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[摘 要] 十九大开启了国家治理体系与能力现代化建设新时代，实现国家治理体系和治理能力现代化亟需创新行政文化。总结当前影响国家治理现代化建设的负面行政文化要素及其负面效应，通过确立核心行政价值观、树立新型行政理念、做好体制改革和制度保障等策略，形成适应国家治理现代化要求的新型行政文化，对有力推动国家治理现代化进程有极为重要的意义。
[关键词] 国家治理现代化 行政文化创新 负面要素 创新策略
中图分类号：F270 文献标志码：A
一、国家治理现代化和创新行政文化的关系
“治理”在十九报告中出现的频率较高。全面建成小康社会，奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利需要建立国家治理体系、实现治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化的实现是一个复杂的系统工程，包括治理结构、治理制度、治理观念和治理技术等要素。在此过程中，政府作为公共事务的管理者、公共资源的分配者和公共秩序的构建者，承担着推进国家治理现代化的主要责任，各级政府及工作人员要形成与国家治理现代化要求相符合的行政理念，以先进的行政文化指导相关活动。因此，亟需加强行政文化层面的改革[1]，即加强行政文化的创新。行政文化是人们在行政生活中形成的并长期影响其行政思维和行为模式的一系列观念、态度、信仰的总和[2]，是一种观念性的存在。
行政文化具有稳定或变革行政系统、指导行政行为、凝聚行政人员等作用。行政文化不断创新，才能保证行政文化可以持续引领或适应行政系统的发展，使这种功用得到持续发挥。这构成了国家治理现代化与行政文化创新的第一个关系逻辑，即行政文化创新作用于行政体系的改革和行政能力的提高，以此实现国家治理现代化。
实现国家治理现代化也有利于我国行政文化的创新。行政文化创新的动力来自于行政系统内外两个方面，国家治理现代化必然会改善行政系统内部的结构和功能，以及行政文化创新的外部经济、政治和文化等各方面条件，压缩负面行政文化的存在空间，为行政文化创新提供广泛素材，推进新型行政文化的生成，这是两者的第二个关系逻辑。
二、影响国家治理现代化的负面行政文化要素
按照国家治理现代化的内涵和要求，行政文化应以公共利益为核心价值，以民主、公平、合作、法治、规则、协商共治、高效、务实、廉洁为基本理念。而我国目前仍处于社会的全面转型期，包括行政文化在内的行政系统整体发展水平不高，一些负面行政文化对行政系统影响较大，不利于实现国家治理的现代化。
（一）公共精神不强
中国古代长期的封建专制体制导致了我国社会存在着官本位传统，计划经济阶段又使得这种思想得以延续。在官僚体系内部，表现为遵循等级制度，崇尚权威。在官僚系统外部，表现为政府本位和权力本位，政府居于社会之上。官本位思想导致政府对公共利益重视不够，人民群众的利益需求还未得到充分的关注和实现，与国家治理现代化的价值目标略有不符。
（二）协作意识不强
受计划经济时期的超大政府传统影响，在一些领导干部的观念中，政府的能力是无限的。同时受利益观念的驱使，一些政府部门更希望将权力抓在自己手中，不愿分权、还权和放权。虽然当前中央政府已经认识到各级政府管了一些不该管的事，希望以壮士断腕的决心加快政府职能转变，但实际执行仍然存在一定困难。全能型观念的存在妨碍了新型治理关系的形成，也一定程度影响了国家治理现代化的进程。
（三）法治意识不强
人治型行政文化是在权力私有的封建社会时期形成的，当时的行政文化是伦理性的，行政权力人格化，对权力的服从变成对个人的崇拜，行政权力难以得到应有的约束，公权力实质上变成个人私权，以权谋私、升官发财的想法大肆其道。直至今天，我国虽然已基本形成了现代行政制度和行政法规体系，但人治思想也一定程度存在。政府法治精神、规则意识、程序观念的不足，是民主行政和市场经济发展的一大障碍，将影响国家治理现代化的实现。
（四）创新观念不强
我国目前仍有少数行政人员行动迟缓、不思进取，缺乏基本的创新意识和改革精神，特别是在飞速发展今天，更加显得落伍。推进国家治理现代化是一场全面改革，需要新模式、新制度、新结构、新技术和新知识，而思想上的保守将使这一切难以实现，即使在制度、技术方面打好了新型治理的基础，也会因观念的不同步，阻碍其作用的发挥。
（五）公平理念不强
公平和效率是公共行政的两个核心理念。在过去的发展阶段，我国行政价值的钟摆一直偏向效率，有时对公平正义维护不够，导致公共服务投入略显不足、民生不能得到充分保障。推进国家治理现代化，就是要寻求一种新的治理方式，来解决当前政府管理中面临的各种问题，化解经济社会转型发展中出现的各种矛盾。
三、创新行政文化推动国家治理现代化的路径选择
实现国家治理现代化需要政府在其中发挥主导作用，而当前我国的行政文化发展不足以使政府达到实现国家治理现代化的要求。对我国行政文化发展中存在的问题，亟需积极创新行政文化，以有力推进国家治理现代化进程。
（一）以公共性为核心价值准则
