论文部分内容阅读
[摘 要]社区自治项目以项目的形式动员社区居民参与社区治理，有助于提升居民的自治能力。文章结合上海市Y街道社区自治项目运行中出现的自治资金不足、自治团队难以延续、自治项目参与者与受众不广泛以及自治目标“偏移”等问题，提出多途径筹集资金、创新自治模式、丰富自治项目内容、政府赋能社区等举措，努力推进社区自治项目顺利运行，实现社区自治目标。
[关键词]社区自治项目;自治目标;政府赋能
上海市Y街道位于上海市东北部，街道设有7个新片村，共50个居委。该街道自2015年设立街道社区自治办公室（以下简称“街道自治办”）以来，连续五年推行社区自治项目，社区自治已逐步成熟。本文资料来源于作者对上海市Y街道社区自治项目的实地调研，文中的访谈内容则是实地调研时的访谈记录.作者根据记录分类编码。编码由两个字母加数字组成，后跟日期。编码第一个字母Y表示Y街道，第二个字母表示访谈单位，其中Z、J、F、S分别表示街道自治办、居委会、社会组织服务中心以及社会组织，字母后的数字则表示第几份访谈。如“YF1，2020-7-26”则表示2020年7月26日在Y街道社会组织服务中心的第一份访谈。
一、社区自治项目搭建及运行过程
社区自治项目，主要是以项目制的形式來动员居民参与社区治理，解决社区突出问题，最终形成社区自
治①，主要有需求征集、项目申报、项目审核与立项、项目实施，以及项目监督与评估等五个程序。各个程序中有不同的参与主体，互相配合，完成项目搭建。
1.需求征集
社区自治项目的主管单位是街道自治办，街道自治办会在每年的二月份左右进行居民需求征集工作，为项目立项审核与评估工作奠定基础。社区自治项目确定之前需要进行居民的需求征集，由社区班子牵头，采用党总支会议、居民代表会议、群团组织交流等多种方式广泛听取意见，聚焦热点、痛点、难点问题，收集各方需求，提炼形成议题。相关第三方社会组织用专业知识和专业技能进行需求调研。此外，楼组长和居委会干部由于与居民接触最为密切，也能切实反映居民需求。
2.项目申报
社区自治项目的申报主体是居委会，项目申报遵循的是技术路线②，采用统一的申报书，且原则上要求项目申报时要有较为成熟的自治团队。因此，大多比较复杂的自治项目，社区都会与社会组织进行合作。自治项目先交由片区党委进行初审，初审通过后，再向街道自治办进行申报。
3.项目审核与立项
社区自治项目的审核主要有两方面，一是街道自治办去居委会实地考察，每年项目申报材料交到街道自治办后，自治办会同相关领域专家去实地调研项目的可行性，并结合该居委的工作经验、团队组成，进行初步筛选。二是进行项目申报答辩，申报人以PPT的形式汇报申报的自治项目，由专家现场评议。Y街道社区自治项目的竞争还是比较激烈。街道自治办工作人员说：“今年我们一共报上来77个项目，目前筛选出25个左右，筛选的时候也会找一些专家把把关。”（YZ1，2020-7-27）社区自治项目通过审批之后，会确定最终的项目资金，项目资金专款专用，由居委会实施项目。
4.项目实施
社区自治项目经过立项后，首先需培育项目自治团队或由聘请的社会组织负责培育项目自治团队。其次是整合资源，自治团队做好项目规划，包括项目推进时间、所需的材料、人员配备、台账整理等。居委会、自治团队、业委会、物业公司、社会组织与居民依靠议事平台进行协作，共同推进自治项目。
5.项目的监督与评估
对社区自治项目的监督主要体现在两方面：一是立项之后的公示，通过立项的项目会由街道自治办在相关网站进行公示;二是财务监督，所有的财务信息在项目推进过程中，都会及时整理，由居委会进行资金使用情况公示，接受社区居民的监督，做到资金使用公开透明。
