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摘要：自2010年“两会”以来，财政预算信息公开已成为社会公众共同关注的问题。与西方发达国家相比，我国的财政预算公开制度起步较晚，且存在一系列问题。本文通过分析我国地方政府债务现状，结合对财政透明度的研究，重点分析了财政透明度的提高对防范地方政府债务危机的效应，并在此基础上提出了一些应对地方债务危机的建议。
关键词：财政预算 透明度 地方债务
一、我国地方政府债务现状以及财政透明度评估结果
（一）我国地方政府债务的现状
1、地方政府债务规模巨大
根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定由审计署统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。根据《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》显示，1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。
2、我国地方政府债务结构不尽合理、隐性债务较多
中国财政部根据世界银行的分类方法，将地方政府债务分为直接债务和或有债务，两者之中各自再细分出显性债务和隐性债务，从而形成地方政府的4种债务：直接显性债务、或有显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务。
3、地方政府的财政收入过分依赖房地产行业的土地出让金
中国指数研究院发布的2010 年中国土地出让金年终盘点报告指出，2010 年中国土地出让金总金额高达29 109.9 亿元 。调查数据显示，北京和上海成为土地出让金超过千亿元的两个城市，卖地也成为政府财政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出让金占财政收入比例接近五成。这种不健康的经济结构，加重了地方政府债务违约的可能性。
（二）财政透明度的概念界定及我国财政透明度评估结果
关于我国财政透明度存在的问题，上海财经大学公共经济与管理学院课题组对我国31个省级政府财政公开状况进行了连续三年的调查，结果表明，在调查所设定的113 项基本财政信息中，公众能够获得的信息仅约为所调查信息的五分之一。同时，根据本项目确定的评估指标满分1180 分的标准，结果得分最高的福建省只达到62.7%，为仅有的一个合格省份。得分最低的省份只达15%，平均得分比重只有22%。
二、提高财政透明度、减轻地方政府债务危机的政策建议
通过以上分析，我们发现财政透明度的提高对地方政府债务风险防范的作用不容小觑，因此笔者认为应该在着眼于提高我国各级地方政府的财政透明度的基础上，针对性的制定化解地方债务危机的方案，双管齐下，以期获得更好的效果。对此，建议如下：
（一）建立更加完善的政府財政预算透明度的相关条款
面对立法上的不足，笔者建议在《预算法》中补充有关财政信息公开透明的条款， 特别应注意在《预算法实施条例》中增加有关预算信息提供和披露的具体规定，包括完善预算报告的内容，扩大预算信息的公开范围，规范预算信息公开的程序和方式等，这将有利于从源头上控制地方政府债务规模。
（二）拓宽信息公开渠道
针对我国财政公开现状，建议拓宽财政信息公开的渠道。主要包括以下方面： （1）出版物。比如通过政府或财政统计年鉴定期公布财政预决算报告、财政数据等信息。（2）新闻媒介。 最典型的是在每年立法机构审议政府预算报告期间， 通过新闻发布稿、记者招待会、新闻专稿、系列报导和记者专访的形式及时公布相关信息， 便于社会公众迅捷获得有关财政年度预算执行数据和下一年度预算数据信息。（3） 政府网络。如通过财政部门的网站和国家统计机构网络， 查询有关财政法规制度和财政数据信息。（4）图书馆。社会公众可以在图书馆查找有关财政信息的出版物和历史资料， 也可以在国家统计资料馆查询这些信息。