确立核心价值标准是行政文化创新的关键，行政心理的转变、行政观念的更新和行政思想的发展都要从此出发。国家治理现代化本质上是实现最广大人民根本利益。因此，应把公共性当作新型行政文化的核心价值标准。第一，实现公共价值。由超脱的管制地位向合作治理的网络中转变，使自身价值追求服从公共价值目标，做好公共资源的分配工作，协调各方利益关系，维护社会公平正义；第二，维护公共利益。政府应该以社会本位为目标，科学协调政府内部、政府与社会、社会各阶层之间的利益关系；第三，坚持权力的公共属性。自觉接受社会监督，乐于和社会、市场分享权力，积极重塑权力结构、理顺权责关系。
（二）树立治理时代的行政理念
树立符合现代治理要求的行政理念，用新理念取代不适应时代要求的旧理念是行政文化创新的重要工作。当前，应积极树立以下行政理念。第一，协作理念。国家治理要求政府具有“多中心”思维，承认多元主体在各自领域的治理地位，发挥各方的资源优势和治理优势。第二，法治理念。将对权力的崇拜转变为对法律权威的信仰，使行政权力处于法律、制度和程序的严格限制下。第三，服务理念。现代治理需要服务型政府，政府必须合理协调管理职能和服务职能，将公共服务视为自身价值所在，提高公共服务水平。第四，公平理念。追求效率应以维护社会公平正义为前提，创造机会使社会各领域、各阶层都能平等参与国家治理，同时，公平分配国家治理的成果，缩小区域间、阶层间的社會鸿沟。
（三）做好体制改革和制度保障
行政文化的形成、演变、创新、发展总是在一定的行政体系和制度环境下进行，行政体制的变动往往会引起行政文化相应的改变，因此，为促进行政文化创新，应抓好以下改革。第一，转变行政职能。进一步简政放权，建立政府权力清单，建立有限政府。充分发挥市场配置资源的决定性作用，切实做好宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和生态保护工作；第二，调整组织结构。向传统的官僚体制发起挑战，使组织结构向弹性化、扁平化发展，加快大部制改革，理顺权责利关系；第三，加快技术更新。迫切需要科学制定和完善民主行政制度、行政公开制度、政府财政制度、公共服务制度、干部人事制度和绩效评估制度等，依靠这些制度强化相应的行政文化观念。
★2018年度阜阳市党校系统科研课题“国家治理现代化进程中的行政文化创新研究”（项目编号：FYDXKT201843）。
参考文献：
[1]陈世香.我国行政文化构建的系统架构分析——功能性构成、现实困境与路径选择[J].行政论坛，2015（1）：47- 52.
[2]颜佳华，杨志伟.近20年来我国行政文化研究的回顾与展望[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2007（6）：86- 90.
[关键词] 国家治理现代化 行政文化创新 负面要素 创新策略
中图分类号：F270 文献标志码：A
一、国家治理现代化和创新行政文化的关系
“治理”在十九报告中出现的频率较高。全面建成小康社会，奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利需要建立国家治理体系、实现治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化的实现是一个复杂的系统工程，包括治理结构、治理制度、治理观念和治理技术等要素。在此过程中，政府作为公共事务的管理者、公共资源的分配者和公共秩序的构建者，承担着推进国家治理现代化的主要责任，各级政府及工作人员要形成与国家治理现代化要求相符合的行政理念，以先进的行政文化指导相关活动。因此，亟需加强行政文化层面的改革[1]，即加强行政文化的创新。行政文化是人们在行政生活中形成的并长期影响其行政思维和行为模式的一系列观念、态度、信仰的总和[2]，是一种观念性的存在。
行政文化具有稳定或变革行政系统、指导行政行为、凝聚行政人员等作用。行政文化不断创新，才能保证行政文化可以持续引领或适应行政系统的发展，使这种功用得到持续发挥。这构成了国家治理现代化与行政文化创新的第一个关系逻辑，即行政文化创新作用于行政体系的改革和行政能力的提高，以此实现国家治理现代化。
实现国家治理现代化也有利于我国行政文化的创新。行政文化创新的动力来自于行政系统内外两个方面，国家治理现代化必然会改善行政系统内部的结构和功能，以及行政文化创新的外部经济、政治和文化等各方面条件，压缩负面行政文化的存在空间，为行政文化创新提供广泛素材，推进新型行政文化的生成，这是两者的第二个关系逻辑。
二、影响国家治理现代化的负面行政文化要素
按照国家治理现代化的内涵和要求，行政文化应以公共利益为核心价值，以民主、公平、合作、法治、规则、协商共治、高效、务实、廉洁为基本理念。而我国目前仍处于社会的全面转型期，包括行政文化在内的行政系统整体发展水平不高，一些负面行政文化对行政系统影响较大，不利于实现国家治理的现代化。
（一）公共精神不强
