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摘要：全面有效的风险控制是担保机构生存与发展的核心问题，科学完备的法律体系是中小企业信用担保体系健康发展的法律保证。因此，应以风险控制为中心，按照风险预防、风险监控、风险救济的风险管理过程来构建我国应然的中小企业信用担保法律体系，并以此考量现行法律体系之不足。
关键词：中小企业；信用担保；法律体系；风险控制
中图分类号：D922.282 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０10）10－０137－０4
一、理论认识不足：中小企业信用担保法律体系研究存在的问题
至今为止，学界对我国中小企业信用担保法律体系的研究，从内容上可分为三类：一是对我国现行信用担保法律体系的描述①；二是对我国现行信用担保法律体系的检讨与反思②；三是对我国中小企业信用担保法律体系的完善建议③。现有研究，无论是对法律体系框架的描述、检讨与反思还是构建与完善，基本上都是从宏观角度指出问题或进一步研究的方向，研究具体制度的很少。笔者认为，这主要源于对法律体系的理论认识不足。第一，现有研究缺乏对应然的法律体系的研究。“就法律研究的整体而言，需要从不同层面进行研究，这些层面至少应当包括两个领域：一个是对法的实然的研究，主要分析法的构成要素、结构、层次、法的制定和实施状况等；另一个领域是对法的应然的研究，主要研究法的目标、法的价值、法的理想模式等。”④ 按照法律体系研究的逻辑，应是先进行应然的法律体系的研究（理论探讨、制度设计等）以指导立法，从而形成实然的法律体系，再通过法律的实施研究法律制度的现实操作性或适用性，最后不断地进行完善。而现有研究则跳过了最初的起点阶段，直面法律实践，由此带来理论性和说服力不强、难以深入研究的缺点。第二，现有研究对法律体系的整体性和逻辑性认识不足。现有研究对法律体系的理解主要包括“核心法规+主要法规+配套法规”或者“法律+行政法规+地方性法规”等，强调法律规范的效力位阶。不可否认，法律渊源当然是法律体系建构的一个标准，但那只是形式上的要求，法律体系并不等于所有法律规范的简单相加或汇编。法律体系具有外部整体性、内部逻辑性两个显著特点。只有找到信用担保法律规范之间的逻辑联系点，才能构建出能够体现信用担保法律规范特殊性的法律体系，才能真正发挥其整体功能。
所幸的是，已经有学者注意到以上问题。沈凯（2008）提出，需要确立“风险中心主义”，即无论是中小企业信用担保制度的整体框架设计还是局部制度的建设，都应该始终贯彻风险防范思想，从风险防范与化解的角度去推进制度的构建和完善，并由此形成一个以风险防范为中心的机制。⑤ 但是对具体建构的办法，该学者仍然是从信用担保机构制度、风险分担制度、反担保、联合担保和再担保等各个具体制度的阐述来说明的，并未从整体上说明各种具体制度之间的逻辑联系。王珊珊（2007）、李红（2009）等提出，应以组织法和行为法两部分来构建中小企业信用担保法律体系。⑥ 但是，这种划分可能会导致法律体系内呈现截然分开的两个部分，不能体现法律体系的整体性和内在联系。作为解决中小企业融资难的一种制度安排，由于担保对象的特殊性，中小企业信用担保表现出很强的专门性、专业性、政策性的特点，因此这种划分也不能体现中小企业信用担保法律体系的特殊性。
笔者认为，对中小企业信用担保法律体系的研究应该遵循研究的基本路线，回到最初的起点，从调整对象的特殊性出发，在对信用担保法律制度的价值进行分析的基础上，找出其关键的逻辑联系点，以此建构应然的信用担保法律体系框架，如此方能找到理论研究的突破点。
二、强化风险控制：中小企业信用担保法律体系的逻辑联系点
信用担保机构在我国的诞生主要源于中小企业融资难这一社会问题。中小企业融资难的原因有很多，但学者们普遍认为，金融机构与中小企业之间的信息不对称是其中的一个重要原因。同时，中小企业普遍规模小，缺乏银行认可的物的担保，因此信用能力低，得不到银行认可，造成银行“惜贷”。因此，要解决这个问题，最简单的方法就是建立专门为中小企业提供信用担保的机构，当中小企业不能偿还银行贷款时，由信用担保机构代为清偿。这样就提升和补充了中小企业信用，降低了债权人的信用风险，中小企业因此可以取得融资。这就是中小企业担保机构的存在价值。
