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摘要：以农村综合改革试点为契机，松阳县一方面设立乡村担保互助社，在政府资金的引导下，多方出资共同设立担保基金，由互助社实行管理并为村民提供贷款担保。另一方面推进农村资源资产确权发证工作，解决贷款中的自有资产反担保问题。此举有效地实现了风险分散和责任共担，探索担保互助新模式，创新了农村金融供给制度，实现政府、银行和农户的多方共赢目标。
关键词：产权制度改革；金融创新；实践
浙江省松阳县地处浙西南山区，户籍人口24万，其中农业人口占八成以上，是一个传统农业县。近年来，松阳县通过农业产业结构调整，形成了茶叶、香榧、油茶三大支柱产业。依托独特的生态优势，提升发展干水果、食用菌、高山蔬菜、生态养殖等特色主导产业。上述产业的发展极大地提高了生产、加工及流通环节活跃度。与此同时，随着“田园松阳”建设的推进，古村落保护、民宿旅游经济兴起，农民对参与新的经济业态产生了较大的积极性。但是，流动资金不足、贷款难问题始终是农民在田园乡村建设、生产经营和服务等环节中重要瓶颈。为此，松阳县积极深化农村产权制度改革，促进农村金融创新，通过建设田园乡村担保互助社，积极发展农村互助性、合作性金融，建立有效的风险分散和责任共担机制，以实现政府、银行和农户的多方共赢为目标，努力探索田园乡村惠农担保互助社模式。
一、松阳县田园乡村担保互助社的主要运作模式
松阳县政府制定出台《松阳县田园乡村惠农担保互助社管理办法（试行）》，建立村级担保互助社运作模式：在本县行政区域内由村经济合作社（含股份经济合作社）发起设立村担保互助社，并在村担保互助社中建立担保基金，担保基金由入社农户、村集体出资和政府扶持引导资金共同构成；每个村担保互助社对接一个合作的金融机构，相互签订合作协议；本村有贷款需求的入社农户由村担保互助社为其提供贷款担保，同时农户将经产权制度改革进行确权登记的自有资产反担保给村担保互助社，并与之签订《反担保协议书》；合作的金融机构在接到村担保互助社为入社农户书面出具的《同意贷款担保意见书》后，与农户办理贷款手续，并给予利率优惠；贷款农户一旦出现贷款逾期未还的情况，由合作的金融机构和担保互助社共同追索，如追索无果，则由村担保互助社先行代偿债务，并在一定区域内处置、流转贷款农户的反担保资产。
二、松阳县田园乡村担保互助社的创新实践
（一）坚持创新方法，着力破解难题。建立村级担保互助社，没有可沿用的工作模式，在工作过程中该县突出问题导向，坚持用新举措应对新情况、新方法解决新问题。
1.积极协调，破解机构登记难问题。由于村级担保互助社的法人性质，是属企业还是非企业，归属工商部门或民政部门登记的问题，存在较大的争议。经过多方多次沟通协调，确定在县民政局办理民办非企业单位（法人）登记，解决了机构登记难题。
2.大胆创新，破解资产确认难问题。农户的自有资产价值评估确认难问题，是制约其资产向银行抵押贷款的主要原因。通过农村产权制度改革确权发证，并组建担保互助社，把农户的资产量化，有贷款需求的农户入社由村担保互助社为其提供贷款担保，同时农户将经过评估小组评估的自有资产反担保给村担保互助社，并与之签订《反担保协议书》；合作的金融机构凭互助社出具的《同意贷款担保意见书》，即可与农户办理贷款手续。
3.搭建平台，破解资产处置难问题。一旦出现贷款逾期未还的情况，首先由金融机构、担保互助社共同追索，如追索无果，则由村担保互助社先行代偿，并对农户的反担保资产进行处置，基本解决了金融机构产生坏账的风险。同时，加快推进农村产权交易平台建设，有效解决对接渠道加速进入流转程序，保证资产有效处置。
（二）坚持强化管理，着力规范运行。
1.自主组建。村经济合作社发起设立村担保互助社，成立担保基金，由入社农户、村集体出资和政府拨入的财政引导资金共同构成。并设立理事会、资产评估小组和担保审批小组，负责担保互助社的日常管理、资产评估、审批、处置等，承担担保互助社的发起者、运营者和管理者职能。
