斯主义成为战后西方国家制定经济政策的理论基础后，国家权力结构由议会至上变为行政主导，民主政治的重心也自然由立法领域向公共行政领域转移，行政民主成为结合民主理论与管理理论的行政新典范，并由此产生了新公共行政、黑堡宣言、民主制行政等一系列行政民主思潮。正如沃尔多指出：“如果行政的确是政府的核心，那么二十一世纪的民主理论必须拥抱行政。”[4] 新公共行政时期是真正将民主价值与政府治理结合起来的时期。异于以往传统公共行政学派过度重视经济与效率的价值以及要求常任文官扮演中立角色的期许，新公共行政学派认为，对社会上的弱势族群而言，多元民主政治是一个预设的骗局，而政府往往是此一骗局的帮凶。因此，新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感，支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估，以确保更高程度的社会公平。这意味着，“社会正义”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务，强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身满足需要为目的。
1983年，美国维吉尼亚州立理工学院公共行政与政策中心的五位教授共同发起“黑堡宣言”，对长久以来的政治与行政分离论以及随之衍生的管理主义进行了深刻的批判。与新公共行政学派相比，黑堡宣言更注重公共行政过程中行政人员的民主责任，强调以重建公共行政在治理过程中之正当性为主轴，重新认识公共行政人员的地位和作用，大力倡导公共行政人员对于民选官员的回应性而非一味地迎合与盲从，认为由于公共行政负有宪政运作的平衡功能，公共行政人员的专业主义之内涵乃是捍卫宪政的各种施为。
民主制行政学派则着力于寻求公民参与行政过程的有效路径。在奥斯特罗姆看来，良好的民主行政需要满足各类基础性条件：一是每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设；二是所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑；三是把命令的权力限制在必要的最小范围；四是把行政机关地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关[5]（p.87）。
（二）行政民主理论与实践探索的意义
行政民主是在“公共治理”的背景下，以公共利益为终极关怀，借鉴直接民主的思想理念，通过政府与公民合作的方式处理社会公共事务的治理模式。它几乎没有涉及立法领域而只是从公共管理层面来加以阐释，实际上表达出在公共管理领域增加公民民主实践的强烈愿望，是对代议制民主的扬弃与超越和对政府治理民主化的追求[6]。
行政民主重新肯定了公民参与在民主社会中的价值和作用。对于代议制的间接民主所造成的疏离及对民主的扭曲，行政民主以公民政治参与理论为基础，使公民的参与不再限于政治选举，从而深化公民在民主中的主体性作用，让公民参与到政府治理过程中来。行政民主强调将政府与公民的合作作为公共事务治理的主要模式，并对政府在公共事务治理中的角色进行了重新评估，强调政府与公民之间是一种信任、合作和互益的关系。由此，行政民主在一定程度上打破了公共事务治理中官僚行政“一枝独大”的体制，对弥合公共行政与民主价值之间的断裂有着积极的意义。
总之，行政民主表明了国家权力不断向社会回归的过程，它试图通过政府治理的民主化来对西方民主危机进行回应和拯救，但其视域仍然没有跳出传统政府治理的思维范畴。在“公共治理”大行其道的背景下，行政民主的发展在某种程度上预示着治理民主已逐渐成为当代民主的发展方向。
三、治理民主：民主价值理念的全面复兴
如果说行政民主是在政治体制内部对代议民主的矫正和完善，治理民主的兴起则是代议民主向更广泛的社会领域拓展的一种尝试，也是对传统代议制民主的一种全新的社会性矫正，它不仅要在现有代议制民主框架内增加直接民主的成分，更多的是冀望在广泛的社会生活领域实现民主的价值和公共生活的良好状态。
（一）治理民主之兴起与内涵
就本义上看，治理民主是一种民主实现模式，意指广泛运用公共参与、多元对话、民主协商等治理手段，将政府管理、市场机制和社会自治机制有机地结合起来，积极探索公共事务的民主治理之道。它是对传统代议民主的扬弃，既肯定了代议民主的本质内容，又试图超越当前代议制民主制的实践形式。
作为一种政治社会化的过程，治理民主的目的是利用权威和协商等多种手段去引导和规范各种公共事务的处理过程，以最大限度地增进公共利益。尽管治理仍然可以看作是一种政治管制过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理等[7]，但从治理角度分析公共领域——既包括政治性公共领域，也包括社会性公共领域——中的民主实践，一个不可回避的事实是，在这个过程中权力所拥有的强制性质退居次要的地位，多样化、多层次的权威结构被建立起来。因此，就公民参与民主治理的方式来说，治理民主强调公民直接参与公共事务治理过程，公民可以更经常、更广泛地对公共事务表达看法，广播、电视、手机和互联网等信息通讯手段的普及为实现公民的广泛参与提供了操作工具，电子民意测验已推而广之，公民的参与更直接、更具连续性。治理民主代表着一种趋势：对于以民主、开放、城市化、较高的受教育水平等为主要特征的现代社会来说，传统的社会管制方式必然要由现代民主治理方式取代。
