论文部分内容阅读
【摘要】现今，正值我国经济发展的转轨阶段，发展过程中面临的问题层出不穷，地方性政府债务已经成了一个巨大的发展隐患，债务的不断膨胀已对社会的可持续稳定发展构成了威胁，2013年的中央经济工作会议明确提出要把化解地方性政府债务作为工作任务。同时，以某市为例，在其地方债的众多构成中，转贷政府债所占比例逐年升高，转贷政府债的偿还期限通常都比较短，而地方政府的财政支出领域又大多集中在公共事业领域，资金回流速度慢，经济性差，这就给地方财政带来了较大的风险。
【关键词】政府债务 转贷 资金回流
一、某市转贷政府债现状
国债转贷资金是在我国实行积极财政政策背景下，于1998年由财政部统一发行长期建设国债并转借给地方主要用于基础设施建设的债务。首先从资金规模上看，2009年的转贷政府债资金有2亿1千万元，2010年和2011年某市的转贷政府债资金有2亿4千万元，2012年某市的转贷政府债资金接近3亿元。转贷政府债资金的偿还周期为3年和5年，其中偿还期限为3年的转贷政府债所占比例最高，高达65.58%，偿还期限为5年的转贷政府债所占比例为34.42%，从发展趋势来看，某市国债转贷资金呈逐年上升趋势，截至2012年，转贷政府债在地方政府债务中的累计比例已达到29%，而2011和2012两年的转贷政府债所占比重更是高达130%和72%，具体如下表所示。由此可见，某市国债转贷资金上升的速度非常快，并且已经逐渐成为某市地方债的主要组成成分。
二、某市转贷政府债存在的风险
（一）债务规模风险
国际上通常将债务负担率作为衡量地方政府债务风险的基本指标。债务负担率是指当年债务金额在国内生产总值中所占的比重，由于一国的国内生产总值作为偿债基础，能够反映该国的偿债能力，是国际上公认的政府债务警戒线。按照国际准则，债务负担率在10%～20%属低风险区，超过20%则是处于高风险区，需要政府加以关注。
（二）债务管理风险
据审计署报告显示，我国相当一部分地方政府的债务尚未纳入監督管理，并且债务的管理缺乏一个统一的组织机构领导、债务各主体权责利划分不清晰，相关的一系列制度也不完善。某市的转贷政府债更是存在一些突出的管理问题：地方政府债务的监管群龙无首，缺乏一个高效统一的监管，各部门往往各自为政，相互推诿，分散了管理权限，对举债的决策没有一个统一科学的计划，某市政府管理者往往拍脑袋决定举借债务的规模，对当地的债务偿还能力和债务结构不管不顾，在举债上面存在短视行为，没有制定一个科学合理的长期规划，而且很多投入的项目没有进行可行性分析，即使有专家的评估也往往流于形式，对项目的约束能力大打折扣。
（三）债务转嫁风险
债务转嫁风险是指转贷政府债务风险在一定条件下向上级政府转嫁的风险。从我国整体来看各级政府债务分布极不平衡，虽然大部分债务集中在省市级，但是往往其相对于县乡政府财政收入充裕，所承担风险较小，在县乡两级政府中，乡镇政府由于某种原因会向上级县级政府申请专项借款，如为了清理整顿农业合作基金会债务的借款等，但是由于乡镇财源不足，偿债能力很弱，如若出现支付困难，这部分债务往往就转嫁成为了上级政府的债务，构成上级政府债务风险。某市的转贷政府债目前存在较为严重的债务转嫁风险。截至2013年底，还有2亿左右的转贷政府债没有偿还，某市的转贷政府债偿还压力巨大。一旦某市政府无法进行偿还，那么就会给上一级政府造成一个债务的转嫁风险。目前，某市政府债的偿还主要依靠卖地收入以及举借新债，这种模式在长期内恐怕难以为继。
三、某市转贷地方政府债风险化解建议
（一）规范偿还机制