项目评估，由片区党委实地了解项目成效及听取居民评价，必要时片区党委也可以组织其他居民区书记交叉检查。Y街道的大型“自治金”项目评估，由新村片党委会同街道自治办等相关部门进行综合验收，并请第三方机构参与。街道自治办工作人员强调：“如果是5万以上的项目还要进行评审，结项要通过第三方审计和评估。只有评估通过了才会结尾款，资金的寄付都是有文件规定的。”（YZ1，2020-7-27）另外，一个自治项目结束之后，在街道自治办的牵头下，会进行自治项目评比汇报，具体就是以PPT的形式进行自治项目汇报。这既是对优秀项目团队的表彰与鼓励，也是评估与监督。
二、社区自治项目存在的主要问题及原因
1.自治资金不足
在对相关人员的访谈中，我们了解到自治资金不足是绝大多数社区在开展自治项目时面临的问题。“由于缺少资金，项目开展的效果就不是很好，碎片化比较严重。比如我们这里的‘小花园’项目，资金现在还没批下来。”（YJ4，2020-8-3）调查问卷中显示，项目资金不足在社区自治项目搭建存在的问题中占比高达66.67%。
自治资金来源主要有政府财政资金支持、社区居民自筹以及企事业单位资助、捐款，其中绝大多数资金来源于政府。
政府对自治项目的财政资金是有限的，平均每个项目资金不足5万元。居民的资金难以筹集，主要原因是居民的参与程度不高，对这种不能直接涉及居民自身利益的事情，居民捐款的金额不会太高。“小区建设方面居民还是希望能得到政府的帮扶，直接出资的相对来说稍微难点。一般现在还是用废物回收的资金，这样会比较难筹集。”（YJ1，2020-7-30）虽然驻区单位会给予社区一定的资金支持，但是能够用到社区自治项目的部分相当有限。
2.自治团队难以延续
社区自治项目的目标就是培育居民自治，让居民能够实现自我管理、自我教育、自我监督，其中主要的抓手则是培育居民自治团队带领社区居民进行自治。但在调研中我们发现许多社区都存在居民自治团队难以延续的问题。社会组织服务中心主任说：“规范化的队伍发展到一定规模可以自行运作，目前虽有发展，但还是十分困难的，还是需要一定的指导”（YF1，2020-7-26）这主要表现在两个方面：一是在社区自治项目运行过程中，自治团队发挥的作用不够明显，对社会组织、居委会的依赖过大;二是社区自治项目周期结束以后，社区自治团队的作用日渐式微。 资金、人员、制度设计是维持自治团队的主要因素。③自治项目结束之后，相应的自治资金也使用完毕，自治团队难以持续发挥作用。领头人在自治项目的实施过程中发挥重要作用，而自治项目往往没有相应的报酬。领头人难找也是自治团队难以延续的重要原因。大多数居民没有时间和精力担任自治项目的领头人，愿意担任自治团队成员的绝大多数都是老年人，如此因素交叠，自治团队的延续就成了问题。另一个问题是项目制的周期问题，一个社区自治项目真正实施的时间最多半年，半年内举办的活动不超过10场，因此自治团
队所能得到的训练不足。Y街道某社会组织负责人说
道：“上几堂课是不能够完全赋能的，也不能完全寄托在这上面。社会组织去粗略地讲了几堂课，他们也很难在实际中进行操作，无法学以致用。”（YS1，2020-8-4）
3.自治项目参与者及受众不广泛
社区自治需要更多居民参与，并将居民自治成果惠及给更多的居民。社区自治项目作为推手，其参与者与受众应该尽可能包含更多的居民。但社区自治项目在运行中却面临参与者及受众不广泛的问题。
从自治项目参与者上来看，一是年龄结构方面，自治项目年轻人参与较少，通过调查问卷也可以看出，老年人比较多。自治项目活动通常在工作日，年轻人没有时间和精力参与其中。居委会工作人员就表示：“年轻人出来的比较少，参加社区活动也少，社区活动比较偏向于老年人一点，另外在时间上也有冲突。”（YJ4，2020-8-3）二是党员、居委会成员居多，而非党员的居民参与较少。另外参与社区自治项目的党员大多数都是退休老党员，然而在职党员在社区自治项目中发挥带头作用有限。