治理民主具有开放性与合法性特征。民主社会的主要任务就是保障三种善：合法性、经济福利和有活力的集体认同。其合法性基础可以追溯到这样一个预设：那些声称具有强制性力量的各项决策之所以具有强制性效力，是因为这些决策具有公正性的特性，它平等地对待所有人的利益。而只有当决策在原则上对由自由而平等的公民参与的适当的公共治理过程开放时，这种预设才可能实现[8]（pp.6794）。治理民主的开放性主要体现为公共事务的治理过程对于所有的公民都是开放的，并允许对治理自身进行批评和修正。因此，这种开放性特征在一定程度上带来了普通公民对政治过程的合法性认同。这种政治合法性源于民主治理中参与者的共同意愿，是集体理性反思而非个人意志的结果。
（二）治理民主之实现方式
围绕公民参与的核心价值理念，治理民主以多种具体民主理论诉求和实践形式得以体现出来。这些多样化的治理民主实践形式通过寻求更多、更有效、更真实的民主，使民主在当代社会现实的基础上真正运行起来，从而为民主政治发展作出了积极的探索。 第一，社会领域的公民参与：寻求更多的民主。
基于当前西方国家民主政治遭遇的种种困境与危机，许多民主论者试图在当代社会现实的基础上复兴古典公民参与的理想。在佩特曼等学者看来，人的社会性本质决定了当个体之间发生冲突时，需经由公民参与公共行动的过程以及政治社群的建立来加以解决。这意味着虽然人类冲突具有必然性，但迥异于自由主义民主对人类冲突的抑制、回避或纵容，治理民主论者试图通过政治参与、公共思辨和民主教育的过程将冲突转化为合作。由于人们最感兴趣的并最可能会较好把握的是社会领域而非政治领域中的那些与他们的生活密切相关的问题和事务，因而治理民主将民主理解为一种生活方式而非仅仅是一种政治制度，公民对政治生活的民主参与主要是对地方层次政治决策的参与和诸如企业这类工作场所中的参与。在现代条件下，只有公民有机会在这些与他们生存环境息息相关的诸领域中实现充分参与，他们才能实现对日常生活过程的真正控制，并进而有更多机会学习资源生产和控制中的重要事务。为了在当代社会现实基础上实现公民直接参与治理公共事务，一些学者在继承托克维尔地方自治思想的基础上，构思了一整套以地方层次上的邻里集会和全国层次上的公民创制与复决程序为主的民主制度形式[9]（pp.311345）。
第二，理性协商：寻求更真实的民主。
在民主治理过程中，民意的表达在何种意义上是最真实的，这个问题涉及民主的程序与本质之间的关系问题。当代治理民主力图将公共事务的治理建基于民意的真实表达之上，冀望诉诸公民的主体间理性和公共协商过程来寻求更真实的民主。因此，治理民主强调公民的广泛参与，但对于公民如何参与的问题，“理性协商”从程序上做出了回答。其实，在西方政治理论的长期发展演变中，协商理念几乎和民主理念同样古老，可以追溯到公元前五世纪雅典的公民大会。亚里士多德特别强调协商“过程”的重要性，认为经公民一起讨论的共同决策方式优于仅有专家的决策方式，但他仍然偏好贵族政治，一个重要原因就是认为贵族具有更高的协商能力。作为一种治理民主的理论形态，直到20世纪80年代，“理性协商”概念才正式出现并得到学界的广泛关注和研究，以“协商民主”的理论形式迅速成为现代民主政治发展的重要内容。协商理念与民主理念的现代结合表明，基于政治过程的正当性理想，现代民主政治的发展要求政治权力的行使需经过“公共讨论”以彰显其公共性本质。通过话语的充分交流和公民间持续论辩，这种“理性协商”过程能够为政治权力提供合法性基础和为公共政策提供一个共识基础，即通过由“民主”走向“协商”的过程来追求更真实的民主。这意味着，在治理民主的实践中，通过构建多样化的沟通与协商机制，民主政治生活成为一种典型的探究形式，一种旨在以寻求理解与共识为核心的解决社会合作行动问题的形式，这种理性交往模式的民主具有“多视角”的特性，它不是一个把个体意志整合进集体意志的过程，而是一个自我理解的过程，一个让民主更“真实”的过程。
第三，合作式治理：寻求更有效的民主。
“治理”理念内在地蕴含着多元主体间的合作与互动。因此，治理民主亦将“合作”作为现代民主政治的应有之义，强调在众多的社会公共事务中通过持续的互动式行动来实现公共利益目标。合作式治理就是一种基于社会多元利益主体间共同参与和共同安排等互动关系的治理民主实践形式，其精髓在于实现社会组织与政府合作提供公共产品与公共服务。合作式治理的广泛实践代表了民主问题的关注焦点从宏观政治制度框架转向微观政治运作机制，突出民主作为一种公共生活方式的价值。在不同国家和地区，合作式治理以不同的方式发展和运作，有些国家采用中央机构负责公私伙伴合作关系模式运作（如荷兰），有些国家则让州政府或市政府具体负责公私合作事宜（如澳大利亚的“财政管理改进计划”），还有些国家以服务外包等民营化方式运作（如葡萄牙的“重大选择计划”等）。尽管这些合作关系的具体形态各不相同，但正如格里姆赛和刘易斯通过对基础设施供给中的公私合作伙伴关系进行深入研究与分析后指出的，伙伴关系的成功要素主要包括：能够清晰地表明和衡量服务成果、存在激励空间、改进服务质量、建立良好工作关系以及具备透明的问责制实施程序[10]（p.241）。治理民主实践中社会多元主体间的合作，既涉及国家决策过程，也包括党和政府培育下的各种社会组织参与实践，它们互相承认对方的合法性资格和权利。实践表明，通过多元合作形式，治理民主建构起了国家与社会间的制度化结构性联系，它抛开了体制内外的分野，是在传统的极权主义和多元主义框架之外寻求利益整合的一种有效的民主运行模式。
四、治理民主之于当代民主发展的价值评析
治理民主超越了将民主限定于政治与行政论域的民主理念，通过微观的政治运作机制和公共事务的治理机制的民主化设计，从民主实现的路径、方式、功能等方面全面探寻当代社会民主治理的可能性。具体说来，治理民主对当代民主理论与实践推进可以从涉及民主的三个重要范畴来认识。
（一）由谁统治：治理民主的主体要素
