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编者按：十八届三中全会在土地流转方面特别强调，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。本文作者在对成都、攀枝花、南充、绵阳和德阳等市农村土地流转实际调查的基础上，发现了其存在的一些问题，并提出了对策和建议。
农村土地作为社会生产中最基本的生产资料，在当前因稀缺性和不可再生性越发受到重视，并日益成为社会成员竞相追逐的重要资源。农村土地与社会其它生产资料一样，具备商品的属性，在市场规律的作用下向高产出、高收益部门流动。而农村土地流转的本质就是改善土地资源在农业生产中原有的资源配置状况，提高生产效率。
2011年四川省家庭承包耕地总面积约为5842.31万亩，其中流转面积为1074.4万亩，占全省家庭承包耕地总面积的18.39%，占到了近五分之一的比重，在全国走在前面。
现行农村土地流转存在的问题
流转行为有待进一步规范
很少签订土地流转合同。农户在成立土地合作社或土地股份公司时都会严格执行土地流转相关法律法规，签订规范的土地流转合同，并报土地发包方和乡政府有关部门备案。然而，在土地流转发生于集体经济组织内部时，基本上由口头协议所取代，这为将来引发纠纷埋下隐患。
随意更改土地用途。土地用途中缺乏对土地流入方的生产经营用途进行严格规定，大都止步于“不改变土地的农业用途”和“不违反基本农田保护条例”。对于土地质量的保护，即便在流转合同中有涉及，但在实际中也往往缺乏必要的质量监督、检测和相应的惩罚机制。
土地流转双方对流转期限的分歧较大
一方面，作为土地流出方的农户，出于各种原因他们大多都只愿意将土地在一个较短的期限内流转。另一方面，作为土地流入方的主体，却因为农业生产的投资回报周期较长，且面临较高的前期投入，而要求获得较长的流转期限，降低自己的交易成本。
然而，较短的流转期限则导致不可能对土地进行长期投资，只能通过对土地的掠夺式生产经营获取较高的短期回报。这不仅没有达到改进农业生产方式、提高农业生产效率的土地流转政策初衷，反而影响了农业生产的可持续发展。
农村土地流转中收益分配机制不完善
农户难以保障自己应得利益。农户在股份公司中的利润分配方案中处于弱势阶层，既缺乏话语权，又缺乏必要的财物知识去检查公司财物报表，更难参与公司的经营管理。股份公司是否盈利、是否分红、分红比例的确定，农户都只能“听天由命”，难以保障自己应得利益。
粮食直补政策要重新审视。旨在提高农户种粮积极性的粮食直补，时至今日已毋庸置疑地成为了一种“普惠制”，对鼓励农户扩大粮食种植面积没有多大作用，土地流转后的粮食作物种植者亦无法享受到实惠。同时旨在鼓励土地流转以促进粮食作物规模化生产的“种粮大户补贴”，在部分地方也通过增加土地流转租金的方式转为土地流出主体所有，这既违背了补贴政策的初衷，又打击了土地流入主体的流转积极性。
土地流转双方收益差距大易发租金的纠纷。一般情况下，土地流转的租金会略高于农户流转前自己的生产经营所得。然而土地流转后，新的生产经营者在不违背国家相关政策的基础上，合规调整农作物种植结构、改进生产方式、拓展销售渠道、挖掘农产品附加值，取得的收益可能是流转前的几倍。而这种增值收益由土地流入主体独享，往往会引发流转双方关于上涨流转租金的纠纷，并导致土地流入主体在希望扩大生产规模时面临更为高昂的土地流转租金。
部分合作社名存实亡
一方面，由于合作社内任何单个社员都不拥有相对于其他成员对生产资料的排他性使用权、收益权和处置权，因而公有财产收益或损失对每个社员都有很强的外部性。这种外部性随合作社成员的扩大而加强，导致合作社成员的劳动积极性降低、劳动监督成本增加。另一方面，部分合作社在成立之初就受限于自然条件，本不适宜于规模化生产，却因为诸如“政绩”等原因而“被合作社化”。
