退耕还林是党中央、国务院站在中华民族生存和发展的全局高度作出的重大战略决策，是在全国范围内实施的一项国家级重点生态工程，是全面整治和绿化国土、优化农村产业结构、改善生态环境、增加农民收入的重要措施，更是树立全民生态意识的一项重要实践，是我们党引领社会主义中国走向生态文明新时代的一个重要标志。2007年8月9日，国务院出台了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），对退耕还林政策做了最新的完善。近日，本刊记者就退耕还林有关问题以及25号文件的有关精神采访了国家林业局副局长李育材。
　　
　　退耕还林的内容和成效
　　
　　绿色中国：李局长您好，我们知道退耕还林工程已经开展了9年，请您给我们介绍一下这项工程的具体内容。
　　李育材：退耕还林是党中央、国务院站在中华民族生存和发展的全局高度作出的重大战略决策，是迄今为止我国政策性最强、投资最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程。1999年在陕西、甘肃、四川３省试点开展退耕还林，2002年在全国全面实施，涉及全国25个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2279个县，3200多万农户、1.24亿农民。退耕还林工程自1999年试点以来，国务院先后4次出台退耕还林政策和法规，对退耕还林的原则、规划和计划编制、造林、管护与检查验收；资金和粮食补助、保障措施、法律责任等作了规定。其中，最受广大农民关注的是资金和粮食的补助政策。这项政策的核心内容是：国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。粮食和现金补助标准为：长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）150公斤；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食（原粮）100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。粮食和现金补助年限，还草补助按2年计算；还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。补助粮食（原粮）的价款按每公斤1.4元折价计算。补助粮食（原粮）的价款和现金由中央财政承担；退耕还林、宜林荒山荒地造林的种苗和造林补助款按每亩50元标准，由国家提供。
　　2007年8月9日新出台的《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），对退耕还林政策做了最新的完善，主要内容就是在原先的补助政策到期后，继续对退耕农户给予适当补助。具体政策内容有两条：一是原先的退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。补助标准为：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。补助期为还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。根据验收结果，兑现补助资金。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。中央财政安排一定规模资金，作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区、京津风沙源治理区和享受西部地区政策的中部地区退耕农户的基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民以及补植补造，并向特殊困难地区倾斜。同时，国家继续按原渠道安排种苗造林补助资金，并视情况适当提高补助标准。
　　绿色中国：通过这9年的建设，退耕还林工作取得了哪些成就？
　　李育材：9年来，退耕还林工程总体进展顺利、成效显著，主要表现在以下几个方面： 首先是推进了生态建设。退耕还林实行钱粮直补到户、检查验收到户、林权落实到户等政策，极大地调动了广大农民造林护林的积极性，保证了造林任务完成、造林质量合格。到2006年底，已累计完成退耕还林任务3.64亿亩，其中退耕地还林1.39亿亩，荒山荒地造林2.05亿亩，封山育林2000万亩。据国家有关部门核查，退耕还林的面积核实率、造林合格率都在90％以上。其次是改善了生态和环境。退耕还林遵循生态优先、突出重点、注重实效的原则，主要安排在水土流失、土地沙化严重地区，安排在15度以上坡耕地尤其是25度以上陡坡耕地。8年间，工程区森林覆盖率平均提高2个多百分点。三是增加了农民收入。退耕还林钱粮补助发到千家万户，直接实现了农民增收。中央财政已累计投入资金1300多亿元，退耕农民平均每户获得补助3500元，成为农民收入的重要组成部分。据统计，这些补助总体上约占退耕农民人均纯收入的10％，西部地区高于20％，宁夏、云南一些县达到45％以上。最后是促进了农村结构调整。实施退耕还林工程后，退耕农民更多地从事林业、副业和多种经营生产。一些地方大力发展畜牧、林果、花草、中药材和观光旅游等产业，推动了农业产业化经营，促进了地方经济发展。通过退耕还林还草，实行树上山、粮下川、羊进圈。同时，退耕还林还改变了农民传统生产生活方式，增强了全社会生态保护意识。