就西方政治思想史来说，对民主的主体性要求始终伴随着民主理论的发展过程。有关民主主体的知识、德性以及智慧等常常成为民主是优良的统治抑或堕落的政体的判断标准。在柏拉图、亚里士多德等古典哲学家看来，普通大众在知识、德性以及智慧等方面的缺乏决定了真正意义上的大众民主政治是一种不可取的治理形式，因而在人类政治事务的分工中，统治权力自然应分配给那些拥有德性和智慧的哲人或者拥有知识的专家，他们更能够对人类的共同事务做出正确的决策。在柏拉图看来，“没有别的艺术或科学能够比国王的科学更优越或更有正当性去照看人类社会并通知广大民众”[11]（p.61）。
现代民主政治的发展核心在于以选举权主体取代治理权主体，这是现代民主得以广泛实践的主要原因。就此意义而言，现代民主政治的参与主体得到前所未有的拓展，几乎所有成年公民均成为现代民主政治的主体。就选举之外的政治治理过程来说，现代民主政治的参与主体范围却极为有限。 治理民主在某种程度上意味着一种社会自治机制，是社会公众对社会事务的自主管理，具体内容涉及生活方式、公共资源和社会交往以及非官方的社会组织和事业组织的自主管理等。在国家和社会的权力关系上，治理民主强调政府与社会之间的分工与合作关系，认为应当将社会的权利归还社会。广大的公民和社会群体，其中包括经济组织都是独立的社会主体，他们在法律允许的范围内有权实行自主管理和社会自治；而政府只管那些公共性的事务和组织公共物品的供给，或者必须由政府管的为数不多的事情，在管理手段上也主要依靠政策、法律等途径对社会权力发生必要的、有限的影响，从而建立一种政府权力有限并受社会自治主体制约的民主运行机制。因此，治理民主的兴起极大地拓展了民主治理权的主体范围，在现代民主选举之外为公民参与公共政治生活提供了广阔的发展空间，彰显了人类作为“天生的政治动物”之本质，也为现代民主政治的发展注入了新的内容。
（二）如何统治：治理民主的功能要素
完全由人民直接进行统治所具有的非现实性，决定了现代民主政治的首要问题变成如何构建一个代表民意的政府。对于民主在社会治理过程中扮演什么样的功用，其实质是作为治理手段的民主机制应当在什么限度和范围内统治的问题，包括政府职能与公民参与的创新阐释等议题。在古典民主思想体系中，由于城邦中的大多数人属于平民和穷人，他们的出身背景和社会地位都相对较为低下，财产也相对较少，其利益诉求常常与居于社会主导地位的贵族相冲突，因而当普通民众以“民主”方式掌握统治权时，“民主”对于贵族阶级来说就成为足以令其惶恐不安的制度形式。
治理民主强调现代社会治理必须是在充分协商基础上的治理，以提高公民政治参与深度来寻求更真实的民主。协商式治理民主的实践表明，通过多次的辩论和商谈，人们完全有可能对自己的立场和偏好进行修正、转变或提炼，并从公共的视角重新审视自身和别人的观点，在换位思考的基础上为自己的立场作出辩护。这种理性协商的制度设计，其结果很可能是在不同的利益群体间形成广泛的共识，或达致最低程度的理解。即使最终没有就相关议题形成一致而不得不靠投票（或权威决策）来从不同政策选项中做出抉择，经过反复协商后的抉择质量也会比没有经过协商的抉择质量高，因为商议后人们对不同政策选项的优劣有更充分的了解，他们也因此更容易接受最后的决策[12]（p.249）。
治理民主通过对社会结构的民主化来缓解由于结构因素导致的经济不平等，回答了现代政治生活中的一个基本问题，即如何解决民主所追求的政治平等与现实的经济不平等之间的关系问题。通过广泛的公民参与商议过程，借助电子信息技术的发展，治理民主极大地增强了公共生活中广大人民群众参与的深度、广度与效度。真正的民主寻求的是让人民大众从形形色色的强制力中解放出来，包括政治上的强治理和经济上的强治理。主流民主理论只强调对政治权力的约束，却忽视经济和社会生活领域中的权力不平等现象。在现代经济制度中，绝大多数人的多数时间都在为财产所有者及其经理效劳，却无力制约时时压在自己头上的经济权力。换一句话说，政治上的平等并没有保证普通大众在经济和社会生活领域所应该享受的自由与平等，这意味着，尽管国家的政治生活是民主的，但由于在经济地位、信息占有等方面存在的巨大差异，导致人们依然无法有效控制自己的命运。在治理民主理论体系中，处于社会低层的民众有了更多的控制他们生活环境的机会，对于关涉他们生活的地方公共政策有了更大的影响力，从而有可能在西方国家的福利制度已经陷入困境的情况下改善社会的不平等现实。
（三）在何种条件下统治：治理民主的社会基础问题
不同民主实践形式有其不同的社会基础条件，同样的民主制度在一些国家中获得成功，在另一些国家中却完全有可能挫折不断甚至完全失效。民主发展的社会条件包括很多方面的因素，其中最主要的莫过于作为客体的社会治理环境和作为民主参与主体的公民自身发展。包括亚里士多德在内的一些哲学家认为，把大多数的人排除在协商过程之外是合理的，认为这样是提高协商质量的重要保证。这从另一个角度提出了治理民主实践中参与治理过程的所有行为主体的能力发展问题，或者说作为行为主体的政治文化素质的重要性。
就治理民主的社会基础来说，治理民主的实践要求公民具有积极参与公共政治生活的能力和旨趣。健全的民主社会并非只是人们为实现自己的个人目标而竞争的场所，民主制度要有公民的关心爱护才能蓬勃发展。治理民主寻求一种大众的参与民主模式，强调自由、平等公民在对公共政治生活的广泛参与中进行对话、讨论和审视，要求对涉及所有人的公共事务进行自由而公开讨论，并为这种讨论提供了一种必须的制度设计和必要的程序安排。