（三）提供全面、简洁的地方财政预算报告、加强基层民众的监督
统计显示，在我国存在很大比例的公民不能全部读懂或者只能部分读懂预算报告，有17.5%的比例需要专家指导。之所以出现这种情况有两方面原因：一方面，由于公民文化程度的不同使得公民对预算报告的理解出现差异；另一方面，由于政府预算报告的编制不够完善。因此，应该通过开展不同形式的教育，向民众提供更多的渠道来了解财政预算的编制过程、审批过程，宣传财政预算的监督途径，是每一位公民都积极参与到财政预算的监督过程中，充分发挥其民主监督权。同时，政府在编制的过程中也要不断提高其编制技术。向民众提供的预算报告应该不仅专业预算编制人员能够全面理解，同时保证大部分社会公众能够基本了解，为社会大众对政府财政预算支出的监督提供基础，这也是防范和化解地方政府债务危机的重要组成部分。
（四）给予地方政府适当的举债权、并使此权利规范化、法制化
目前，我国《预算法》、《担保法》等相关法律规定禁止地方政府发行债券、禁止地方政府直接向银行贷款、禁止地方政府为项目或公司的银行贷款提供任何形式的担保。由于地方政府财权与事权的不匹配，为了满足大量地方性基础设施建设和公共服务设施供给的支出需要，地方政府只能采取暗箱操作，中央政府就很难掌握地方政府债务的真实情况，暗藏着巨大的债务风险。针对此种情况，加快修改完善《预算法》、为地方政府发行债券提供法律依据迫在眉睫。通过规定所筹集的资金只能用于项目建设支出，禁止用于行政等其他方面的开支。与此同时，为了更好的监督债务资金的去处，建议配套实行债务信息披露制度（见建议五），提高信息透明度，真正实现市场化融资；健全地方金融机构的监管体系， 强化监控和监管力度。
（五）加强地方债务的信息披露
首先，加强地方政府债务的信息披露。完善地方政府的会计制度和预算制度，将地方隐性债务显性化，使地方的各项经济活动及资产负债情况如实地反应出来。第二、要控制地方债务的规模。根据当地政府的财政状况和偿债能力制定具体的标准，对于一些已经负债严重的地区，应该限制其增发新债。第三、建设地方债务预警机制。建立专门的地方债务管理机构，对地方债务的各项指标进行实时监控，一旦有地方债务水平过高，可视严重程度选择相应的措施予以干预。同时授权第三方机构，如会计师事务所、银行等，对监管机构的工作进行监督，保证监管机构的有效性。
参考文献：
[1]窦宝国.基于“平民视角”的财政预算透明度研究[J].经济研究，2010，（5）
[2]黄伯勇.乡镇财政透明度对乡镇债务的影响分析[J].现代经济探讨，2008，（10）.
关键词：财政预算 透明度 地方债务
一、我国地方政府债务现状以及财政透明度评估结果
（一）我国地方政府债务的现状
1、地方政府债务规模巨大
根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定由审计署统一组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。根据《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》显示，1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。
2、我国地方政府债务结构不尽合理、隐性债务较多
中国财政部根据世界银行的分类方法，将地方政府债务分为直接债务和或有债务，两者之中各自再细分出显性债务和隐性债务，从而形成地方政府的4种债务：直接显性债务、或有显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务。
3、地方政府的财政收入过分依赖房地产行业的土地出让金
中国指数研究院发布的2010 年中国土地出让金年终盘点报告指出，2010 年中国土地出让金总金额高达29 109.9 亿元 。调查数据显示，北京和上海成为土地出让金超过千亿元的两个城市，卖地也成为政府财政收入的主要支柱，不少城市包括北京的土地出让金占财政收入比例接近五成。这种不健康的经济结构，加重了地方政府债务违约的可能性。