2.封闭运行。担保基金仅用于为本村加入担保互助社的农户贷款提供担保，在其所担保的贷款未清偿之前不得解散或用于其它支出。担保互助社对单个农户贷款担保额度根据农户资产的评估结果和信用等情况综合确定，一般不超过15万元，对于经济基础好，产业发展快，资金需求量大，农户信用观念强的行政村，经核准后可提高至30万元；担保互助社最大可担保额度一般控制在村担保基金总额的5倍以内，最高不得超过10倍。
3.动态管理。本村农户入社的担保基金，必须在农户贷款时的前一年年底之前存入，并自存入起一年内不得支取；存满一年后不需担保贷款或无法取得贷款的农户，可申请退还入社的担保基金。
（三）坚持制度设计，着力防范风险。
1.建立准入机制。在《办法》中规定设立担保互助社的条件：入社担保基金的农户数占行政村符合贷款条件农户数的40%以上或入社担保基金的农户数在20户以上；村集体经济组织在金融机构无不良贷款，本村农户不良贷款率低于3%；有不良信用记录的农户不得入社等。从源头上把控风险。
2.建立补偿机制。县政府设立了对应的贷款风险补偿金，规定当年产生的担保手续费及利息收入，按不低于25%提取风险补偿金，对金融机构发生的担保贷款风险损失给予适当补偿。同时，通过设立小额贷款保证保险，通过政府采购选择合作金融机构，对贷款担保业务进行承保，并由政府给予适当的保费补助。
3.建立退出机制。《办法》规定：担保互助社一旦出现不良贷款率超过2%、贷款违约农户数超过3%、内部管理出现混乱等情形之一的，将责令其暂停担保业务并进行整改，整改达到要求后方可继续开展业务。
（四）坚持落实保障，着力优化服务。
1.落实引导资金。县财政安排1000万元作为引导资金，同时争取省财政专项扶持资金2000万元，做好资金保障支持发挥财政“四两拨千斤”的积极效用。资金主要用于农村产权制度改革经费、政府引导资金、风险补偿等支出。其中财政扶持资金按村集体和农户缴存的担保基金的30%投入，财政拨入资金所有权仍归属县政府，仅为基金式投入。 2.及时调整政策。针对原有《办法》在试行过程中出现的准入条件较高落实难问题，及时进行政策调整。如对省定的集体经济薄弱村，按本村农户入社担保基金数额10%的比例出资难度较大，将村集体出资额调整为不少于3万元。
3.突出便民利民。对入社的农户，在授信的期限和额度内，可以随贷随还，简化流程提高效率，极大地方便了农户。与此同时，松阳县利用开展公款竞争性存放的契机，将金融机构对村级担保互助社贷款利率纳入评分条件，贷款利率上浮超出基准利率30%以上的不得分，引导金融机构为担保互助社入社农户贷款提供了更加优惠的利率。通过此举措，农户的平均贷款利率下降了30%至50%，每年为农户节约利息支出300万元以上。
三、取得的成效
松阳县自2014年9月组建首家田园乡村惠农担保互助社以来，通过近两年时间的建设和发展，将村级担保互助社与专业合作社、涉农行业协会发起设立的融资担保互助组织相结合，至2016年6月底，全县共设立田园乡村惠农担保互助社54个（其中行政村48个、专业合作社和涉农行业协会6个）。村集体和农户入社担保基金合计3852万元，财政注入资金862万元，担保互助社已累计提供11288笔共计19425万元贷款担保，担保余额13324万元。目前通过担保互助社贷款的不良率和逾期率均为零。与此同时，松阳县农村产权制度改革有力推进，多项指标在名列全市前茅，农村产权制度改革和农村金融发展及产品创新工作协同发展、齐头并进。
（一）有效解决了农户贷款难题。通过组建村级担保互助社，农户利用经过产权制度改革进行确权登记的资产提供反担保，激活并充分利用了农户所拥有的沉睡资产，解决了农户贷款缺乏抵押物的问题，为农户提供了新的融资路径。与此同时，入社农户只要与村担保互助社签订贷款反担保协议即可获得贷款，从而降低了贷款门槛，简化了贷款手续，缩短了贷款办理时间，解决了农业生产贷款季节性、临时性、紧迫性的一大难题。