从社区自治项目受众来看，相应地以老年人为主，孩子和青年人参与很少。同时自治项目没有充分考虑不同年龄群体的差异，活动内容与形式都比较单一，对年轻人来说，没有足够的吸引力。
4.自治目标“偏移”
社区搭建自治项目主要是通过居民自己组织起来的力量，持续地解决社区难题。但总体上看，社区自治项目的自治目标有所“偏移”：一是某些社区自治项目仅仅是解决了当前问题，居民对处理结果满意，但因为没有打造一个议事平台，暴露出难以持续的弊端;二是居民依赖居委会和社会组织，使居委会在项目自治过程中承担了较多工作，居民实际参与的自治项目工作较少。
社区自治项目碎片化，缺乏系统规划。另外居委会的角色趋于行政化。项目推行所涉及的主体多元，因此利益分化明显。街道办事处追求項目任务完成、居委会追求项目申报、社会组织追求承接更多的政府项目、居民希望解决更多的社区问题。各种利益主体之间有冲突，致使社区自治目标难以朝着正确的轨道前行。
三、完善社区自治项目搭建的对策
针对社区自治项目出现的自治资金不足、自治团队难以延续、自治项目参与者及受众不广泛和自治目标
“偏移”等四个问题，应从以下几方面着手，以完善社区自治项目的搭建与运行。
1.多途径筹集资金
多途径筹集资金，可以一方面向居民、社会筹集，另一方面依靠市场获得。
加大社区自治宣传，扩大居民了解范围，提升居民的参与热情，同时坚持自治项目创新与自治项目运作透明化。创新自治项目内容与形式，吸引更多居民参与。自治项目申报、资金使用公开透明，可以有效地打消居民筹资顾虑。另外社区附近的企事业单位等有效资源要利用起来，与有关单位积极交流，通过居民与单位建立联系，营造共治共享的治理局面。另外，也可以采用市场化运作获得资金。如有些社区自治项目可以培育歌唱团、舞蹈团等专业成熟的团队，参与市场活动。只有解决资金问题，社区自治项目才能继续深化。
2.创新自治模式
居民自治团队的运行关键要看领头人，理论上这些领头人不应仅仅包括德高望重的老人，还应包括热心公益事业的各年龄阶段的居民。尤其是青年人，他们通常精力充沛，而且有能力、有资源、有热情，只是目前对社区工作还不够了解，需要居委会发挥积极动员的作用。
居民自治团队除了依靠专业社会组织进行赋能，还应积极拥抱市场，创新自治模式。“谁受益，谁买单”就是一种比较好的理念。前期依靠政府，居民自治团队可以培育出场地资源、景观资源、团队资源等，打造好的场地、设计好的会议室、活动室以及有专业水准的文化团队，与市场进行连接，将资源转化为资金，依靠市场形成可持续的自治模式进行社区自治。
3.丰富自治项目内容
社区自治项目参与者与受众不广泛的重要原因是项目内容单一。因此在申报项目时，需要对项目内容进行把关，确保能够涵盖尽可能多的人群。项目内容的丰富度可以通过互相借鉴和依靠社会组织之间的竞争实现。例如可以为各社区自治团队打造一个专门的交流平台，互相学习，获得更多的项目内容。严格把关社会组织的服务内容，提高自治项目质量，惠及社区。青年党员同志可以通过党组织、居委会带动身边青年。
4.政府赋能社区
当前，社区的自治力量相对来说是比较弱的。提高社区自治的能力，还是需要依靠政府进行赋能。④政府需要做的是支持、帮扶、组织与动员以及增强信息供给，政府可以打通信息屏障，整合信息资源，向居民自治提供各种资源支持，实现信息供给。在赋能的过程中，给予居民时间与信心，尤为关键的是定位居委会的角色，若倾向自治化，则应当减少行政任务，专注社区自治工作。
注释：
①李小艺：《双轨动员：项目制社区自治的实践逻辑及其影响——对上海市P街道社会服务项目化运作模式的考察》，《天津行政学院学报》2020年第3期。
②薛泽林、孙荣：《分层项目制：上海市推进政府购买公共服务的经验与启示》，《上海行政学院学报》2017年第6期。
③许宝君：《社区居民自治项目的运作机制及绩效检视——基于湖北四届社区公益创投（项目）的分析》，
《求实》2020年第1期。