然而，要做到这一点非常不容易。仔细分析信用担保的过程，不难发现，该过程实际上是接受风险→面临新风险→控制风险的过程。因此，信用担保机构实为经营风险的专门机构，其开展业务的过程实为控制各种风险的过程，信用担保业也因此成为国际上公认的高风险行业。需思考的问题是：担保公司凭什么担保？担保公司凭什么能取得银行信任，使银行放心贷款给中小企业？这个问题影响到担保公司的生存和发展。显然，银行的认可直接影响到担保机构的业务量及收入来源。据统计，中国的专业担保机构目前担保发生额占银行融资发生额的比例约为1%，在发达国家这一比例约为3%-5%，即使目前担保业务发展最完善的日本与韩国，这一比例也不过10%左右。⑦ 如此看来，从理论上分析，担保公司应具备比银行更强的风险预防、风险监控、风险救济能力，方能赢得银行的信任。首先，担保机构在对中小企业的风险识别与判断方面必须优于银行，否则没有必要担保，担保公司当然也应选择良好信用的企业，以预防风险的发生，避免将来的代偿。其次，担保机构必须有良好的风险监控能力，包括保险的转移、分散、预警机制等，更好地将风险控制在一定的范围之内。最后，担保机构应具有足够的风险救济能力。一旦发生风险，担保公司要有承担风险的实力。因此，风险控制的能力才是衡量担保公司实力的重要指标，风险控制也当然成为担保机构生存与发展的核心问题。
作为保障信用担保业发展的信用担保法律制度，自当以保障担保活动乃至担保行业的安全运行为己任，为控制信用担保风险提供法律依据，以促进担保业的发展。因此，目前国家出台的每一部针对信用担保的规范性文件均特别强调控制信用担保风险。国家经贸委于1999年6月下发的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，就把“支持发展与防范风险相结合的原则”列为指导原则之首。财政部于2001年3月26日还专门发布《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），以规范和加强中小企业融资担保机构的风险管理。根据2003年1月1日实施的《中小企业法》的规定，各省市均建立了中小企业信用担保机构风险补偿资金等专项资金，以支持并增强信用担保机构的风险承担能力。已有一些研究者也深刻认识到风险控制在信用担保法律制度中的重要性，对中小企业信用担保风险控制法律制度进行了分析，虽然还只是把风险控制作为信用担保中一个重要的制度层面而不是从整体法律体系的角度进行的研究，但其制度设计基本涵盖了信用担保法律制度的全部。
综上，笔者认为，信用担保法律体系中各种法律制度的逻辑联系点应当就是风险控制，各种信用担保法律制度都应以此为基点和核心，按照在风险控制中功能的不同进行组合，形成一个层次分明、结构严谨、逻辑严密、体例科学的统一整体。
三、预防、监控和救济：构建完善的中小企业信用担保法律体系
以风险控制为中心，完善的中小企业信用担保法律体系框架应如下图所示：
在信用担保法律体系里，居于最高层次的当属中小企业信用担保基本法，这是毋庸质疑的。基本法应对立法宗旨、立法依据、基本概念、基本原则、信用担保机构及其各主体之间的法律关系、市场准入、人员资格、担保业务及其范围等基本内容作原则性规定，以统领全部信用担保法律规范。考虑到信用担保与一般企业担保行为的不同，信用担保基本法也应体现其专门性和专业性。依此考量我国现行与信用担保有关的几部法律：《担保法》是针对保证（亦即信用担保）、抵押、质押、留置、定金等各种担保行为的基本规范，且并未涉及专业担保机构的专门规定；《中小企业促进法》的内容涉及中小企业资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等方方面面，但与信用担保相关的条文仅限于第19条和第20条，且内容含糊，仅具精神指导性；《公司法》涉及包括信用担保公司在内的所有公司的基本准则。所以，这三部法律都不能充当信用担保法律体系的基本法。而《指导意见》则专门针对信用担保体系试点的指导原则、担保体系、资金来源、业务程序、银行选择、风险控制及内外部监督等各方面都作出了较为详细的规定，而各省的规范性文件也基本依据《指导意见》而展开。比较而言，目前能够担当基本法的只能是《指导意见》。但是《指导意见》毕竟只是指导性文件，缺乏法律法规的刚性，使得其在执行中的效力和作用受到影响。而且，中小企业信用担保涉及中小企业信用担保机构、中小企业、协作银行、政府等多方法律主体之间的权利义务关系，同时肩负解决中小企业融资难的任务，这些都不是一部部门规章所能够调整的。同时，《中小企业促进法》第19条已经明确规定，“中小企业信用担保管理办法由国务院另行规定。”所以，由国务院制定一部全国性的信用担保法律规范应该是顺理成章的事情。