将来谁来种粮？
这是四川省众多地区所呈现出的现状：土地流转前耕种者多为老人和妇女。土地流转后，农村劳动力进一步得到解放，更多的青壮年去城市务工以获得更高的非农收入，无论是留在农村继续耕种自己所有承包地的个体农户，抑或返聘到种植大户、农业园区、土地股份公司务工的劳动力，依旧是以老年人和妇女为主力军。现在的年轻人都出去打工赚钱，已经几乎没有谁愿意种地，甚至越来越多的年轻人不会种地，将来谁来种粮？
农村土地流转的对策建议
健全农村土地流转的法律保障及相关服务体系
进一步完善农村土地的确权颁证工作。将农户的土地承包经营权物权化，使其合法权益得到法律的有力保护，这样农户才会愿意把土地流转出去。同时还要尽快完善土地流转相关法律法规制定，明确土地流转中各主体的权利和义务，以减少各主体间的利益纠纷。
建立规范农村土地流转的专职机构。政府要加强统筹土地流转法律法规咨询、土地流转登记、土地价值评估、区域内农村土地开发利用整体规划、土地用途监督、土地可持续发展和生态效益评估、土地流转纠纷调解等工作。
各级政府要加大对农业生产基础设施建设的支持力度。尤其是要加大对农田水利、土壤改善、土地复垦等重点项目的投资力度，改善农业生产条件。同时还应该组织农业生产者定期进行农业科学技术培训，帮助其在最大程度上规避农业生产经营中的自然风险和市场风险。
健全农村社会保障制度与确保农民工平等待遇
对我国农民而言，农村土地不仅仅意味着能给自己带来经济收益，它更肩负着一种生活保障的重任。因此要想农民彻底解放思想，就必须通过农村社会保障制度的进一步完善来消除农民对自己基本生活保障的担忧，从而积极参与到土地流转中来。同时，对于在城市务工的农民工，不仅应该坚持做到“同工同酬”，保障农民工平等就业的权利，还应该保障农民工及其子女在城市生活能够获得与城市居民相平等的待遇。
尊重市场在土地流转中的主导作用
政府行为只能是为农村土地的顺利流转而服务，并发挥好农业可持续发展、粮食安全、生态安全的宏观引导作用，绝不能作为经济主体参与其中，更不能以行政命令的方式对土地流转进行“一刀切”。
在土地流出主体和土地流入主体之间合理分配各种收益
土地流转租金应该在一个合理的范围内由市场供需来确定。通过对成都、德阳、绵阳、攀枝花等市土地流转实际情况的调查研究，这个合理范围应该是在土地承包经营者自己生产所得利润到所得总收入之间。
粮食直补继续由土地承包方享有。实行多年的粮食直补在实际上已然成为普惠制下的农民福利，并为大部分土地流入主体所接受。因此，为了农村社会的稳定，笔者建议，无论土地是否流出该项补贴应继续由土地承包方享有。同时加大对专业大户、家庭农场、农民合作社等农业规模化生产的补贴力度，尤其是要增加对新型农机具购置、土壤有机质提升、生态环境保护方面的政策倾斜。调动土地流入主体的生产积极性，鼓励农业生产朝着规模化、机械化、集约化、可持续化的方向发展。
合理分配土地经营利润。农村土地流转后，生产经营的纯利润应该在土地流出主体和流入主体之间进行合理分配，让土地、资本、技术、劳动力和企业家的管理才能等要素按贡献充分参与到收入分配之中，以保障土地流转的长期稳定。
加强土地流转风险防范和金融支持力度
一方面应该在土地流转双方的历年收入中计提一定比例的风险基金，另一方面应该在土地流转过程中引入保险机制，并尽快完善农业保险保费补贴力度，提高土地流入主体的履约能力，减少对农业投资的风险顾虑。
要加强对土地流转主体的金融支持力度。不仅需要创新针对农业生产经营的金融产品与服务，放宽对土地经营使用权、大型农机具的抵押贷款限制，还应该积极支持具备一定实力的农业生产经营主体通过资本市场筹集农业扩大再生产资金。