（二）有效推进了农村产权制度改革。农村产权制度改革政策性强、涉及面广，关系到千家万户村民的切身利益和农村社会稳定。由于各方面的原因，产权制度改革推进工作中存在着诸多的不利因素，如产权纠纷、界限不清等。通过村级担保互助社的组建运作，实现了产权要素资本化，让农户切实体会到产权制度改革带来的好处，农户对产权制度改革的认同感逐步增强，形成“自愿改、自主改、自治改”的良好改革氛围。
（三）有效拓展了农村金融市场。“三农”贷款普遍存在可贷客户选择难、放贷额度确定难、贷款用途管控难、银行风险控制难等问题。通过担保互助社担保，发挥了村“两委”干部和村民了解本村农户情况的优势，为金融机构做好了贷款农户的贷款用途、贷款额度、信用状况和还款能力等方面的前期调查，解决了金融机构和农户之间信息不对称的问题，从而使得金融机构能够更加放心地放贷，拓展了广阔的农村市场，更好地服务“三农”发展，有力地推进了农村金融改革。
（四）有效促进了农村产业发展。在组建村级担保互助社的基础上，松阳县又将涉农行业协会发起设立的融资担保互助组织、专业合作社纳入管理，拓宽了担保互助社服务领域，提高了担保互助社和地方特色产业的粘合度，为农村新型组织、新兴产业、新型业态融资提供了重要途径，极大地推动了农村产业的发展。目前，已有香榧生产加工、民宿业、畜牧养殖等专业合作社或行业协会成立担保组织，另有花菇生产加工、茶叶加工、农村电子商务等专业合作社（涉农行业协会）正在组建中。
（五）有效强化了村级组织责任。担保互助社的实践表明，村委干部在了解农户的信用状况、管控农村的物权、识别农户贷款风险、协助金融机构化解贷款风险等方面具有明显的优势。村“两委”和村干部通过担保互助社这一载体，通过实行“村民自治、自我管理、相互约束”方式管理，提供了为民服务的新平台，增强了凝聚力和号召力。特别是通过制度规定对有不良行为和信用记录的农户限制入社，把创建担保互助社与基层社会治理紧密结合，树立了良好导向。己组建担保互助社的村在方便本村农户贷款的同时，推动了尚未成立的行政村干部责任感和紧迫感，加快组建步伐，从而在全县起到了引领和示范作用。
（作者单位：浙江省松阳县财政局）
责任编辑：洪峰
关键词：产权制度改革；金融创新；实践
浙江省松阳县地处浙西南山区，户籍人口24万，其中农业人口占八成以上，是一个传统农业县。近年来，松阳县通过农业产业结构调整，形成了茶叶、香榧、油茶三大支柱产业。依托独特的生态优势，提升发展干水果、食用菌、高山蔬菜、生态养殖等特色主导产业。上述产业的发展极大地提高了生产、加工及流通环节活跃度。与此同时，随着“田园松阳”建设的推进，古村落保护、民宿旅游经济兴起，农民对参与新的经济业态产生了较大的积极性。但是，流动资金不足、贷款难问题始终是农民在田园乡村建设、生产经营和服务等环节中重要瓶颈。为此，松阳县积极深化农村产权制度改革，促进农村金融创新，通过建设田园乡村担保互助社，积极发展农村互助性、合作性金融，建立有效的风险分散和责任共担机制，以实现政府、银行和农户的多方共赢为目标，努力探索田园乡村惠农担保互助社模式。
一、松阳县田园乡村担保互助社的主要运作模式
松阳县政府制定出台《松阳县田园乡村惠农担保互助社管理办法（试行）》，建立村级担保互助社运作模式：在本县行政区域内由村经济合作社（含股份经济合作社）发起设立村担保互助社，并在村担保互助社中建立担保基金，担保基金由入社农户、村集体出资和政府扶持引导资金共同构成；每个村担保互助社对接一个合作的金融机构，相互签订合作协议；本村有贷款需求的入社农户由村担保互助社为其提供贷款担保，同时农户将经产权制度改革进行确权登记的自有资产反担保给村担保互助社，并与之签订《反担保协议书》；合作的金融机构在接到村担保互助社为入社农户书面出具的《同意贷款担保意见书》后，与农户办理贷款手续，并给予利率优惠；贷款农户一旦出现贷款逾期未还的情况，由合作的金融机构和担保互助社共同追索，如追索无果，则由村担保互助社先行代偿债务，并在一定区域内处置、流转贷款农户的反担保资产。