④张振洋：《城市基层自治项目的分级运作机制探析——基于上海市S镇“乐妈园”项目的分析》，《社会主义研究》2018年第2期。
（作者单位：中共上海市委党校）
（责任编辑 熊易芳）
[关键词]社区自治项目;自治目标;政府赋能
上海市Y街道位于上海市东北部，街道设有7个新片村，共50个居委。该街道自2015年设立街道社区自治办公室（以下简称“街道自治办”）以来，连续五年推行社区自治项目，社区自治已逐步成熟。本文资料来源于作者对上海市Y街道社区自治项目的实地调研，文中的访谈内容则是实地调研时的访谈记录.作者根据记录分类编码。编码由两个字母加数字组成，后跟日期。编码第一个字母Y表示Y街道，第二个字母表示访谈单位，其中Z、J、F、S分别表示街道自治办、居委会、社会组织服务中心以及社会组织，字母后的数字则表示第几份访谈。如“YF1，2020-7-26”则表示2020年7月26日在Y街道社会组织服务中心的第一份访谈。
一、社区自治项目搭建及运行过程
社区自治项目，主要是以项目制的形式來动员居民参与社区治理，解决社区突出问题，最终形成社区自
治①，主要有需求征集、项目申报、项目审核与立项、项目实施，以及项目监督与评估等五个程序。各个程序中有不同的参与主体，互相配合，完成项目搭建。
1.需求征集
社区自治项目的主管单位是街道自治办，街道自治办会在每年的二月份左右进行居民需求征集工作，为项目立项审核与评估工作奠定基础。社区自治项目确定之前需要进行居民的需求征集，由社区班子牵头，采用党总支会议、居民代表会议、群团组织交流等多种方式广泛听取意见，聚焦热点、痛点、难点问题，收集各方需求，提炼形成议题。相关第三方社会组织用专业知识和专业技能进行需求调研。此外，楼组长和居委会干部由于与居民接触最为密切，也能切实反映居民需求。
2.项目申报
社区自治项目的申报主体是居委会，项目申报遵循的是技术路线②，采用统一的申报书，且原则上要求项目申报时要有较为成熟的自治团队。因此，大多比较复杂的自治项目，社区都会与社会组织进行合作。自治项目先交由片区党委进行初审，初审通过后，再向街道自治办进行申报。
3.项目审核与立项
社区自治项目的审核主要有两方面，一是街道自治办去居委会实地考察，每年项目申报材料交到街道自治办后，自治办会同相关领域专家去实地调研项目的可行性，并结合该居委的工作经验、团队组成，进行初步筛选。二是进行项目申报答辩，申报人以PPT的形式汇报申报的自治项目，由专家现场评议。Y街道社区自治项目的竞争还是比较激烈。街道自治办工作人员说：“今年我们一共报上来77个项目，目前筛选出25个左右，筛选的时候也会找一些专家把把关。”（YZ1，2020-7-27）社区自治项目通过审批之后，会确定最终的项目资金，项目资金专款专用，由居委会实施项目。
4.项目实施
社区自治项目经过立项后，首先需培育项目自治团队或由聘请的社会组织负责培育项目自治团队。其次是整合资源，自治团队做好项目规划，包括项目推进时间、所需的材料、人员配备、台账整理等。居委会、自治团队、业委会、物业公司、社会组织与居民依靠议事平台进行协作，共同推进自治项目。
5.项目的监督与评估
对社区自治项目的监督主要体现在两方面：一是立项之后的公示，通过立项的项目会由街道自治办在相关网站进行公示;二是财务监督，所有的财务信息在项目推进过程中，都会及时整理，由居委会进行资金使用情况公示，接受社区居民的监督，做到资金使用公开透明。
项目评估，由片区党委实地了解项目成效及听取居民评价，必要时片区党委也可以组织其他居民区书记交叉检查。Y街道的大型“自治金”项目评估，由新村片党委会同街道自治办等相关部门进行综合验收，并请第三方机构参与。街道自治办工作人员强调：“如果是5万以上的项目还要进行评审，结项要通过第三方审计和评估。只有评估通过了才会结尾款，资金的寄付都是有文件规定的。”（YZ1，2020-7-27）另外，一个自治项目结束之后，在街道自治办的牵头下，会进行自治项目评比汇报，具体就是以PPT的形式进行自治项目汇报。这既是对优秀项目团队的表彰与鼓励，也是评估与监督。