仔细梳理西方民主思想的发展史不难发现，许多政治思想家们在探讨民主时都非常重视民主的民情基础，从社会的主体因素去探寻民主产生、发展及衰败的原因。作为一种针对市场社会所带来的种种弊端和危机的疗救方案，治理民主对于公民参与价值的重新认识，对于维系一个公共性的社会起到了不可忽视的重要作用。通过对国家政治生活、经济领域、社会领域以及政党组织内部的广泛的参与活动，人们不再是孤独无助的原子化个体，而是积极行动、相互作用、相互依赖的公民群体，他们更有能力评估选任代表的政绩、判断和参与区域性的或全国性的公共议题，进而影响政府决策和制约政府权力。同时，对于当代民主发展的社会基础，治理民主亦借鉴作为经济学术语的“社会资本”概念，认为当代民主的发展需要培育大量的解决社会问题的有价值的资源。社会成员之间的互信网络对民主发展具有基础性作用，诸如协商式治理中不同主体间共同理解表达、解释与意义系统的那些资源（语言、符号和文化习惯等）。当然，成员之间的这种普遍信任与理解也需要在当代民主发展中通过协商交往与理性沟通才可能得以建立。
五、小结
在现代化进程中，作为一种价值取向的民主在人类政治发展中获得了前所未有的高度认同，几乎没有哪个国家不把民主作为一种事实上的意识形态而加以接受。但是，在标榜自己为民主先行者的西方国家内出现了越来越多的对民主怀疑的声音。实际上，这在某种程度上也可以说是当民主的意识形态在全球范围内取得了决定性胜利之后的一个客观结果：民主的实践似乎失去了前进的方向。另一方面，随着人类社会逐步从工业社会向后工业社会转型，作为工业文明出现的民主及其思维和建构方式都面临着全面“解构”的可能性，具有前瞻性眼界的学者们对民主产生怀疑，也是出于为后工业社会寻求治理方案的需要[13]。 如果说追问统治者占有权力的理由构成了近代民主政治的逻辑起点，那么治理理论追问政府垄断公共产品供给的理由则成为民主政治进一步深入发展的逻辑起点[6]。治理民主试图寻求一种新型的精英选择方式以及精英与大众新的自我表现与平衡方式，强调了除政府以外的其他组织（非政府组织）在提供社会公共产品方面的作用，它以社会权威多元化的方式对公共权力垄断性提出挑战，体现了一种还权于民的努力方向。治理民主将为民众提供更加广阔的实践自我管理的民主思想的历史舞台，是公众自主权的拓展，它超越代议民主，将民主的适用原则拓展至更广泛的社会和经济领域。例如，非政府组织的发展就成为治理民主实践的一个重要环节。社会-经济发展的需要促使大量非政府组织出现，无论在西方民主发展相对久远的国家还是在一些新兴民主国家，这些非政府组织在各国的社会治理与发展中正扮演着越来越重要的作用。
从价值上说，治理民主弘扬的公民直接参与公共事务治理过程是民主政治的本质所在。按照孙中山的说法，政治意味着“众人之事”，因而让更多的人有机会进入政治公共领域，就关系到大多数人根本利益的事务进行民主协商讨论，就是民主政治的题中之义。这种基于社会公共事务治理的民主思想，强调了平等、公平等价值理念在当今公共生活中的重要性，它所主张的不但是政治起点和经济规则的平等，也对经济起点的平等和政治规则的平等予以了高度的关注[14]。
同时，治理民主的理论和实践也表明，民主的发展道路和模式并不仅限于西方国家主流自由民主范式，更不用说西方国家的自由民主也正面临着自身难以回避的危机。民主的真谛在于如何真正实现人民对自己生活的控制和对社会公共生活的应有影响作用，它应是一整套能够为国家带来良好治理的制度实践。治理民主以其多样化的实践形式为探寻民主化之路做出了积极的探索，这对于我国发展中国特色社会主义民主政治无疑具有深刻的启示意义。
参考文献：
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[责任编辑：刘琼莲]
关键词：行政民主；治理民主；民主政治
中图分类号：文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）05-0072-08
一、民主的古典本质与近代民主发展
在词源上，民主一词由希腊语demos（人民）和kratia（统治或权威）派生出来，其最直接的意义为“由人民进行统治”，这似乎是再明显不过了。就“人民”和“统治”两个术语来说，却有着各种显然不同的解释方式和现实涵义。在有关民主的诸多争论中，核心问题主要涉及三个方面。
第一，民主的主体性要素，即由谁统治的问题。这涉及民主的“人民”所指陈的对象范围、性质等，也与对公民人性和公民身份的不同认识有关。比如，民主主义者确信民众本身具备或者通过教育可以具备自我统治的能力，反对派则认为民众的浅俗和愚昧决定了他们不能英明地统治，他们必须受到人类优秀分子（贵族制）或抽象原则（如理性及法律等）或公理的约束[1]（p.203）。
第二，人民如何统治的问题，即民主的功能要素。对于人们统治的方式来说，是人民直接行使统治权力还是由代议机构行使为核心所在。而在什么限度和范围内统治，涉及政府的权力是有限的还是无限的（极权统治）以及对政府职能与公民参与的不同价值阐释。
第三，不同形态的民主应当在何种条件下统治？即民主的社会条件包括哪些，这又涉及一系列具体问题，诸如在巨型复杂的社会中公民统治技术上如何可行？在什么条件下民主政体有权强制自己的某些人民或那些合法统治领域之外的人？等等。
从上述三个层面审视以城邦民主为代表的古典民主理论与实践，可以看出其显著特性：公民直接参与城邦公共事务，是“由人民进行统治”的最直接实践方式；参与者具有同质性，对参与者的条件限定也是非常严格的；以特定的社会条件为基础，如雅典国家的产生非常纯粹，没有受到任何外来的和内部的暴力干涉，其本身工商业以及小农经济的发展也为民主制的产生奠定了坚实的经济基础。
然而，近代民主政治的发展已发生深刻变革，其最重要的主体性嬗变表现在看似矛盾却又内在统一的两个重要方面：一方面，就广义而言，民主的主体性范围前所未有地拓展至所有成年公民；另一方面，在当代代议制民主政治体系中，民主的权力所有者与执掌者之间发生深刻的分化，就狭义而言，民主的主体性范围实质上又已经极大地缩小。
