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摘 要：自2006年起，人民银行作为中央预算单位正式实施部门预算管理，部门财务预算管理的实施，对保证基层人民银行的各项基本费用支出，保障基层人民银行各项职能的正常运行发挥了重要的作用，同时也对部门预算管理的透明度、科学性、合理性等提出了更高的要求。
关键词：基层央行；透明度；建议
自2006年起，部门预算管理开始在人民银行正式实施，该项措施的实施不仅能保障基层人民银行的各项基本费用的支出，还能为基层人民银行发挥各项职能提供有力保障。由于部门预算管理在人民银行运行管理中具有重要作用，因此对银行部门的管理水平也提出了更高的要求，更加透明、科学、合理的管理方式的实施就显得尤为重要。
一、当前基层人民银行财务预算透明度的现状
从近几年的实施情况看，基层人民银行在预算管理的透明度还存在一些制约因素和问题，并体现出相应的特征，其原因包括法律的、政治的、经济的、历史的等多个方面，具体表现为：
（一）财务制度滞后，预算信息不一致。由于人民银行的财务管理制度实现了由全账户管理向部门预算的转变，财务开支的项目、范围、标准都发生了较大变化，但由于现行的财务管理制度是1999年由财政部制定的，与现行部门预算编制口径不一致，导致有些新的开支范围、开支标准掌握不够明确，从而造成新预算科目与财务制度的规定不一致的现象。
（二）财务预算控制执行中的问题。财务预算实际需求与预算控制之间存在一定的矛盾，导致预算控制的执行情况存在诸多问题。基层人民银行实施财务部门预算管理后，很大程度上改善了原来的乱列、乱支、串账以及混科目等不规范行为，其财务开支和财务处理行为得到了严格、规范的管控，为后期的掌握核查提供了便利；但是由于银行在实际运行过程中，可能会发生突发状况或受其他不确定因素的影响，导致实际财务与预算安排存在较大差异，在一定程度上影响了预算计划的透明性。
1、全账户应对预算指标不足措施不规范。对实行“全账户”核定指标控制的账户，在管理过程中遇到预算指标不足时，多采取变相处理等不规范措施。当预算指标与实际需求产生差异时，基层银行就会将预算安排较为宽松的账户费用挪为他用，不同项目费用之间的数字调整会导致财务数据失真，使财务信息的公开变得尤为艰难。2、医疗保险支出未纳入预算。按照部门预算的管理制度，医疗保险支出属于社会保障支出的其中一项，应纳入部门预算范围，但是，在分配人员经费时并没有提及医疗保险支出。3、临时用工人员标准不统一。据调查，目前人民银行县支行根据各自的实际情况聘用临时用工人员数量，工资标准各不相同，上级行也没有一个统一的规定，而且在人员经费指标分配时也不考虑此因素。
（三）预算指标滞后，预见性不强。基层人民银行每年的预算指标下达大都在五、六月份，各级行财务活动只能按上年基数进行，由于上半年预算指标下达存在时滞性，导致基层行预算支出集中在后几个月的现象，无形之中增大了预算执行的随意性，降低了透明度。
（四）财务预算信息披露不够完善。目前人民银行财务预算执行情况已纳入《中央银行会计数据集中核算系统》，但该系统反映的仅仅是每个账户的余额，对于账户所列支的费用明细，则需查看会计凭证才能得知，会计财务预算信息的披露职能还不够完善。
二、政策建议
（一）加强财务预算的制度建设，维护预算权威性。健全财务预算管理制度体系，应从预算制度、和组织体系和指标测算体系三方面入手。首先，根据各部门的实际情况制定预算原则和制度，通过合理、健全预算管理制度的建设，为部门内部进行规范的预算管理提供依据。在《人民银行法》、《人民银行财务制度》的基础上修订《人民银行财务预算管理暂行办法》，并制定相应的《财务预算编制实施细则》，从而为人民银行的预算编制提供指导性的操作依据，为监督部门提供相应的法规依据。其次，优化部门预算组织体系，建立预算编审委员会，实施“一把手”负责制，一把手负责部门财务预算编制、执行、监督工作的领导任务、组织任务和协调任务，确保各项工作的顺利开展。最后，制定科学、规范、切实可行的指标测算体系，消除原有“一刀切”的不合理现象，提高预算指标的实用性。
（二）建立科学合理的预算管理程序，增强人民银行预算的科学性。目前人民银行实行部门预算，即“一个部门，一本预算”，这在一定程度上提高了人民银行预算独立性。但在部门预算的实际执行过程中因预算指标下达较晚，导致预算体制运行不顺畅。建议人民银行要进一步完善预算编制程序，适当提前预算编制的时间，争取预算指标在年度开始前下达到基层行，增强基层央行预算执行的独立性、科学性。
（三）实行财务预算公开，自觉接受群众监督。公开财务和预算情况就是权利公开，是预防腐败发生的一项重要举措。结合中央八项规定的要求，基层人民银行应充分认识到实行财务预算公开、自觉接受群众监督在当前具有的重大政治意义，定期公开财务预算及“三公”经费预算，真正改进工作作风，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，更加有效地加强对基层央行的民主监督，从源头上遏制腐败的滋生。
（四）建立健全会计信息披露制度，提高预算透明度。在完善人民银行会计标准的基础上进一步改革人民银行的财务会计信息披露制度。明确披露依据，把握好披露的详略程度，在满足信息需求之间进行平衡。