对于信用担保法律体系的主干部分，即各种具体法律制度的构成，笔者认为，既是以风险控制为中心，那么在建构法律体系的时候，可以考虑按风险发生的顺次，遵循事前预防、事中监控、事后救济的风险管理过程，构建中小企业信用担保法律体系中的具体制度。《指导意见》中也是将风险控制的环节分为事前控制、事中控制、事后控制的。由此就形成了信用担保法律体系中三大彼此密切联系的组成部分，即中小企业信用担保风险预防法律制度、中小企业信用担保风险监控法律制度和中小企业信用担保风险救济法律制度。
中小企业信用担保风险预防法律制度，着眼于对保前项目的风险控制，目的是尽量减少甚至是避免将来风险发生的可能性，同时应保证，一旦发生中小企业不能清偿银行贷款等违约风险，担保机构能有足够的风险承担能力。防患于未然应是制度设计的根本目的所在。因此，对这一部分的法律制度安排应重点考虑。主要应建立资信评估、市场准入（信用担保机构的注册资本、投资人、法人治理结构）等制度，以强化风险识别与判断。同时建立担保机构内部的风险准备金制度、反担保制度等，以应对将来可能发生的代偿。我国目前尚缺少信用担保机构市场准入的专门法，现有的规定主要是针对政策性担保机构、跨省区和规模较大的担保机构，对商业性、互助性担保机构的市场准入和退出还没有统一适用的标准（而这二者是发展的方向），对担保机构从业人员也没有明确的要求。在风险识别方面，根据原国家经贸委等十部委联合印发的《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》，中小企业信用状况评价体系已经有步骤地建立。《暂行办法》第18条也规定要建立对担保机构资信的定期评级制度，以争取协作银行的信任。但国家尚未建立社会征信体系方面的法律框架和系列法规，缺少相应的法律支撑和制度保障。《担保法》中规定了反担保制度，但是由于中小企业的特殊性，反担保在中小企业信用担保中的适用性不强，应积极探索与中小企业相适应的反担保措施。
中小企业信用担保风险监控法律制度，着眼于对在保项目进行跟踪监测，在动态中控制受保企业风险。主要通过监管体制、风险预警等制度实现事中控制，并通过控制代偿率、设定强制再担保系数和保证保险等制度，实现担保机构、协作银行、保险公司之间的风险分散和共担。因此，这一部分的核心是要建立包括政府、行业协会、协作银行、保险公司、担保机构在内的风险监控体系。现有研究往往更多地注意到了防范（事前控制）和化解或处理（事后控制），而没有考虑到在承担风险后到风险发生前对风险的监控（事中控制）。因此在这一部分的立法也是极为欠缺的。首先，有关的规范性文件中对行业主管部门的规定存在许多矛盾之处。按照中国人民银行的规定，信用担保机构属于金融机构，其设立由中国人民银行审批。而按国家经贸委的规定，信用担保公司是非金融机构，由省级经贸委批准或备案。现有规定中对担保监管的标准和程序也没有具体的规定。其次，对再担保、协助银行分担风险等制度只有原则性和倡导性的规定，对其具体分担比例、运作机制等均未作具体规定。保证保险仅仅是在《保险法》中作为保险公司的业务范围有所提及，再无任何规定。这些都导致担保机构无法通过其他渠道分散风险。与此同时，风险预警的相关规定几乎也是空白。因此，这一部分的立法是迫切需要的。