伴随着民主的主体性嬗变的同时，近代民主政治的关注重心也发生了深刻的变革。在由公民直接统治的古典民主实践中，民主政治的核心议题在于公民以何种方式集合起来解决各种公共事务，因而在“公民”与“公共事务”之间呈现出直接的“无中介”联系。代议制民主产生的一个结果就是，在“公民”与“公共事务”之间出现了占据绝对主导权的统治精英阶层，他们拥有强大的国家权力去做出各种决策并执行各种公共政策。“公民”除数量上拥有绝对“优势”外，实际上不可避免地成为权力的“弱势”一方。在此现实之下，民主已经演变为两个密切相关的问题：谁应该是拥有权力的公共事务治理者？如何制约这些拥有权力的公共事务治理者以保护处于“弱势”的多数？前一问题的回答是代表选举，后一问题则是分权制衡。
因此，近代民主政治的起点是对政府行使人民主权的权力来源正当性的追问，民主成为制约政府权力的一种工具性手段。就民主“由人民进行统治”的本质意义来说，以代议制为核心的当代政治民主大大拓展了“人民”的主体性范围，但对于人民如何“统治”的治理方式问题则退而求其次，由直接民主变为间接民主。这是当代代议民主得以迅速发展和普遍实践的重要动因，但也是其所遭遇的当下危机之原因所在。20世纪60年代以来，以代议制为核心的政治民主发展所面临的问题包括：在民主的主体性方面，对公民参与公共政治生活的限制导致了公民逐渐对政府过程失去影响力；在民主的实践过程中，忽略了公民个人参与能力的培育，导致公民的政治疏离和政治冷漠；在公民的参与权利方面，忽略了现实生活中存在的诸多不平等现象对公民参与所带来的巨大影响作用[2]。代议民主在社会治理中遭遇的种种困境已深刻地表明，当代民主的发展需要在更广阔的空间中去寻求更多的民主实现路径和更好的社会治理之道。
二、行政民主：政府管理的民主化诉求
行政在民主中究竟应扮演何种角色，抑或说政治与行政关系问题，一直是政治学和行政学理论研究中备受关注与研讨的课题。传统的政治—行政二分法以及传统公共行政模式把行政组织视为静态的、不受外在环境因素尤其是政治影响的组织实体，因而只求效率行政，而非民主行政。而在美国学者莫舍尔（Mosher）看来，行政权力与直接民主甚至已有三步之遥：人民将治理权力委托给民意代表与政治领袖，即由直接民主转为代议政治，是第一次脱离直接民主；第二次脱离则是由政治领袖再将权力委托给政治性任命人（行政领导）；最后再由常任文官为社会做权威性价值分配，则已离直接民主有三步之遥[3]（p.25）。也正因此，在美国历史中，文官集团一直被认为是“披着狼皮的羊”，即更多地被认为是民主治理的敌人而非朋友。
（一）民主拥抱行政：行政民主的产生及其意涵
当以代议制为核心的政治民主遭遇困境之时，作为“在政治学的后院里长大的”的公共行政在民主政治中的重要意义和作用受到了学界和政界的高度关注。特别是当凯恩斯主义成为战后西方国家制定经济政策的理论基础后，国家权力结构由议会至上变为行政主导，民主政治的重心也自然由立法领域向公共行政领域转移，行政民主成为结合民主理论与管理理论的行政新典范，并由此产生了新公共行政、黑堡宣言、民主制行政等一系列行政民主思潮。正如沃尔多指出：“如果行政的确是政府的核心，那么二十一世纪的民主理论必须拥抱行政。”[4] 新公共行政时期是真正将民主价值与政府治理结合起来的时期。异于以往传统公共行政学派过度重视经济与效率的价值以及要求常任文官扮演中立角色的期许，新公共行政学派认为，对社会上的弱势族群而言，多元民主政治是一个预设的骗局，而政府往往是此一骗局的帮凶。因此，新公共行政重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感，支持公民更多地参与公共政策（及公共服务）的发展、管理与评估，以确保更高程度的社会公平。这意味着，“社会正义”是除了效率和经济之外的公共行政学的第三个规范性支柱，强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务，强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身满足需要为目的。
1983年，美国维吉尼亚州立理工学院公共行政与政策中心的五位教授共同发起“黑堡宣言”，对长久以来的政治与行政分离论以及随之衍生的管理主义进行了深刻的批判。与新公共行政学派相比，黑堡宣言更注重公共行政过程中行政人员的民主责任，强调以重建公共行政在治理过程中之正当性为主轴，重新认识公共行政人员的地位和作用，大力倡导公共行政人员对于民选官员的回应性而非一味地迎合与盲从，认为由于公共行政负有宪政运作的平衡功能，公共行政人员的专业主义之内涵乃是捍卫宪政的各种施为。
民主制行政学派则着力于寻求公民参与行政过程的有效路径。在奥斯特罗姆看来，良好的民主行政需要满足各类基础性条件：一是每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设；二是所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑；三是把命令的权力限制在必要的最小范围；四是把行政机关地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关[5]（p.87）。
（二）行政民主理论与实践探索的意义
行政民主是在“公共治理”的背景下，以公共利益为终极关怀，借鉴直接民主的思想理念，通过政府与公民合作的方式处理社会公共事务的治理模式。它几乎没有涉及立法领域而只是从公共管理层面来加以阐释，实际上表达出在公共管理领域增加公民民主实践的强烈愿望，是对代议制民主的扬弃与超越和对政府治理民主化的追求[6]。
行政民主重新肯定了公民参与在民主社会中的价值和作用。对于代议制的间接民主所造成的疏离及对民主的扭曲，行政民主以公民政治参与理论为基础，使公民的参与不再限于政治选举，从而深化公民在民主中的主体性作用，让公民参与到政府治理过程中来。行政民主强调将政府与公民的合作作为公共事务治理的主要模式，并对政府在公共事务治理中的角色进行了重新评估，强调政府与公民之间是一种信任、合作和互益的关系。由此，行政民主在一定程度上打破了公共事务治理中官僚行政“一枝独大”的体制，对弥合公共行政与民主价值之间的断裂有着积极的意义。