　　
　　退耕还林面临的问题和措施
　　
　　
　　绿色中国：退耕还林九年来，目前我们还面临一些什么问题？
　　李育材：退耕还林这九年来面临的问题，主要有以下几个方面：首先是退耕补助到期之后，部分农民生计存在困难。退耕还林农民生计状况大体可以分为三种情况，一是有64%左右的退耕还林农民所在地区自然条件相对比较好，也有其他的稳定的经济收入，对退耕还林补助的依赖性比较低，其生计不会受到大的影响。再就是有26%左右的退耕还林农民因为收入不太稳定，对退耕补助的依赖程度比较高。还有一个是有10%左右的退耕还林农民基本口粮田补助，缺少增收的途径，其生计将会出现严重的困难。这些农民一直是国家扶贫济困的重点，近几年来靠退耕还林的补助暂时解决了温饱，补助到期之后，人均纯收入将低于当地的贫困线，生计将会受到一定的影响。
　　其次，退耕还林成果长效机制的建立和完善还需要一段时间，退耕农户为了生态建设做出了很大贡献，国家在一定时期内给予钱粮补助，但是还没有解决好他们的长远生计问题。许多工程区域内的基本粮田建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲等“五个结合”配套措施还没有完全落实，不能覆盖大多数的退耕农户，他们的生产生活条件还没有得到根本的改善。所以退耕还林虽然促进了劳动力的转移，但是这种转移还不是很稳定，基础还很脆弱。国家对农民进行“多予、少取、放活”的政策，加大了解决“三农”问题的力度，但相当一部分退耕农民的收入还主要依靠阶段性政策补助，自我发展的能力还很低。农村最低生活保障制度的建立还刚刚开始，林权改革还处于试点探索阶段，生态补偿机制的建立和完善还需假以时日。
　　第三是工程实施过程当中还存在着一些不容忽视的问题，有少数地区不适当地扩大了工程实施范围，把一些缓坡耕地和平地进行了退耕；一些植被恢复地方没有完全按科学规律办事，植被恢复不尽合理；政策规定对经济林比例限制过死，林农间作控制太严，影响了提供林地的农民的经济效益，工程实施当中存在的个别虚报面积的问题也时有发生。
　　绿色中国：我们还注意到一个问题，在退耕还林过程中，如何来确定什么地方种植经济林，什么地方种植生态林？同时在生态脆弱地区，如何解决失地农民的长远生计。
　　李育材：退耕还林之后，是还生态林还是经济林的问题，国家原先的政策当中，还生态林和经济林的比例有规定，我们在具体实施当中，主要是从三个方面考虑这个问题。一个是根据实际生活的原则，决定这个地到底是适合种经济林还是适合种生态林。二是根据一定的市场导向，还林后的品种将来有没有市场？三是考虑农民的种植习惯，跟种粮食一样，种林子也有一个习惯，管理的能力和经验都很重要。
　　
　　为了保证这个问题很好地解决，每次还林之前，基层专业技术人员和农民一起商量这个事，然后进行设计，规定好这里到底种什么。目前在所造的退耕地还林当中，鲜果类的经济林，目前掌握的数字，占到6.4%左右。如果算上有经济效益的树种，包括一些干果类的，还有一些树种，算起来大概要占到56%左右的样子。目前近期内能有收益的可能占到27%左右，中期能占到29%。
　　关于种植经济林之后是不是能够经济和生态双丰收的问题，在这块地上，既能实现生态效果又能实现经济效果，是我们最愿意看到的事情。所以这块地上，如能种经济林，在保证生态的前提下就种经济林，按照一定的程序实施，应该能实现生态和经济双丰收的目标。
　　关于生态脆弱区长远生计问题。这是一个社会问题，单靠某一项工程很难解决。但是退耕还林工程是惠民工程，一定要把这个工作做好。从我们的角度来讲，可以从这样几个方面来解决，一是选择树种之后，尽量选一些让农民将来有经济收益的树种。二是在农民不能还经济树种的同时，引导他发展一些林下产业，比如说种植业、养殖业，比如说药材、家禽养殖等等。三是如果这种地不适宜人来居住的话，建议国家实施生态移民等措施，来解决这个问题。
　　
　　退耕还林新政策和新措施
　　
　　绿色中国: 您提到还有一些退耕还林的农民现在生计比较困难，主要是因为配套措施还不完善。我想问一下，8月份出台的25号文件，又明确了哪些新的配套措施？