中小企业信用担保风险救济法律制度，着眼于出险后的风险规制，主要通过代偿制度化解贷款银行风险，通过及时有效的追偿和政府财政的资金补偿制度等最大限度挽回损失和控制担保机构自身风险。《担保法》规定了代偿制度和追偿制度，但学界对保证期间、担保费、担保合同无效时追偿权的实现等问题存在争议，急需立法解决。另外，从担保机构的高风险和低收益来看，担保业务的风险控制难以通过担保机构的自身积累来弥补，需要有外在的补偿机制作为补充。对此，我国目前已有相应的制度安排。如根据《国家税务总局关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》（国税发〔2001〕37号）、《国家发展改革委、国家税务总局关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》（发改企业〔2006〕563号），对符合条件的中小企业信用担保机构取得的担保业务收入，三年内免征营业税。根据《财政部关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》（财金〔2003〕88号）的规定，各地普遍建立了风险补偿资金制度。同时，各地也相继制定了信用担保机构奖励办法等，对贡献突出的担保机构给予一次性现金奖励。但如何在法律制度上得以体现仍需要积极探索。
综上所述，应以风险控制为中心，构建一个层次分明、结构严谨、逻辑严密、体例科学的中小企业信用担保法律体系。如此才能更好地指导立法，并在实践中不断完善其内容，从而保障担保活动乃至担保行业的安全运行，促进我国中小企业信用担保业的良好发展。
注释：
①⑥ 参见李红《我国中小企业信用担保立法的现实基础》，《特区经济》2009年第2期；王珊珊《中小企业信用担保法律规范体系建设》，《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2007年第1期。
② 参见赵东海、涂丽娜《信用担保制度的立法研究》，《法学论坛》2000年第4期；黎四奇《对我国中小企业信用担保法律制度的检讨与反思》，《财经理论与实践》2009年第3期。
③ 参见康莉莹、马宇红《中小企业信用担保立法的比较考察》，《财经论丛》2006年第5期。
④ 张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第187-188页。
⑤ 沈凯：《中小企业信用担保制度研究》，知识产权出版社2008年版，第16页。
⑦ 彭志兵：《提升信用担保公司风险管理能力》，《厦门科技》2005年第6期。
作者简介：何平，女，1971年生，湖北恩施人，温州大学城市学院讲师，浙江温州，325035。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：中小企业；信用担保；法律体系；风险控制
中图分类号：D922.282 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０10）10－０137－０4
一、理论认识不足：中小企业信用担保法律体系研究存在的问题
至今为止，学界对我国中小企业信用担保法律体系的研究，从内容上可分为三类：一是对我国现行信用担保法律体系的描述①；二是对我国现行信用担保法律体系的检讨与反思②；三是对我国中小企业信用担保法律体系的完善建议③。现有研究，无论是对法律体系框架的描述、检讨与反思还是构建与完善，基本上都是从宏观角度指出问题或进一步研究的方向，研究具体制度的很少。笔者认为，这主要源于对法律体系的理论认识不足。第一，现有研究缺乏对应然的法律体系的研究。“就法律研究的整体而言，需要从不同层面进行研究，这些层面至少应当包括两个领域：一个是对法的实然的研究，主要分析法的构成要素、结构、层次、法的制定和实施状况等；另一个领域是对法的应然的研究，主要研究法的目标、法的价值、法的理想模式等。”④ 按照法律体系研究的逻辑，应是先进行应然的法律体系的研究（理论探讨、制度设计等）以指导立法，从而形成实然的法律体系，再通过法律的实施研究法律制度的现实操作性或适用性，最后不断地进行完善。而现有研究则跳过了最初的起点阶段，直面法律实践，由此带来理论性和说服力不强、难以深入研究的缺点。第二，现有研究对法律体系的整体性和逻辑性认识不足。现有研究对法律体系的理解主要包括“核心法规+主要法规+配套法规”或者“法律+行政法规+地方性法规”等，强调法律规范的效力位阶。不可否认，法律渊源当然是法律体系建构的一个标准，但那只是形式上的要求，法律体系并不等于所有法律规范的简单相加或汇编。法律体系具有外部整体性、内部逻辑性两个显著特点。只有找到信用担保法律规范之间的逻辑联系点，才能构建出能够体现信用担保法律规范特殊性的法律体系，才能真正发挥其整体功能。