总之，行政民主表明了国家权力不断向社会回归的过程，它试图通过政府治理的民主化来对西方民主危机进行回应和拯救，但其视域仍然没有跳出传统政府治理的思维范畴。在“公共治理”大行其道的背景下，行政民主的发展在某种程度上预示着治理民主已逐渐成为当代民主的发展方向。
三、治理民主：民主价值理念的全面复兴
如果说行政民主是在政治体制内部对代议民主的矫正和完善，治理民主的兴起则是代议民主向更广泛的社会领域拓展的一种尝试，也是对传统代议制民主的一种全新的社会性矫正，它不仅要在现有代议制民主框架内增加直接民主的成分，更多的是冀望在广泛的社会生活领域实现民主的价值和公共生活的良好状态。
（一）治理民主之兴起与内涵
就本义上看，治理民主是一种民主实现模式，意指广泛运用公共参与、多元对话、民主协商等治理手段，将政府管理、市场机制和社会自治机制有机地结合起来，积极探索公共事务的民主治理之道。它是对传统代议民主的扬弃，既肯定了代议民主的本质内容，又试图超越当前代议制民主制的实践形式。
作为一种政治社会化的过程，治理民主的目的是利用权威和协商等多种手段去引导和规范各种公共事务的处理过程，以最大限度地增进公共利益。尽管治理仍然可以看作是一种政治管制过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理等[7]，但从治理角度分析公共领域——既包括政治性公共领域，也包括社会性公共领域——中的民主实践，一个不可回避的事实是，在这个过程中权力所拥有的强制性质退居次要的地位，多样化、多层次的权威结构被建立起来。因此，就公民参与民主治理的方式来说，治理民主强调公民直接参与公共事务治理过程，公民可以更经常、更广泛地对公共事务表达看法，广播、电视、手机和互联网等信息通讯手段的普及为实现公民的广泛参与提供了操作工具，电子民意测验已推而广之，公民的参与更直接、更具连续性。治理民主代表着一种趋势：对于以民主、开放、城市化、较高的受教育水平等为主要特征的现代社会来说，传统的社会管制方式必然要由现代民主治理方式取代。
治理民主具有开放性与合法性特征。民主社会的主要任务就是保障三种善：合法性、经济福利和有活力的集体认同。其合法性基础可以追溯到这样一个预设：那些声称具有强制性力量的各项决策之所以具有强制性效力，是因为这些决策具有公正性的特性，它平等地对待所有人的利益。而只有当决策在原则上对由自由而平等的公民参与的适当的公共治理过程开放时，这种预设才可能实现[8]（pp.6794）。治理民主的开放性主要体现为公共事务的治理过程对于所有的公民都是开放的，并允许对治理自身进行批评和修正。因此，这种开放性特征在一定程度上带来了普通公民对政治过程的合法性认同。这种政治合法性源于民主治理中参与者的共同意愿，是集体理性反思而非个人意志的结果。
（二）治理民主之实现方式
围绕公民参与的核心价值理念，治理民主以多种具体民主理论诉求和实践形式得以体现出来。这些多样化的治理民主实践形式通过寻求更多、更有效、更真实的民主，使民主在当代社会现实的基础上真正运行起来，从而为民主政治发展作出了积极的探索。 第一，社会领域的公民参与：寻求更多的民主。
基于当前西方国家民主政治遭遇的种种困境与危机，许多民主论者试图在当代社会现实的基础上复兴古典公民参与的理想。在佩特曼等学者看来，人的社会性本质决定了当个体之间发生冲突时，需经由公民参与公共行动的过程以及政治社群的建立来加以解决。这意味着虽然人类冲突具有必然性，但迥异于自由主义民主对人类冲突的抑制、回避或纵容，治理民主论者试图通过政治参与、公共思辨和民主教育的过程将冲突转化为合作。由于人们最感兴趣的并最可能会较好把握的是社会领域而非政治领域中的那些与他们的生活密切相关的问题和事务，因而治理民主将民主理解为一种生活方式而非仅仅是一种政治制度，公民对政治生活的民主参与主要是对地方层次政治决策的参与和诸如企业这类工作场所中的参与。在现代条件下，只有公民有机会在这些与他们生存环境息息相关的诸领域中实现充分参与，他们才能实现对日常生活过程的真正控制，并进而有更多机会学习资源生产和控制中的重要事务。为了在当代社会现实基础上实现公民直接参与治理公共事务，一些学者在继承托克维尔地方自治思想的基础上，构思了一整套以地方层次上的邻里集会和全国层次上的公民创制与复决程序为主的民主制度形式[9]（pp.311345）。
第二，理性协商：寻求更真实的民主。
在民主治理过程中，民意的表达在何种意义上是最真实的，这个问题涉及民主的程序与本质之间的关系问题。当代治理民主力图将公共事务的治理建基于民意的真实表达之上，冀望诉诸公民的主体间理性和公共协商过程来寻求更真实的民主。因此，治理民主强调公民的广泛参与，但对于公民如何参与的问题，“理性协商”从程序上做出了回答。其实，在西方政治理论的长期发展演变中，协商理念几乎和民主理念同样古老，可以追溯到公元前五世纪雅典的公民大会。亚里士多德特别强调协商“过程”的重要性，认为经公民一起讨论的共同决策方式优于仅有专家的决策方式，但他仍然偏好贵族政治，一个重要原因就是认为贵族具有更高的协商能力。作为一种治理民主的理论形态，直到20世纪80年代，“理性协商”概念才正式出现并得到学界的广泛关注和研究，以“协商民主”的理论形式迅速成为现代民主政治发展的重要内容。协商理念与民主理念的现代结合表明，基于政治过程的正当性理想，现代民主政治的发展要求政治权力的行使需经过“公共讨论”以彰显其公共性本质。通过话语的充分交流和公民间持续论辩，这种“理性协商”过程能够为政治权力提供合法性基础和为公共政策提供一个共识基础，即通过由“民主”走向“协商”的过程来追求更真实的民主。这意味着，在治理民主的实践中，通过构建多样化的沟通与协商机制，民主政治生活成为一种典型的探究形式，一种旨在以寻求理解与共识为核心的解决社会合作行动问题的形式，这种理性交往模式的民主具有“多视角”的特性，它不是一个把个体意志整合进集体意志的过程，而是一个自我理解的过程，一个让民主更“真实”的过程。