二、社区自治项目存在的主要问题及原因
1.自治资金不足
在对相关人员的访谈中，我们了解到自治资金不足是绝大多数社区在开展自治项目时面临的问题。“由于缺少资金，项目开展的效果就不是很好，碎片化比较严重。比如我们这里的‘小花园’项目，资金现在还没批下来。”（YJ4，2020-8-3）调查问卷中显示，项目资金不足在社区自治项目搭建存在的问题中占比高达66.67%。
自治资金来源主要有政府财政资金支持、社区居民自筹以及企事业单位资助、捐款，其中绝大多数资金来源于政府。
政府对自治项目的财政资金是有限的，平均每个项目资金不足5万元。居民的资金难以筹集，主要原因是居民的参与程度不高，对这种不能直接涉及居民自身利益的事情，居民捐款的金额不会太高。“小区建设方面居民还是希望能得到政府的帮扶，直接出资的相对来说稍微难点。一般现在还是用废物回收的资金，这样会比较难筹集。”（YJ1，2020-7-30）虽然驻区单位会给予社区一定的资金支持，但是能够用到社区自治项目的部分相当有限。
2.自治团队难以延续
社区自治项目的目标就是培育居民自治，让居民能够实现自我管理、自我教育、自我监督，其中主要的抓手则是培育居民自治团队带领社区居民进行自治。但在调研中我们发现许多社区都存在居民自治团队难以延续的问题。社会组织服务中心主任说：“规范化的队伍发展到一定规模可以自行运作，目前虽有发展，但还是十分困难的，还是需要一定的指导”（YF1，2020-7-26）这主要表现在两个方面：一是在社区自治项目运行过程中，自治团队发挥的作用不够明显，对社会组织、居委会的依赖过大;二是社区自治项目周期结束以后，社区自治团队的作用日渐式微。 资金、人员、制度设计是维持自治团队的主要因素。③自治项目结束之后，相应的自治资金也使用完毕，自治团队难以持续发挥作用。领头人在自治项目的实施过程中发挥重要作用，而自治项目往往没有相应的报酬。领头人难找也是自治团队难以延续的重要原因。大多数居民没有时间和精力担任自治项目的领头人，愿意担任自治团队成员的绝大多数都是老年人，如此因素交叠，自治团队的延续就成了问题。另一个问题是项目制的周期问题，一个社区自治项目真正实施的时间最多半年，半年内举办的活动不超过10场，因此自治团
队所能得到的训练不足。Y街道某社会组织负责人说
道：“上几堂课是不能够完全赋能的，也不能完全寄托在这上面。社会组织去粗略地讲了几堂课，他们也很难在实际中进行操作，无法学以致用。”（YS1，2020-8-4）
3.自治项目参与者及受众不广泛
社区自治需要更多居民参与，并将居民自治成果惠及给更多的居民。社区自治项目作为推手，其参与者与受众应该尽可能包含更多的居民。但社区自治项目在运行中却面临参与者及受众不广泛的问题。
从自治项目参与者上来看，一是年龄结构方面，自治项目年轻人参与较少，通过调查问卷也可以看出，老年人比较多。自治项目活动通常在工作日，年轻人没有时间和精力参与其中。居委会工作人员就表示：“年轻人出来的比较少，参加社区活动也少，社区活动比较偏向于老年人一点，另外在时间上也有冲突。”（YJ4，2020-8-3）二是党员、居委会成员居多，而非党员的居民参与较少。另外参与社区自治项目的党员大多数都是退休老党员，然而在职党员在社区自治项目中发挥带头作用有限。
从社区自治项目受众来看，相应地以老年人为主，孩子和青年人参与很少。同时自治项目没有充分考虑不同年龄群体的差异，活动内容与形式都比较单一，对年轻人来说，没有足够的吸引力。
4.自治目标“偏移”