某市地方可贷政府债规模日益增大，如果没有一个合理规范的债务偿还机制，则日益增大的债务规模很可能会面临无法按时偿还本息的风险，为了消除这种隐患必须加紧规范地方政府债务偿还机制。首先，对于偿债的责任主体需要一个准确的定位，明晰相应的债权债务关系，使其约束在法律的框架之下，对偿债的行为进行规范，对债务偿还的风险通过运用科学的指标进行风险评估，保证债务的偿还能力。其次，改变现有落后单一的债务资金偿还方式，对债务的资金来源进行合理划分，做到心中有数，根据债务资金的特点制定相应的偿债策略，保证偿债资金来源的稳定性，遏制债务资金无钱可还以及拆东墙补西墙的情况发生。
（二）开放市场化的融资渠道
在对某市可贷政府债现状的分析中可以发现，某市政府主要的筹集方式就是向中央政府贷入国债，筹资方式比较单一。事实上我国地方政府的确面对一个比较尴尬的处境，一方面大量的基础设施建设和城市保障房的建设都需要大量的资金支持，另一方面地方政府又没有发行债券的权利，资本市场又不完善，地方政府缺乏有力的融资渠道。因此，某市政府应该利用现有的资源，开放市场化的融资渠道。首先，一部分政府出面进行兴建的工程可以转交给私人部门，政府只负责监督和指导，由私人企业进行筹资，项目建成后的收益由私人部门获得，并规定其年限。另外，对于完全社会公共事业领域的资金筹集，地方政府可以建立专门的地方性银行，在资金不足时向地方性银行举贷，并由政府的未来期收益进行偿还。
（三）加强对可贷政府债资金的监管
对地方政府债务资金使用的监管是加强地方债务风险管理的重要一环，若地方政府对举借债务的使用效率不高，无法保证项目的正常运作，使得项目收益甚微保障不了债务的偿还就会引起债务风险的发生，因此，某市需要做好以下几点来保障债务资金的合理使用：一是在债务资金投入使用之前，对投资项目进行评估，对投资建设进行一个整体规划，以保证将债务资金投向有可靠收入保障的项目，避免投入的盲目性和重复建设现象，并且对立项的相关责任人的投资决策等责任以法律形式加以约束，保障项目资金的合理使用；二是在债务资金投入项目完成后，对项目进行一个详细的综合绩效评价，将评价的结果作为日后项目立项的依据，完善债务项目评价体系。
【关键词】政府债务 转贷 资金回流
一、某市转贷政府债现状
国债转贷资金是在我国实行积极财政政策背景下，于1998年由财政部统一发行长期建设国债并转借给地方主要用于基础设施建设的债务。首先从资金规模上看，2009年的转贷政府债资金有2亿1千万元，2010年和2011年某市的转贷政府债资金有2亿4千万元，2012年某市的转贷政府债资金接近3亿元。转贷政府债资金的偿还周期为3年和5年，其中偿还期限为3年的转贷政府债所占比例最高，高达65.58%，偿还期限为5年的转贷政府债所占比例为34.42%，从发展趋势来看，某市国债转贷资金呈逐年上升趋势，截至2012年，转贷政府债在地方政府债务中的累计比例已达到29%，而2011和2012两年的转贷政府债所占比重更是高达130%和72%，具体如下表所示。由此可见，某市国债转贷资金上升的速度非常快，并且已经逐渐成为某市地方债的主要组成成分。
二、某市转贷政府债存在的风险
（一）债务规模风险
国际上通常将债务负担率作为衡量地方政府债务风险的基本指标。债务负担率是指当年债务金额在国内生产总值中所占的比重，由于一国的国内生产总值作为偿债基础，能够反映该国的偿债能力，是国际上公认的政府债务警戒线。按照国际准则，债务负担率在10%～20%属低风险区，超过20%则是处于高风险区，需要政府加以关注。
（二）债务管理风险