中国古代长期的封建专制体制导致了我国社会存在着官本位传统，计划经济阶段又使得这种思想得以延续。在官僚体系内部，表现为遵循等级制度，崇尚权威。在官僚系统外部，表现为政府本位和权力本位，政府居于社会之上。官本位思想导致政府对公共利益重视不够，人民群众的利益需求还未得到充分的关注和实现，与国家治理现代化的价值目标略有不符。
（二）协作意识不强
受计划经济时期的超大政府传统影响，在一些领导干部的观念中，政府的能力是无限的。同时受利益观念的驱使，一些政府部门更希望将权力抓在自己手中，不愿分权、还权和放权。虽然当前中央政府已经认识到各级政府管了一些不该管的事，希望以壮士断腕的决心加快政府职能转变，但实际执行仍然存在一定困难。全能型观念的存在妨碍了新型治理关系的形成，也一定程度影响了国家治理现代化的进程。
（三）法治意识不强
人治型行政文化是在权力私有的封建社会时期形成的，当时的行政文化是伦理性的，行政权力人格化，对权力的服从变成对个人的崇拜，行政权力难以得到应有的约束，公权力实质上变成个人私权，以权谋私、升官发财的想法大肆其道。直至今天，我国虽然已基本形成了现代行政制度和行政法规体系，但人治思想也一定程度存在。政府法治精神、规则意识、程序观念的不足，是民主行政和市场经济发展的一大障碍，将影响国家治理现代化的实现。
（四）创新观念不强
我国目前仍有少数行政人员行动迟缓、不思进取，缺乏基本的创新意识和改革精神，特别是在飞速发展今天，更加显得落伍。推进国家治理现代化是一场全面改革，需要新模式、新制度、新结构、新技术和新知识，而思想上的保守将使这一切难以实现，即使在制度、技术方面打好了新型治理的基础，也会因观念的不同步，阻碍其作用的发挥。
（五）公平理念不强
公平和效率是公共行政的两个核心理念。在过去的发展阶段，我国行政价值的钟摆一直偏向效率，有时对公平正义维护不够，导致公共服务投入略显不足、民生不能得到充分保障。推进国家治理现代化，就是要寻求一种新的治理方式，来解决当前政府管理中面临的各种问题，化解经济社会转型发展中出现的各种矛盾。
三、创新行政文化推动国家治理现代化的路径选择
实现国家治理现代化需要政府在其中发挥主导作用，而当前我国的行政文化发展不足以使政府达到实现国家治理现代化的要求。对我国行政文化发展中存在的问题，亟需积极创新行政文化，以有力推进国家治理现代化进程。
（一）以公共性为核心价值准则
确立核心价值标准是行政文化创新的关键，行政心理的转变、行政观念的更新和行政思想的发展都要从此出发。国家治理现代化本质上是实现最广大人民根本利益。因此，应把公共性当作新型行政文化的核心价值标准。第一，实现公共价值。由超脱的管制地位向合作治理的网络中转变，使自身价值追求服从公共价值目标，做好公共资源的分配工作，协调各方利益关系，维护社会公平正义；第二，维护公共利益。政府应该以社会本位为目标，科学协调政府内部、政府与社会、社会各阶层之间的利益关系；第三，坚持权力的公共属性。自觉接受社会监督，乐于和社会、市场分享权力，积极重塑权力结构、理顺权责关系。
（二）树立治理时代的行政理念
树立符合现代治理要求的行政理念，用新理念取代不适应时代要求的旧理念是行政文化创新的重要工作。当前，应积极树立以下行政理念。第一，协作理念。国家治理要求政府具有“多中心”思维，承认多元主体在各自领域的治理地位，发挥各方的资源优势和治理优势。第二，法治理念。将对权力的崇拜转变为对法律权威的信仰，使行政权力处于法律、制度和程序的严格限制下。第三，服务理念。现代治理需要服务型政府，政府必须合理协调管理职能和服务职能，将公共服务视为自身价值所在，提高公共服务水平。第四，公平理念。追求效率应以维护社会公平正义为前提，创造机会使社会各领域、各阶层都能平等参与国家治理，同时，公平分配国家治理的成果，缩小区域间、阶层间的社會鸿沟。
（三）做好体制改革和制度保障
行政文化的形成、演变、创新、发展总是在一定的行政体系和制度环境下进行，行政体制的变动往往会引起行政文化相应的改变，因此，为促进行政文化创新，应抓好以下改革。第一，转变行政职能。进一步简政放权，建立政府权力清单，建立有限政府。充分发挥市场配置资源的决定性作用，切实做好宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和生态保护工作；第二，调整组织结构。向传统的官僚体制发起挑战，使组织结构向弹性化、扁平化发展，加快大部制改革，理顺权责利关系；第三，加快技术更新。迫切需要科学制定和完善民主行政制度、行政公开制度、政府财政制度、公共服务制度、干部人事制度和绩效评估制度等，依靠这些制度强化相应的行政文化观念。
★2018年度阜阳市党校系统科研课题“国家治理现代化进程中的行政文化创新研究”（项目编号：FYDXKT201843）。
参考文献：
[1]陈世香.我国行政文化构建的系统架构分析——功能性构成、现实困境与路径选择[J].行政论坛，2015（1）：47- 52.
[2]颜佳华，杨志伟.近20年来我国行政文化研究的回顾与展望[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2007（6）：86- 90.