第三，合作式治理：寻求更有效的民主。
“治理”理念内在地蕴含着多元主体间的合作与互动。因此，治理民主亦将“合作”作为现代民主政治的应有之义，强调在众多的社会公共事务中通过持续的互动式行动来实现公共利益目标。合作式治理就是一种基于社会多元利益主体间共同参与和共同安排等互动关系的治理民主实践形式，其精髓在于实现社会组织与政府合作提供公共产品与公共服务。合作式治理的广泛实践代表了民主问题的关注焦点从宏观政治制度框架转向微观政治运作机制，突出民主作为一种公共生活方式的价值。在不同国家和地区，合作式治理以不同的方式发展和运作，有些国家采用中央机构负责公私伙伴合作关系模式运作（如荷兰），有些国家则让州政府或市政府具体负责公私合作事宜（如澳大利亚的“财政管理改进计划”），还有些国家以服务外包等民营化方式运作（如葡萄牙的“重大选择计划”等）。尽管这些合作关系的具体形态各不相同，但正如格里姆赛和刘易斯通过对基础设施供给中的公私合作伙伴关系进行深入研究与分析后指出的，伙伴关系的成功要素主要包括：能够清晰地表明和衡量服务成果、存在激励空间、改进服务质量、建立良好工作关系以及具备透明的问责制实施程序[10]（p.241）。治理民主实践中社会多元主体间的合作，既涉及国家决策过程，也包括党和政府培育下的各种社会组织参与实践，它们互相承认对方的合法性资格和权利。实践表明，通过多元合作形式，治理民主建构起了国家与社会间的制度化结构性联系，它抛开了体制内外的分野，是在传统的极权主义和多元主义框架之外寻求利益整合的一种有效的民主运行模式。
四、治理民主之于当代民主发展的价值评析
治理民主超越了将民主限定于政治与行政论域的民主理念，通过微观的政治运作机制和公共事务的治理机制的民主化设计，从民主实现的路径、方式、功能等方面全面探寻当代社会民主治理的可能性。具体说来，治理民主对当代民主理论与实践推进可以从涉及民主的三个重要范畴来认识。
（一）由谁统治：治理民主的主体要素
就西方政治思想史来说，对民主的主体性要求始终伴随着民主理论的发展过程。有关民主主体的知识、德性以及智慧等常常成为民主是优良的统治抑或堕落的政体的判断标准。在柏拉图、亚里士多德等古典哲学家看来，普通大众在知识、德性以及智慧等方面的缺乏决定了真正意义上的大众民主政治是一种不可取的治理形式，因而在人类政治事务的分工中，统治权力自然应分配给那些拥有德性和智慧的哲人或者拥有知识的专家，他们更能够对人类的共同事务做出正确的决策。在柏拉图看来，“没有别的艺术或科学能够比国王的科学更优越或更有正当性去照看人类社会并通知广大民众”[11]（p.61）。
现代民主政治的发展核心在于以选举权主体取代治理权主体，这是现代民主得以广泛实践的主要原因。就此意义而言，现代民主政治的参与主体得到前所未有的拓展，几乎所有成年公民均成为现代民主政治的主体。就选举之外的政治治理过程来说，现代民主政治的参与主体范围却极为有限。 治理民主在某种程度上意味着一种社会自治机制，是社会公众对社会事务的自主管理，具体内容涉及生活方式、公共资源和社会交往以及非官方的社会组织和事业组织的自主管理等。在国家和社会的权力关系上，治理民主强调政府与社会之间的分工与合作关系，认为应当将社会的权利归还社会。广大的公民和社会群体，其中包括经济组织都是独立的社会主体，他们在法律允许的范围内有权实行自主管理和社会自治；而政府只管那些公共性的事务和组织公共物品的供给，或者必须由政府管的为数不多的事情，在管理手段上也主要依靠政策、法律等途径对社会权力发生必要的、有限的影响，从而建立一种政府权力有限并受社会自治主体制约的民主运行机制。因此，治理民主的兴起极大地拓展了民主治理权的主体范围，在现代民主选举之外为公民参与公共政治生活提供了广阔的发展空间，彰显了人类作为“天生的政治动物”之本质，也为现代民主政治的发展注入了新的内容。
（二）如何统治：治理民主的功能要素
完全由人民直接进行统治所具有的非现实性，决定了现代民主政治的首要问题变成如何构建一个代表民意的政府。对于民主在社会治理过程中扮演什么样的功用，其实质是作为治理手段的民主机制应当在什么限度和范围内统治的问题，包括政府职能与公民参与的创新阐释等议题。在古典民主思想体系中，由于城邦中的大多数人属于平民和穷人，他们的出身背景和社会地位都相对较为低下，财产也相对较少，其利益诉求常常与居于社会主导地位的贵族相冲突，因而当普通民众以“民主”方式掌握统治权时，“民主”对于贵族阶级来说就成为足以令其惶恐不安的制度形式。
治理民主强调现代社会治理必须是在充分协商基础上的治理，以提高公民政治参与深度来寻求更真实的民主。协商式治理民主的实践表明，通过多次的辩论和商谈，人们完全有可能对自己的立场和偏好进行修正、转变或提炼，并从公共的视角重新审视自身和别人的观点，在换位思考的基础上为自己的立场作出辩护。这种理性协商的制度设计，其结果很可能是在不同的利益群体间形成广泛的共识，或达致最低程度的理解。即使最终没有就相关议题形成一致而不得不靠投票（或权威决策）来从不同政策选项中做出抉择，经过反复协商后的抉择质量也会比没有经过协商的抉择质量高，因为商议后人们对不同政策选项的优劣有更充分的了解，他们也因此更容易接受最后的决策[12]（p.249）。