据审计署报告显示，我国相当一部分地方政府的债务尚未纳入監督管理，并且债务的管理缺乏一个统一的组织机构领导、债务各主体权责利划分不清晰，相关的一系列制度也不完善。某市的转贷政府债更是存在一些突出的管理问题：地方政府债务的监管群龙无首，缺乏一个高效统一的监管，各部门往往各自为政，相互推诿，分散了管理权限，对举债的决策没有一个统一科学的计划，某市政府管理者往往拍脑袋决定举借债务的规模，对当地的债务偿还能力和债务结构不管不顾，在举债上面存在短视行为，没有制定一个科学合理的长期规划，而且很多投入的项目没有进行可行性分析，即使有专家的评估也往往流于形式，对项目的约束能力大打折扣。
（三）债务转嫁风险
债务转嫁风险是指转贷政府债务风险在一定条件下向上级政府转嫁的风险。从我国整体来看各级政府债务分布极不平衡，虽然大部分债务集中在省市级，但是往往其相对于县乡政府财政收入充裕，所承担风险较小，在县乡两级政府中，乡镇政府由于某种原因会向上级县级政府申请专项借款，如为了清理整顿农业合作基金会债务的借款等，但是由于乡镇财源不足，偿债能力很弱，如若出现支付困难，这部分债务往往就转嫁成为了上级政府的债务，构成上级政府债务风险。某市的转贷政府债目前存在较为严重的债务转嫁风险。截至2013年底，还有2亿左右的转贷政府债没有偿还，某市的转贷政府债偿还压力巨大。一旦某市政府无法进行偿还，那么就会给上一级政府造成一个债务的转嫁风险。目前，某市政府债的偿还主要依靠卖地收入以及举借新债，这种模式在长期内恐怕难以为继。
三、某市转贷地方政府债风险化解建议
（一）规范偿还机制
某市地方可贷政府债规模日益增大，如果没有一个合理规范的债务偿还机制，则日益增大的债务规模很可能会面临无法按时偿还本息的风险，为了消除这种隐患必须加紧规范地方政府债务偿还机制。首先，对于偿债的责任主体需要一个准确的定位，明晰相应的债权债务关系，使其约束在法律的框架之下，对偿债的行为进行规范，对债务偿还的风险通过运用科学的指标进行风险评估，保证债务的偿还能力。其次，改变现有落后单一的债务资金偿还方式，对债务的资金来源进行合理划分，做到心中有数，根据债务资金的特点制定相应的偿债策略，保证偿债资金来源的稳定性，遏制债务资金无钱可还以及拆东墙补西墙的情况发生。
（二）开放市场化的融资渠道
在对某市可贷政府债现状的分析中可以发现，某市政府主要的筹集方式就是向中央政府贷入国债，筹资方式比较单一。事实上我国地方政府的确面对一个比较尴尬的处境，一方面大量的基础设施建设和城市保障房的建设都需要大量的资金支持，另一方面地方政府又没有发行债券的权利，资本市场又不完善，地方政府缺乏有力的融资渠道。因此，某市政府应该利用现有的资源，开放市场化的融资渠道。首先，一部分政府出面进行兴建的工程可以转交给私人部门，政府只负责监督和指导，由私人企业进行筹资，项目建成后的收益由私人部门获得，并规定其年限。另外，对于完全社会公共事业领域的资金筹集，地方政府可以建立专门的地方性银行，在资金不足时向地方性银行举贷，并由政府的未来期收益进行偿还。
（三）加强对可贷政府债资金的监管
对地方政府债务资金使用的监管是加强地方债务风险管理的重要一环，若地方政府对举借债务的使用效率不高，无法保证项目的正常运作，使得项目收益甚微保障不了债务的偿还就会引起债务风险的发生，因此，某市需要做好以下几点来保障债务资金的合理使用：一是在债务资金投入使用之前，对投资项目进行评估，对投资建设进行一个整体规划，以保证将债务资金投向有可靠收入保障的项目，避免投入的盲目性和重复建设现象，并且对立项的相关责任人的投资决策等责任以法律形式加以约束，保障项目资金的合理使用；二是在债务资金投入项目完成后，对项目进行一个详细的综合绩效评价，将评价的结果作为日后项目立项的依据，完善债务项目评价体系。