鼓励土地流转规模化发展，严禁盲目跟风
土地流转可以使农业生产规模化，然而农业生产受到气候、地理环境、水源、光照等诸多因素的影响，因此组织生产的具体方式应该因地制宜，不能盲目跟风，不能一味追求规模化。
农村土地作为社会生产中最基本的生产资料，在当前因稀缺性和不可再生性越发受到重视，并日益成为社会成员竞相追逐的重要资源。农村土地与社会其它生产资料一样，具备商品的属性，在市场规律的作用下向高产出、高收益部门流动。而农村土地流转的本质就是改善土地资源在农业生产中原有的资源配置状况，提高生产效率。
2011年四川省家庭承包耕地总面积约为5842.31万亩，其中流转面积为1074.4万亩，占全省家庭承包耕地总面积的18.39%，占到了近五分之一的比重，在全国走在前面。
现行农村土地流转存在的问题
流转行为有待进一步规范
很少签订土地流转合同。农户在成立土地合作社或土地股份公司时都会严格执行土地流转相关法律法规，签订规范的土地流转合同，并报土地发包方和乡政府有关部门备案。然而，在土地流转发生于集体经济组织内部时，基本上由口头协议所取代，这为将来引发纠纷埋下隐患。
随意更改土地用途。土地用途中缺乏对土地流入方的生产经营用途进行严格规定，大都止步于“不改变土地的农业用途”和“不违反基本农田保护条例”。对于土地质量的保护，即便在流转合同中有涉及，但在实际中也往往缺乏必要的质量监督、检测和相应的惩罚机制。
土地流转双方对流转期限的分歧较大
一方面，作为土地流出方的农户，出于各种原因他们大多都只愿意将土地在一个较短的期限内流转。另一方面，作为土地流入方的主体，却因为农业生产的投资回报周期较长，且面临较高的前期投入，而要求获得较长的流转期限，降低自己的交易成本。
然而，较短的流转期限则导致不可能对土地进行长期投资，只能通过对土地的掠夺式生产经营获取较高的短期回报。这不仅没有达到改进农业生产方式、提高农业生产效率的土地流转政策初衷，反而影响了农业生产的可持续发展。
农村土地流转中收益分配机制不完善
农户难以保障自己应得利益。农户在股份公司中的利润分配方案中处于弱势阶层，既缺乏话语权，又缺乏必要的财物知识去检查公司财物报表，更难参与公司的经营管理。股份公司是否盈利、是否分红、分红比例的确定，农户都只能“听天由命”，难以保障自己应得利益。
粮食直补政策要重新审视。旨在提高农户种粮积极性的粮食直补，时至今日已毋庸置疑地成为了一种“普惠制”，对鼓励农户扩大粮食种植面积没有多大作用，土地流转后的粮食作物种植者亦无法享受到实惠。同时旨在鼓励土地流转以促进粮食作物规模化生产的“种粮大户补贴”，在部分地方也通过增加土地流转租金的方式转为土地流出主体所有，这既违背了补贴政策的初衷，又打击了土地流入主体的流转积极性。
土地流转双方收益差距大易发租金的纠纷。一般情况下，土地流转的租金会略高于农户流转前自己的生产经营所得。然而土地流转后，新的生产经营者在不违背国家相关政策的基础上，合规调整农作物种植结构、改进生产方式、拓展销售渠道、挖掘农产品附加值，取得的收益可能是流转前的几倍。而这种增值收益由土地流入主体独享，往往会引发流转双方关于上涨流转租金的纠纷，并导致土地流入主体在希望扩大生产规模时面临更为高昂的土地流转租金。
部分合作社名存实亡
一方面，由于合作社内任何单个社员都不拥有相对于其他成员对生产资料的排他性使用权、收益权和处置权，因而公有财产收益或损失对每个社员都有很强的外部性。这种外部性随合作社成员的扩大而加强，导致合作社成员的劳动积极性降低、劳动监督成本增加。另一方面，部分合作社在成立之初就受限于自然条件，本不适宜于规模化生产，却因为诸如“政绩”等原因而“被合作社化”。
将来谁来种粮？