治理民主通过对社会结构的民主化来缓解由于结构因素导致的经济不平等，回答了现代政治生活中的一个基本问题，即如何解决民主所追求的政治平等与现实的经济不平等之间的关系问题。通过广泛的公民参与商议过程，借助电子信息技术的发展，治理民主极大地增强了公共生活中广大人民群众参与的深度、广度与效度。真正的民主寻求的是让人民大众从形形色色的强制力中解放出来，包括政治上的强治理和经济上的强治理。主流民主理论只强调对政治权力的约束，却忽视经济和社会生活领域中的权力不平等现象。在现代经济制度中，绝大多数人的多数时间都在为财产所有者及其经理效劳，却无力制约时时压在自己头上的经济权力。换一句话说，政治上的平等并没有保证普通大众在经济和社会生活领域所应该享受的自由与平等，这意味着，尽管国家的政治生活是民主的，但由于在经济地位、信息占有等方面存在的巨大差异，导致人们依然无法有效控制自己的命运。在治理民主理论体系中，处于社会低层的民众有了更多的控制他们生活环境的机会，对于关涉他们生活的地方公共政策有了更大的影响力，从而有可能在西方国家的福利制度已经陷入困境的情况下改善社会的不平等现实。
（三）在何种条件下统治：治理民主的社会基础问题
不同民主实践形式有其不同的社会基础条件，同样的民主制度在一些国家中获得成功，在另一些国家中却完全有可能挫折不断甚至完全失效。民主发展的社会条件包括很多方面的因素，其中最主要的莫过于作为客体的社会治理环境和作为民主参与主体的公民自身发展。包括亚里士多德在内的一些哲学家认为，把大多数的人排除在协商过程之外是合理的，认为这样是提高协商质量的重要保证。这从另一个角度提出了治理民主实践中参与治理过程的所有行为主体的能力发展问题，或者说作为行为主体的政治文化素质的重要性。
就治理民主的社会基础来说，治理民主的实践要求公民具有积极参与公共政治生活的能力和旨趣。健全的民主社会并非只是人们为实现自己的个人目标而竞争的场所，民主制度要有公民的关心爱护才能蓬勃发展。治理民主寻求一种大众的参与民主模式，强调自由、平等公民在对公共政治生活的广泛参与中进行对话、讨论和审视，要求对涉及所有人的公共事务进行自由而公开讨论，并为这种讨论提供了一种必须的制度设计和必要的程序安排。
仔细梳理西方民主思想的发展史不难发现，许多政治思想家们在探讨民主时都非常重视民主的民情基础，从社会的主体因素去探寻民主产生、发展及衰败的原因。作为一种针对市场社会所带来的种种弊端和危机的疗救方案，治理民主对于公民参与价值的重新认识，对于维系一个公共性的社会起到了不可忽视的重要作用。通过对国家政治生活、经济领域、社会领域以及政党组织内部的广泛的参与活动，人们不再是孤独无助的原子化个体，而是积极行动、相互作用、相互依赖的公民群体，他们更有能力评估选任代表的政绩、判断和参与区域性的或全国性的公共议题，进而影响政府决策和制约政府权力。同时，对于当代民主发展的社会基础，治理民主亦借鉴作为经济学术语的“社会资本”概念，认为当代民主的发展需要培育大量的解决社会问题的有价值的资源。社会成员之间的互信网络对民主发展具有基础性作用，诸如协商式治理中不同主体间共同理解表达、解释与意义系统的那些资源（语言、符号和文化习惯等）。当然，成员之间的这种普遍信任与理解也需要在当代民主发展中通过协商交往与理性沟通才可能得以建立。
五、小结
在现代化进程中，作为一种价值取向的民主在人类政治发展中获得了前所未有的高度认同，几乎没有哪个国家不把民主作为一种事实上的意识形态而加以接受。但是，在标榜自己为民主先行者的西方国家内出现了越来越多的对民主怀疑的声音。实际上，这在某种程度上也可以说是当民主的意识形态在全球范围内取得了决定性胜利之后的一个客观结果：民主的实践似乎失去了前进的方向。另一方面，随着人类社会逐步从工业社会向后工业社会转型，作为工业文明出现的民主及其思维和建构方式都面临着全面“解构”的可能性，具有前瞻性眼界的学者们对民主产生怀疑，也是出于为后工业社会寻求治理方案的需要[13]。 如果说追问统治者占有权力的理由构成了近代民主政治的逻辑起点，那么治理理论追问政府垄断公共产品供给的理由则成为民主政治进一步深入发展的逻辑起点[6]。治理民主试图寻求一种新型的精英选择方式以及精英与大众新的自我表现与平衡方式，强调了除政府以外的其他组织（非政府组织）在提供社会公共产品方面的作用，它以社会权威多元化的方式对公共权力垄断性提出挑战，体现了一种还权于民的努力方向。治理民主将为民众提供更加广阔的实践自我管理的民主思想的历史舞台，是公众自主权的拓展，它超越代议民主，将民主的适用原则拓展至更广泛的社会和经济领域。例如，非政府组织的发展就成为治理民主实践的一个重要环节。社会-经济发展的需要促使大量非政府组织出现，无论在西方民主发展相对久远的国家还是在一些新兴民主国家，这些非政府组织在各国的社会治理与发展中正扮演着越来越重要的作用。
从价值上说，治理民主弘扬的公民直接参与公共事务治理过程是民主政治的本质所在。按照孙中山的说法，政治意味着“众人之事”，因而让更多的人有机会进入政治公共领域，就关系到大多数人根本利益的事务进行民主协商讨论，就是民主政治的题中之义。这种基于社会公共事务治理的民主思想，强调了平等、公平等价值理念在当今公共生活中的重要性，它所主张的不但是政治起点和经济规则的平等，也对经济起点的平等和政治规则的平等予以了高度的关注[14]。
同时，治理民主的理论和实践也表明，民主的发展道路和模式并不仅限于西方国家主流自由民主范式，更不用说西方国家的自由民主也正面临着自身难以回避的危机。民主的真谛在于如何真正实现人民对自己生活的控制和对社会公共生活的应有影响作用，它应是一整套能够为国家带来良好治理的制度实践。治理民主以其多样化的实践形式为探寻民主化之路做出了积极的探索，这对于我国发展中国特色社会主义民主政治无疑具有深刻的启示意义。
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[责任编辑：刘琼莲]