所幸的是，已经有学者注意到以上问题。沈凯（2008）提出，需要确立“风险中心主义”，即无论是中小企业信用担保制度的整体框架设计还是局部制度的建设，都应该始终贯彻风险防范思想，从风险防范与化解的角度去推进制度的构建和完善，并由此形成一个以风险防范为中心的机制。⑤ 但是对具体建构的办法，该学者仍然是从信用担保机构制度、风险分担制度、反担保、联合担保和再担保等各个具体制度的阐述来说明的，并未从整体上说明各种具体制度之间的逻辑联系。王珊珊（2007）、李红（2009）等提出，应以组织法和行为法两部分来构建中小企业信用担保法律体系。⑥ 但是，这种划分可能会导致法律体系内呈现截然分开的两个部分，不能体现法律体系的整体性和内在联系。作为解决中小企业融资难的一种制度安排，由于担保对象的特殊性，中小企业信用担保表现出很强的专门性、专业性、政策性的特点，因此这种划分也不能体现中小企业信用担保法律体系的特殊性。
笔者认为，对中小企业信用担保法律体系的研究应该遵循研究的基本路线，回到最初的起点，从调整对象的特殊性出发，在对信用担保法律制度的价值进行分析的基础上，找出其关键的逻辑联系点，以此建构应然的信用担保法律体系框架，如此方能找到理论研究的突破点。
二、强化风险控制：中小企业信用担保法律体系的逻辑联系点
信用担保机构在我国的诞生主要源于中小企业融资难这一社会问题。中小企业融资难的原因有很多，但学者们普遍认为，金融机构与中小企业之间的信息不对称是其中的一个重要原因。同时，中小企业普遍规模小，缺乏银行认可的物的担保，因此信用能力低，得不到银行认可，造成银行“惜贷”。因此，要解决这个问题，最简单的方法就是建立专门为中小企业提供信用担保的机构，当中小企业不能偿还银行贷款时，由信用担保机构代为清偿。这样就提升和补充了中小企业信用，降低了债权人的信用风险，中小企业因此可以取得融资。这就是中小企业担保机构的存在价值。
然而，要做到这一点非常不容易。仔细分析信用担保的过程，不难发现，该过程实际上是接受风险→面临新风险→控制风险的过程。因此，信用担保机构实为经营风险的专门机构，其开展业务的过程实为控制各种风险的过程，信用担保业也因此成为国际上公认的高风险行业。需思考的问题是：担保公司凭什么担保？担保公司凭什么能取得银行信任，使银行放心贷款给中小企业？这个问题影响到担保公司的生存和发展。显然，银行的认可直接影响到担保机构的业务量及收入来源。据统计，中国的专业担保机构目前担保发生额占银行融资发生额的比例约为1%，在发达国家这一比例约为3%-5%，即使目前担保业务发展最完善的日本与韩国，这一比例也不过10%左右。⑦ 如此看来，从理论上分析，担保公司应具备比银行更强的风险预防、风险监控、风险救济能力，方能赢得银行的信任。首先，担保机构在对中小企业的风险识别与判断方面必须优于银行，否则没有必要担保，担保公司当然也应选择良好信用的企业，以预防风险的发生，避免将来的代偿。其次，担保机构必须有良好的风险监控能力，包括保险的转移、分散、预警机制等，更好地将风险控制在一定的范围之内。最后，担保机构应具有足够的风险救济能力。一旦发生风险，担保公司要有承担风险的实力。因此，风险控制的能力才是衡量担保公司实力的重要指标，风险控制也当然成为担保机构生存与发展的核心问题。
作为保障信用担保业发展的信用担保法律制度，自当以保障担保活动乃至担保行业的安全运行为己任，为控制信用担保风险提供法律依据，以促进担保业的发展。因此，目前国家出台的每一部针对信用担保的规范性文件均特别强调控制信用担保风险。国家经贸委于1999年6月下发的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中，就把“支持发展与防范风险相结合的原则”列为指导原则之首。财政部于2001年3月26日还专门发布《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），以规范和加强中小企业融资担保机构的风险管理。根据2003年1月1日实施的《中小企业法》的规定，各省市均建立了中小企业信用担保机构风险补偿资金等专项资金，以支持并增强信用担保机构的风险承担能力。已有一些研究者也深刻认识到风险控制在信用担保法律制度中的重要性，对中小企业信用担保风险控制法律制度进行了分析，虽然还只是把风险控制作为信用担保中一个重要的制度层面而不是从整体法律体系的角度进行的研究，但其制度设计基本涵盖了信用担保法律制度的全部。