（五）加强财务预算信息化建设，改进落后的技术手段。财务预算透明度的实现需要以现代化的信息管理系统和通讯技术为支撑，银行部门应利用现代化的技术手段，加快各部门的信息化建设，逐步建立完备的预算编制系统、预算执行分析报告系统、部门间信息共享系统以及宏观经济政策分析系统等，提高银行部门宏观经济预测与分析能力，科学合理确定预算指标，提高预算编制的质量。
关键词：基层央行；透明度；建议
自2006年起，部门预算管理开始在人民银行正式实施，该项措施的实施不仅能保障基层人民银行的各项基本费用的支出，还能为基层人民银行发挥各项职能提供有力保障。由于部门预算管理在人民银行运行管理中具有重要作用，因此对银行部门的管理水平也提出了更高的要求，更加透明、科学、合理的管理方式的实施就显得尤为重要。
一、当前基层人民银行财务预算透明度的现状
从近几年的实施情况看，基层人民银行在预算管理的透明度还存在一些制约因素和问题，并体现出相应的特征，其原因包括法律的、政治的、经济的、历史的等多个方面，具体表现为：
（一）财务制度滞后，预算信息不一致。由于人民银行的财务管理制度实现了由全账户管理向部门预算的转变，财务开支的项目、范围、标准都发生了较大变化，但由于现行的财务管理制度是1999年由财政部制定的，与现行部门预算编制口径不一致，导致有些新的开支范围、开支标准掌握不够明确，从而造成新预算科目与财务制度的规定不一致的现象。
（二）财务预算控制执行中的问题。财务预算实际需求与预算控制之间存在一定的矛盾，导致预算控制的执行情况存在诸多问题。基层人民银行实施财务部门预算管理后，很大程度上改善了原来的乱列、乱支、串账以及混科目等不规范行为，其财务开支和财务处理行为得到了严格、规范的管控，为后期的掌握核查提供了便利；但是由于银行在实际运行过程中，可能会发生突发状况或受其他不确定因素的影响，导致实际财务与预算安排存在较大差异，在一定程度上影响了预算计划的透明性。
1、全账户应对预算指标不足措施不规范。对实行“全账户”核定指标控制的账户，在管理过程中遇到预算指标不足时，多采取变相处理等不规范措施。当预算指标与实际需求产生差异时，基层银行就会将预算安排较为宽松的账户费用挪为他用，不同项目费用之间的数字调整会导致财务数据失真，使财务信息的公开变得尤为艰难。2、医疗保险支出未纳入预算。按照部门预算的管理制度，医疗保险支出属于社会保障支出的其中一项，应纳入部门预算范围，但是，在分配人员经费时并没有提及医疗保险支出。3、临时用工人员标准不统一。据调查，目前人民银行县支行根据各自的实际情况聘用临时用工人员数量，工资标准各不相同，上级行也没有一个统一的规定，而且在人员经费指标分配时也不考虑此因素。
（三）预算指标滞后，预见性不强。基层人民银行每年的预算指标下达大都在五、六月份，各级行财务活动只能按上年基数进行，由于上半年预算指标下达存在时滞性，导致基层行预算支出集中在后几个月的现象，无形之中增大了预算执行的随意性，降低了透明度。
（四）财务预算信息披露不够完善。目前人民银行财务预算执行情况已纳入《中央银行会计数据集中核算系统》，但该系统反映的仅仅是每个账户的余额，对于账户所列支的费用明细，则需查看会计凭证才能得知，会计财务预算信息的披露职能还不够完善。
二、政策建议
（一）加强财务预算的制度建设，维护预算权威性。健全财务预算管理制度体系，应从预算制度、和组织体系和指标测算体系三方面入手。首先，根据各部门的实际情况制定预算原则和制度，通过合理、健全预算管理制度的建设，为部门内部进行规范的预算管理提供依据。在《人民银行法》、《人民银行财务制度》的基础上修订《人民银行财务预算管理暂行办法》，并制定相应的《财务预算编制实施细则》，从而为人民银行的预算编制提供指导性的操作依据，为监督部门提供相应的法规依据。其次，优化部门预算组织体系，建立预算编审委员会，实施“一把手”负责制，一把手负责部门财务预算编制、执行、监督工作的领导任务、组织任务和协调任务，确保各项工作的顺利开展。最后，制定科学、规范、切实可行的指标测算体系，消除原有“一刀切”的不合理现象，提高预算指标的实用性。
（二）建立科学合理的预算管理程序，增强人民银行预算的科学性。目前人民银行实行部门预算，即“一个部门，一本预算”，这在一定程度上提高了人民银行预算独立性。但在部门预算的实际执行过程中因预算指标下达较晚，导致预算体制运行不顺畅。建议人民银行要进一步完善预算编制程序，适当提前预算编制的时间，争取预算指标在年度开始前下达到基层行，增强基层央行预算执行的独立性、科学性。
（三）实行财务预算公开，自觉接受群众监督。公开财务和预算情况就是权利公开，是预防腐败发生的一项重要举措。结合中央八项规定的要求，基层人民银行应充分认识到实行财务预算公开、自觉接受群众监督在当前具有的重大政治意义，定期公开财务预算及“三公”经费预算，真正改进工作作风，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，更加有效地加强对基层央行的民主监督，从源头上遏制腐败的滋生。
（四）建立健全会计信息披露制度，提高预算透明度。在完善人民银行会计标准的基础上进一步改革人民银行的财务会计信息披露制度。明确披露依据，把握好披露的详略程度，在满足信息需求之间进行平衡。
（五）加强财务预算信息化建设，改进落后的技术手段。财务预算透明度的实现需要以现代化的信息管理系统和通讯技术为支撑，银行部门应利用现代化的技术手段，加快各部门的信息化建设，逐步建立完备的预算编制系统、预算执行分析报告系统、部门间信息共享系统以及宏观经济政策分析系统等，提高银行部门宏观经济预测与分析能力，科学合理确定预算指标，提高预算编制的质量。