这是四川省众多地区所呈现出的现状：土地流转前耕种者多为老人和妇女。土地流转后，农村劳动力进一步得到解放，更多的青壮年去城市务工以获得更高的非农收入，无论是留在农村继续耕种自己所有承包地的个体农户，抑或返聘到种植大户、农业园区、土地股份公司务工的劳动力，依旧是以老年人和妇女为主力军。现在的年轻人都出去打工赚钱，已经几乎没有谁愿意种地，甚至越来越多的年轻人不会种地，将来谁来种粮？
农村土地流转的对策建议
健全农村土地流转的法律保障及相关服务体系
进一步完善农村土地的确权颁证工作。将农户的土地承包经营权物权化，使其合法权益得到法律的有力保护，这样农户才会愿意把土地流转出去。同时还要尽快完善土地流转相关法律法规制定，明确土地流转中各主体的权利和义务，以减少各主体间的利益纠纷。
建立规范农村土地流转的专职机构。政府要加强统筹土地流转法律法规咨询、土地流转登记、土地价值评估、区域内农村土地开发利用整体规划、土地用途监督、土地可持续发展和生态效益评估、土地流转纠纷调解等工作。
各级政府要加大对农业生产基础设施建设的支持力度。尤其是要加大对农田水利、土壤改善、土地复垦等重点项目的投资力度，改善农业生产条件。同时还应该组织农业生产者定期进行农业科学技术培训，帮助其在最大程度上规避农业生产经营中的自然风险和市场风险。
健全农村社会保障制度与确保农民工平等待遇
对我国农民而言，农村土地不仅仅意味着能给自己带来经济收益，它更肩负着一种生活保障的重任。因此要想农民彻底解放思想，就必须通过农村社会保障制度的进一步完善来消除农民对自己基本生活保障的担忧，从而积极参与到土地流转中来。同时，对于在城市务工的农民工，不仅应该坚持做到“同工同酬”，保障农民工平等就业的权利，还应该保障农民工及其子女在城市生活能够获得与城市居民相平等的待遇。
尊重市场在土地流转中的主导作用
政府行为只能是为农村土地的顺利流转而服务，并发挥好农业可持续发展、粮食安全、生态安全的宏观引导作用，绝不能作为经济主体参与其中，更不能以行政命令的方式对土地流转进行“一刀切”。
在土地流出主体和土地流入主体之间合理分配各种收益
土地流转租金应该在一个合理的范围内由市场供需来确定。通过对成都、德阳、绵阳、攀枝花等市土地流转实际情况的调查研究，这个合理范围应该是在土地承包经营者自己生产所得利润到所得总收入之间。
粮食直补继续由土地承包方享有。实行多年的粮食直补在实际上已然成为普惠制下的农民福利，并为大部分土地流入主体所接受。因此，为了农村社会的稳定，笔者建议，无论土地是否流出该项补贴应继续由土地承包方享有。同时加大对专业大户、家庭农场、农民合作社等农业规模化生产的补贴力度，尤其是要增加对新型农机具购置、土壤有机质提升、生态环境保护方面的政策倾斜。调动土地流入主体的生产积极性，鼓励农业生产朝着规模化、机械化、集约化、可持续化的方向发展。
合理分配土地经营利润。农村土地流转后，生产经营的纯利润应该在土地流出主体和流入主体之间进行合理分配，让土地、资本、技术、劳动力和企业家的管理才能等要素按贡献充分参与到收入分配之中，以保障土地流转的长期稳定。
加强土地流转风险防范和金融支持力度
一方面应该在土地流转双方的历年收入中计提一定比例的风险基金，另一方面应该在土地流转过程中引入保险机制，并尽快完善农业保险保费补贴力度，提高土地流入主体的履约能力，减少对农业投资的风险顾虑。
要加强对土地流转主体的金融支持力度。不仅需要创新针对农业生产经营的金融产品与服务，放宽对土地经营使用权、大型农机具的抵押贷款限制，还应该积极支持具备一定实力的农业生产经营主体通过资本市场筹集农业扩大再生产资金。
鼓励土地流转规模化发展，严禁盲目跟风
土地流转可以使农业生产规模化，然而农业生产受到气候、地理环境、水源、光照等诸多因素的影响，因此组织生产的具体方式应该因地制宜，不能盲目跟风，不能一味追求规模化。