二、松阳县田园乡村担保互助社的创新实践
（一）坚持创新方法，着力破解难题。建立村级担保互助社，没有可沿用的工作模式，在工作过程中该县突出问题导向，坚持用新举措应对新情况、新方法解决新问题。
1.积极协调，破解机构登记难问题。由于村级担保互助社的法人性质，是属企业还是非企业，归属工商部门或民政部门登记的问题，存在较大的争议。经过多方多次沟通协调，确定在县民政局办理民办非企业单位（法人）登记，解决了机构登记难题。
2.大胆创新，破解资产确认难问题。农户的自有资产价值评估确认难问题，是制约其资产向银行抵押贷款的主要原因。通过农村产权制度改革确权发证，并组建担保互助社，把农户的资产量化，有贷款需求的农户入社由村担保互助社为其提供贷款担保，同时农户将经过评估小组评估的自有资产反担保给村担保互助社，并与之签订《反担保协议书》；合作的金融机构凭互助社出具的《同意贷款担保意见书》，即可与农户办理贷款手续。
3.搭建平台，破解资产处置难问题。一旦出现贷款逾期未还的情况，首先由金融机构、担保互助社共同追索，如追索无果，则由村担保互助社先行代偿，并对农户的反担保资产进行处置，基本解决了金融机构产生坏账的风险。同时，加快推进农村产权交易平台建设，有效解决对接渠道加速进入流转程序，保证资产有效处置。
（二）坚持强化管理，着力规范运行。
1.自主组建。村经济合作社发起设立村担保互助社，成立担保基金，由入社农户、村集体出资和政府拨入的财政引导资金共同构成。并设立理事会、资产评估小组和担保审批小组，负责担保互助社的日常管理、资产评估、审批、处置等，承担担保互助社的发起者、运营者和管理者职能。
2.封闭运行。担保基金仅用于为本村加入担保互助社的农户贷款提供担保，在其所担保的贷款未清偿之前不得解散或用于其它支出。担保互助社对单个农户贷款担保额度根据农户资产的评估结果和信用等情况综合确定，一般不超过15万元，对于经济基础好，产业发展快，资金需求量大，农户信用观念强的行政村，经核准后可提高至30万元；担保互助社最大可担保额度一般控制在村担保基金总额的5倍以内，最高不得超过10倍。
3.动态管理。本村农户入社的担保基金，必须在农户贷款时的前一年年底之前存入，并自存入起一年内不得支取；存满一年后不需担保贷款或无法取得贷款的农户，可申请退还入社的担保基金。
（三）坚持制度设计，着力防范风险。
1.建立准入机制。在《办法》中规定设立担保互助社的条件：入社担保基金的农户数占行政村符合贷款条件农户数的40%以上或入社担保基金的农户数在20户以上；村集体经济组织在金融机构无不良贷款，本村农户不良贷款率低于3%；有不良信用记录的农户不得入社等。从源头上把控风险。
2.建立补偿机制。县政府设立了对应的贷款风险补偿金，规定当年产生的担保手续费及利息收入，按不低于25%提取风险补偿金，对金融机构发生的担保贷款风险损失给予适当补偿。同时，通过设立小额贷款保证保险，通过政府采购选择合作金融机构，对贷款担保业务进行承保，并由政府给予适当的保费补助。
3.建立退出机制。《办法》规定：担保互助社一旦出现不良贷款率超过2%、贷款违约农户数超过3%、内部管理出现混乱等情形之一的，将责令其暂停担保业务并进行整改，整改达到要求后方可继续开展业务。
（四）坚持落实保障，着力优化服务。
1.落实引导资金。县财政安排1000万元作为引导资金，同时争取省财政专项扶持资金2000万元，做好资金保障支持发挥财政“四两拨千斤”的积极效用。资金主要用于农村产权制度改革经费、政府引导资金、风险补偿等支出。其中财政扶持资金按村集体和农户缴存的担保基金的30%投入，财政拨入资金所有权仍归属县政府，仅为基金式投入。 2.及时调整政策。针对原有《办法》在试行过程中出现的准入条件较高落实难问题，及时进行政策调整。如对省定的集体经济薄弱村，按本村农户入社担保基金数额10%的比例出资难度较大，将村集体出资额调整为不少于3万元。