综上，笔者认为，信用担保法律体系中各种法律制度的逻辑联系点应当就是风险控制，各种信用担保法律制度都应以此为基点和核心，按照在风险控制中功能的不同进行组合，形成一个层次分明、结构严谨、逻辑严密、体例科学的统一整体。
三、预防、监控和救济：构建完善的中小企业信用担保法律体系
以风险控制为中心，完善的中小企业信用担保法律体系框架应如下图所示：
在信用担保法律体系里，居于最高层次的当属中小企业信用担保基本法，这是毋庸质疑的。基本法应对立法宗旨、立法依据、基本概念、基本原则、信用担保机构及其各主体之间的法律关系、市场准入、人员资格、担保业务及其范围等基本内容作原则性规定，以统领全部信用担保法律规范。考虑到信用担保与一般企业担保行为的不同，信用担保基本法也应体现其专门性和专业性。依此考量我国现行与信用担保有关的几部法律：《担保法》是针对保证（亦即信用担保）、抵押、质押、留置、定金等各种担保行为的基本规范，且并未涉及专业担保机构的专门规定；《中小企业促进法》的内容涉及中小企业资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等方方面面，但与信用担保相关的条文仅限于第19条和第20条，且内容含糊，仅具精神指导性；《公司法》涉及包括信用担保公司在内的所有公司的基本准则。所以，这三部法律都不能充当信用担保法律体系的基本法。而《指导意见》则专门针对信用担保体系试点的指导原则、担保体系、资金来源、业务程序、银行选择、风险控制及内外部监督等各方面都作出了较为详细的规定，而各省的规范性文件也基本依据《指导意见》而展开。比较而言，目前能够担当基本法的只能是《指导意见》。但是《指导意见》毕竟只是指导性文件，缺乏法律法规的刚性，使得其在执行中的效力和作用受到影响。而且，中小企业信用担保涉及中小企业信用担保机构、中小企业、协作银行、政府等多方法律主体之间的权利义务关系，同时肩负解决中小企业融资难的任务，这些都不是一部部门规章所能够调整的。同时，《中小企业促进法》第19条已经明确规定，“中小企业信用担保管理办法由国务院另行规定。”所以，由国务院制定一部全国性的信用担保法律规范应该是顺理成章的事情。
对于信用担保法律体系的主干部分，即各种具体法律制度的构成，笔者认为，既是以风险控制为中心，那么在建构法律体系的时候，可以考虑按风险发生的顺次，遵循事前预防、事中监控、事后救济的风险管理过程，构建中小企业信用担保法律体系中的具体制度。《指导意见》中也是将风险控制的环节分为事前控制、事中控制、事后控制的。由此就形成了信用担保法律体系中三大彼此密切联系的组成部分，即中小企业信用担保风险预防法律制度、中小企业信用担保风险监控法律制度和中小企业信用担保风险救济法律制度。
中小企业信用担保风险预防法律制度，着眼于对保前项目的风险控制，目的是尽量减少甚至是避免将来风险发生的可能性，同时应保证，一旦发生中小企业不能清偿银行贷款等违约风险，担保机构能有足够的风险承担能力。防患于未然应是制度设计的根本目的所在。因此，对这一部分的法律制度安排应重点考虑。主要应建立资信评估、市场准入（信用担保机构的注册资本、投资人、法人治理结构）等制度，以强化风险识别与判断。同时建立担保机构内部的风险准备金制度、反担保制度等，以应对将来可能发生的代偿。我国目前尚缺少信用担保机构市场准入的专门法，现有的规定主要是针对政策性担保机构、跨省区和规模较大的担保机构，对商业性、互助性担保机构的市场准入和退出还没有统一适用的标准（而这二者是发展的方向），对担保机构从业人员也没有明确的要求。在风险识别方面，根据原国家经贸委等十部委联合印发的《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》，中小企业信用状况评价体系已经有步骤地建立。《暂行办法》第18条也规定要建立对担保机构资信的定期评级制度，以争取协作银行的信任。但国家尚未建立社会征信体系方面的法律框架和系列法规，缺少相应的法律支撑和制度保障。《担保法》中规定了反担保制度，但是由于中小企业的特殊性，反担保在中小企业信用担保中的适用性不强，应积极探索与中小企业相适应的反担保措施。