社区搭建自治项目主要是通过居民自己组织起来的力量，持续地解决社区难题。但总体上看，社区自治项目的自治目标有所“偏移”：一是某些社区自治项目仅仅是解决了当前问题，居民对处理结果满意，但因为没有打造一个议事平台，暴露出难以持续的弊端;二是居民依赖居委会和社会组织，使居委会在项目自治过程中承担了较多工作，居民实际参与的自治项目工作较少。
社区自治项目碎片化，缺乏系统规划。另外居委会的角色趋于行政化。项目推行所涉及的主体多元，因此利益分化明显。街道办事处追求項目任务完成、居委会追求项目申报、社会组织追求承接更多的政府项目、居民希望解决更多的社区问题。各种利益主体之间有冲突，致使社区自治目标难以朝着正确的轨道前行。
三、完善社区自治项目搭建的对策
针对社区自治项目出现的自治资金不足、自治团队难以延续、自治项目参与者及受众不广泛和自治目标
“偏移”等四个问题，应从以下几方面着手，以完善社区自治项目的搭建与运行。
1.多途径筹集资金
多途径筹集资金，可以一方面向居民、社会筹集，另一方面依靠市场获得。
加大社区自治宣传，扩大居民了解范围，提升居民的参与热情，同时坚持自治项目创新与自治项目运作透明化。创新自治项目内容与形式，吸引更多居民参与。自治项目申报、资金使用公开透明，可以有效地打消居民筹资顾虑。另外社区附近的企事业单位等有效资源要利用起来，与有关单位积极交流，通过居民与单位建立联系，营造共治共享的治理局面。另外，也可以采用市场化运作获得资金。如有些社区自治项目可以培育歌唱团、舞蹈团等专业成熟的团队，参与市场活动。只有解决资金问题，社区自治项目才能继续深化。
2.创新自治模式
居民自治团队的运行关键要看领头人，理论上这些领头人不应仅仅包括德高望重的老人，还应包括热心公益事业的各年龄阶段的居民。尤其是青年人，他们通常精力充沛，而且有能力、有资源、有热情，只是目前对社区工作还不够了解，需要居委会发挥积极动员的作用。
居民自治团队除了依靠专业社会组织进行赋能，还应积极拥抱市场，创新自治模式。“谁受益，谁买单”就是一种比较好的理念。前期依靠政府，居民自治团队可以培育出场地资源、景观资源、团队资源等，打造好的场地、设计好的会议室、活动室以及有专业水准的文化团队，与市场进行连接，将资源转化为资金，依靠市场形成可持续的自治模式进行社区自治。
3.丰富自治项目内容
社区自治项目参与者与受众不广泛的重要原因是项目内容单一。因此在申报项目时，需要对项目内容进行把关，确保能够涵盖尽可能多的人群。项目内容的丰富度可以通过互相借鉴和依靠社会组织之间的竞争实现。例如可以为各社区自治团队打造一个专门的交流平台，互相学习，获得更多的项目内容。严格把关社会组织的服务内容，提高自治项目质量，惠及社区。青年党员同志可以通过党组织、居委会带动身边青年。
4.政府赋能社区
当前，社区的自治力量相对来说是比较弱的。提高社区自治的能力，还是需要依靠政府进行赋能。④政府需要做的是支持、帮扶、组织与动员以及增强信息供给，政府可以打通信息屏障，整合信息资源，向居民自治提供各种资源支持，实现信息供给。在赋能的过程中，给予居民时间与信心，尤为关键的是定位居委会的角色，若倾向自治化，则应当减少行政任务，专注社区自治工作。
注释：
①李小艺：《双轨动员：项目制社区自治的实践逻辑及其影响——对上海市P街道社会服务项目化运作模式的考察》，《天津行政学院学报》2020年第3期。
②薛泽林、孙荣：《分层项目制：上海市推进政府购买公共服务的经验与启示》，《上海行政学院学报》2017年第6期。
③许宝君：《社区居民自治项目的运作机制及绩效检视——基于湖北四届社区公益创投（项目）的分析》，
《求实》2020年第1期。
④张振洋：《城市基层自治项目的分级运作机制探析——基于上海市S镇“乐妈园”项目的分析》，《社会主义研究》2018年第2期。
（作者单位：中共上海市委党校）
（责任编辑 熊易芳）