3.突出便民利民。对入社的农户，在授信的期限和额度内，可以随贷随还，简化流程提高效率，极大地方便了农户。与此同时，松阳县利用开展公款竞争性存放的契机，将金融机构对村级担保互助社贷款利率纳入评分条件，贷款利率上浮超出基准利率30%以上的不得分，引导金融机构为担保互助社入社农户贷款提供了更加优惠的利率。通过此举措，农户的平均贷款利率下降了30%至50%，每年为农户节约利息支出300万元以上。
三、取得的成效
松阳县自2014年9月组建首家田园乡村惠农担保互助社以来，通过近两年时间的建设和发展，将村级担保互助社与专业合作社、涉农行业协会发起设立的融资担保互助组织相结合，至2016年6月底，全县共设立田园乡村惠农担保互助社54个（其中行政村48个、专业合作社和涉农行业协会6个）。村集体和农户入社担保基金合计3852万元，财政注入资金862万元，担保互助社已累计提供11288笔共计19425万元贷款担保，担保余额13324万元。目前通过担保互助社贷款的不良率和逾期率均为零。与此同时，松阳县农村产权制度改革有力推进，多项指标在名列全市前茅，农村产权制度改革和农村金融发展及产品创新工作协同发展、齐头并进。
（一）有效解决了农户贷款难题。通过组建村级担保互助社，农户利用经过产权制度改革进行确权登记的资产提供反担保，激活并充分利用了农户所拥有的沉睡资产，解决了农户贷款缺乏抵押物的问题，为农户提供了新的融资路径。与此同时，入社农户只要与村担保互助社签订贷款反担保协议即可获得贷款，从而降低了贷款门槛，简化了贷款手续，缩短了贷款办理时间，解决了农业生产贷款季节性、临时性、紧迫性的一大难题。
（二）有效推进了农村产权制度改革。农村产权制度改革政策性强、涉及面广，关系到千家万户村民的切身利益和农村社会稳定。由于各方面的原因，产权制度改革推进工作中存在着诸多的不利因素，如产权纠纷、界限不清等。通过村级担保互助社的组建运作，实现了产权要素资本化，让农户切实体会到产权制度改革带来的好处，农户对产权制度改革的认同感逐步增强，形成“自愿改、自主改、自治改”的良好改革氛围。
（三）有效拓展了农村金融市场。“三农”贷款普遍存在可贷客户选择难、放贷额度确定难、贷款用途管控难、银行风险控制难等问题。通过担保互助社担保，发挥了村“两委”干部和村民了解本村农户情况的优势，为金融机构做好了贷款农户的贷款用途、贷款额度、信用状况和还款能力等方面的前期调查，解决了金融机构和农户之间信息不对称的问题，从而使得金融机构能够更加放心地放贷，拓展了广阔的农村市场，更好地服务“三农”发展，有力地推进了农村金融改革。
（四）有效促进了农村产业发展。在组建村级担保互助社的基础上，松阳县又将涉农行业协会发起设立的融资担保互助组织、专业合作社纳入管理，拓宽了担保互助社服务领域，提高了担保互助社和地方特色产业的粘合度，为农村新型组织、新兴产业、新型业态融资提供了重要途径，极大地推动了农村产业的发展。目前，已有香榧生产加工、民宿业、畜牧养殖等专业合作社或行业协会成立担保组织，另有花菇生产加工、茶叶加工、农村电子商务等专业合作社（涉农行业协会）正在组建中。
（五）有效强化了村级组织责任。担保互助社的实践表明，村委干部在了解农户的信用状况、管控农村的物权、识别农户贷款风险、协助金融机构化解贷款风险等方面具有明显的优势。村“两委”和村干部通过担保互助社这一载体，通过实行“村民自治、自我管理、相互约束”方式管理，提供了为民服务的新平台，增强了凝聚力和号召力。特别是通过制度规定对有不良行为和信用记录的农户限制入社，把创建担保互助社与基层社会治理紧密结合，树立了良好导向。己组建担保互助社的村在方便本村农户贷款的同时，推动了尚未成立的行政村干部责任感和紧迫感，加快组建步伐，从而在全县起到了引领和示范作用。
（作者单位：浙江省松阳县财政局）
责任编辑：洪峰