中小企业信用担保风险监控法律制度，着眼于对在保项目进行跟踪监测，在动态中控制受保企业风险。主要通过监管体制、风险预警等制度实现事中控制，并通过控制代偿率、设定强制再担保系数和保证保险等制度，实现担保机构、协作银行、保险公司之间的风险分散和共担。因此，这一部分的核心是要建立包括政府、行业协会、协作银行、保险公司、担保机构在内的风险监控体系。现有研究往往更多地注意到了防范（事前控制）和化解或处理（事后控制），而没有考虑到在承担风险后到风险发生前对风险的监控（事中控制）。因此在这一部分的立法也是极为欠缺的。首先，有关的规范性文件中对行业主管部门的规定存在许多矛盾之处。按照中国人民银行的规定，信用担保机构属于金融机构，其设立由中国人民银行审批。而按国家经贸委的规定，信用担保公司是非金融机构，由省级经贸委批准或备案。现有规定中对担保监管的标准和程序也没有具体的规定。其次，对再担保、协助银行分担风险等制度只有原则性和倡导性的规定，对其具体分担比例、运作机制等均未作具体规定。保证保险仅仅是在《保险法》中作为保险公司的业务范围有所提及，再无任何规定。这些都导致担保机构无法通过其他渠道分散风险。与此同时，风险预警的相关规定几乎也是空白。因此，这一部分的立法是迫切需要的。
中小企业信用担保风险救济法律制度，着眼于出险后的风险规制，主要通过代偿制度化解贷款银行风险，通过及时有效的追偿和政府财政的资金补偿制度等最大限度挽回损失和控制担保机构自身风险。《担保法》规定了代偿制度和追偿制度，但学界对保证期间、担保费、担保合同无效时追偿权的实现等问题存在争议，急需立法解决。另外，从担保机构的高风险和低收益来看，担保业务的风险控制难以通过担保机构的自身积累来弥补，需要有外在的补偿机制作为补充。对此，我国目前已有相应的制度安排。如根据《国家税务总局关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》（国税发〔2001〕37号）、《国家发展改革委、国家税务总局关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》（发改企业〔2006〕563号），对符合条件的中小企业信用担保机构取得的担保业务收入，三年内免征营业税。根据《财政部关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》（财金〔2003〕88号）的规定，各地普遍建立了风险补偿资金制度。同时，各地也相继制定了信用担保机构奖励办法等，对贡献突出的担保机构给予一次性现金奖励。但如何在法律制度上得以体现仍需要积极探索。
综上所述，应以风险控制为中心，构建一个层次分明、结构严谨、逻辑严密、体例科学的中小企业信用担保法律体系。如此才能更好地指导立法，并在实践中不断完善其内容，从而保障担保活动乃至担保行业的安全运行，促进我国中小企业信用担保业的良好发展。
注释：
①⑥ 参见李红《我国中小企业信用担保立法的现实基础》，《特区经济》2009年第2期；王珊珊《中小企业信用担保法律规范体系建设》，《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2007年第1期。
② 参见赵东海、涂丽娜《信用担保制度的立法研究》，《法学论坛》2000年第4期；黎四奇《对我国中小企业信用担保法律制度的检讨与反思》，《财经理论与实践》2009年第3期。
③ 参见康莉莹、马宇红《中小企业信用担保立法的比较考察》，《财经论丛》2006年第5期。
④ 张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第187-188页。
⑤ 沈凯：《中小企业信用担保制度研究》，知识产权出版社2008年版，第16页。
⑦ 彭志兵：《提升信用担保公司风险管理能力》，《厦门科技》2005年第6期。
作者简介：何平，女，1971年生，湖北恩施人，温州大学城市学院讲师，浙江温州，325035。
（责任编辑 刘龙伏）