　　李育材：25号文件出台以后，主要有这样六个方面的主要措施：一是加大基本口粮田建设的力度，力争用5年的时间实现具备条件的西南地区退耕还林农户人均不低于半亩基本口粮田，西北地区人均不低于2亩基本口粮田。二是加强农村的能源建设，因地制宜，以农村沼气建设为重点，加强节柴灶、太阳灶方面的建设，适当发展小水电，解决农村能源问题。三是积极推进生态移民，对不具备生存条件地区的特殊人口实行异地搬迁。四是继续扶持退耕还林地区中央有关预算内的基本建设投资和支农惠农财政资金，要继续按照原来的计划安排，统筹协调，保证相关资金能够整合使用。五是调整退耕还林的规划，国务院有关部门要进一步摸清25度坡以上的陡坡耕地情况，在深入调查研究、认真总结经验的基础上，实事求是地制定退耕还林工程建设规划。六是继续安排荒山荒地造林计划，为了加强国土绿化进程，推进生态建设，今后仍然继续安排荒山荒地造林，封山育林，继续按原来的渠道安排种苗造林补助资金，并视情况适当调高补助经费。
　　绿色中国：国家暂停了“十一五”期间退耕还林计划安排，这是出于什么考虑？国家强调要保证18亿亩的耕地红线，这与退耕还林有没有冲突？现在暂停，对我们工程的延续性有没有什么影响？
　　李育材：25号文件当中写得还是比较清楚的。考虑到保证国家的18亿亩耕地的问题，“十一五”期间国家原计划实施的2000亩退耕还林地，除了2006年已经安排的400亩之外，其余的暂不安排，原因说得是比较清楚的。退耕还林耕地，仅仅从面积上来讲，使原来的耕地面积减少，但是从粮食安全角度来讲，退耕还林对粮食的丰产和稳产反而会有一定的促进作用。文件通知要求，各地在进一步摸清全国25度以上陡坡耕地情况的基础上，重新完善退耕还林规划，考虑下一步退耕还林实施情况。
　　绿色中国：我们注意到此次退耕还林给农民的直补只有原来补助资金的一半，这是否意味着今后的补助标准降低了？第二，我们知道生态林是一项收益周期比较长的项目，而经济林能够更快地增加农民的收入，能否介绍一下在退耕还林过程中，经济林和生态林安排的比例是多少？今后会不会做出相应的调整？
　　李育材：这次直补给农户的粮食补助资金是原有补助的一半，并不意味着补助标准降低了，虽然是在延长期内，从粮食补助资金当中拿出一半对退耕还林户直接补助，但是另一半的资金作为巩固退耕还林成果的专项资金，也都是用于退耕还林农户，用于解决事关退耕还林农户长远生计的突出问题，比如说基本口粮田建设、农村的能源建设、生态移民等等，所以补助的标准没有降低，还有所增加。只不过是原来一家一户做不到这个事情，现在发挥社会主义制度的优越性，把这些资金整合以后，用于一家一户难办到、办不到的事情，这更能体现中国政府对于退耕还林农民的关心和关爱。
　　至于下一步退耕还林林中经济林和生态林的比例问题，这问题是退耕还林农户在10年当中遇到的一个很重要的问题，我相信这个问题会得到妥善解决。要知道，原来《森林法》规定的五大类林种当中没有经济类和生态类兼容性的林种，我们在退耕还林过程当中，为了使农民在检查验收的时候能够过关，就设计了生态林和经济林兼容的树种，这个树种只要是生物措施、工程措施、农业措施结合好了，就既能得到生态效益，也能得到经济效益，是个双赢的政策。所以，下一步在这方面我们将从实际情况出发，因地制宜，实事求是地确定林种的比例问题，使农民兄弟既得到了经济收益，又能保证了生态方面的效益，实现双赢。
　　绿色中国：延长了补助期之后，必将增加我们在退耕还林工程上的财政投入，您能给我们介绍一下整个退耕还林工程所需的资金投入吗？
　　李育材：退耕还林工程在我们国家25个省市自治区，80%的国土面积上实施，地域分布非常广阔，因此投资也是相当巨大。我们这个生态系统工程按照现在的方案计算，总投资是4311.4亿，按照现在的汇率算，将近600亿美金。除了中国之外，地球上任何一个国家，也没有拿出600亿美金花21年的时间来实施宏大的社会系统生态工程，没有一个。俄罗斯的生态建设工程、南非的生态建设工程，都不及这个工程的时间长、投资大。
　　绿色中国：开展退耕还林工程，我们下一步将达成什么目标？
　　李育材：退耕还林工程建设的根本目标是改善我国的生态和环境，围绕这一目标，我国退耕还林工程已完成造林3.64亿亩，生态效益不断显现。
　　为了保证退耕还林生态目标的最终实现，退耕还林工程建设确定了两个近期目标：一是确保退耕还林成果切实得到巩固；二是确保退耕农户长远生计得到有效解决。为此，在国家继续对退耕农户给予适当补助的同时，我们要积极引导退耕农户加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，杜绝砍树复耕现象发生；还要通过增加基本口粮田建设力度，加强农村能源建设，继续推进生态移民等措施，从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等当前和长远生活问题。