（二）财政透明度的概念界定及我国财政透明度评估结果
关于我国财政透明度存在的问题，上海财经大学公共经济与管理学院课题组对我国31个省级政府财政公开状况进行了连续三年的调查，结果表明，在调查所设定的113 项基本财政信息中，公众能够获得的信息仅约为所调查信息的五分之一。同时，根据本项目确定的评估指标满分1180 分的标准，结果得分最高的福建省只达到62.7%，为仅有的一个合格省份。得分最低的省份只达15%，平均得分比重只有22%。
二、提高财政透明度、减轻地方政府债务危机的政策建议
通过以上分析，我们发现财政透明度的提高对地方政府债务风险防范的作用不容小觑，因此笔者认为应该在着眼于提高我国各级地方政府的财政透明度的基础上，针对性的制定化解地方债务危机的方案，双管齐下，以期获得更好的效果。对此，建议如下：
（一）建立更加完善的政府財政预算透明度的相关条款
面对立法上的不足，笔者建议在《预算法》中补充有关财政信息公开透明的条款， 特别应注意在《预算法实施条例》中增加有关预算信息提供和披露的具体规定，包括完善预算报告的内容，扩大预算信息的公开范围，规范预算信息公开的程序和方式等，这将有利于从源头上控制地方政府债务规模。
（二）拓宽信息公开渠道
针对我国财政公开现状，建议拓宽财政信息公开的渠道。主要包括以下方面： （1）出版物。比如通过政府或财政统计年鉴定期公布财政预决算报告、财政数据等信息。（2）新闻媒介。 最典型的是在每年立法机构审议政府预算报告期间， 通过新闻发布稿、记者招待会、新闻专稿、系列报导和记者专访的形式及时公布相关信息， 便于社会公众迅捷获得有关财政年度预算执行数据和下一年度预算数据信息。（3） 政府网络。如通过财政部门的网站和国家统计机构网络， 查询有关财政法规制度和财政数据信息。（4）图书馆。社会公众可以在图书馆查找有关财政信息的出版物和历史资料， 也可以在国家统计资料馆查询这些信息。
（三）提供全面、简洁的地方财政预算报告、加强基层民众的监督
统计显示，在我国存在很大比例的公民不能全部读懂或者只能部分读懂预算报告，有17.5%的比例需要专家指导。之所以出现这种情况有两方面原因：一方面，由于公民文化程度的不同使得公民对预算报告的理解出现差异；另一方面，由于政府预算报告的编制不够完善。因此，应该通过开展不同形式的教育，向民众提供更多的渠道来了解财政预算的编制过程、审批过程，宣传财政预算的监督途径，是每一位公民都积极参与到财政预算的监督过程中，充分发挥其民主监督权。同时，政府在编制的过程中也要不断提高其编制技术。向民众提供的预算报告应该不仅专业预算编制人员能够全面理解，同时保证大部分社会公众能够基本了解，为社会大众对政府财政预算支出的监督提供基础，这也是防范和化解地方政府债务危机的重要组成部分。
（四）给予地方政府适当的举债权、并使此权利规范化、法制化
目前，我国《预算法》、《担保法》等相关法律规定禁止地方政府发行债券、禁止地方政府直接向银行贷款、禁止地方政府为项目或公司的银行贷款提供任何形式的担保。由于地方政府财权与事权的不匹配，为了满足大量地方性基础设施建设和公共服务设施供给的支出需要，地方政府只能采取暗箱操作，中央政府就很难掌握地方政府债务的真实情况，暗藏着巨大的债务风险。针对此种情况，加快修改完善《预算法》、为地方政府发行债券提供法律依据迫在眉睫。通过规定所筹集的资金只能用于项目建设支出，禁止用于行政等其他方面的开支。与此同时，为了更好的监督债务资金的去处，建议配套实行债务信息披露制度（见建议五），提高信息透明度，真正实现市场化融资；健全地方金融机构的监管体系， 强化监控和监管力度。
（五）加强地方债务的信息披露
首先，加强地方政府债务的信息披露。完善地方政府的会计制度和预算制度，将地方隐性债务显性化，使地方的各项经济活动及资产负债情况如实地反应出来。第二、要控制地方债务的规模。根据当地政府的财政状况和偿债能力制定具体的标准，对于一些已经负债严重的地区，应该限制其增发新债。第三、建设地方债务预警机制。建立专门的地方债务管理机构，对地方债务的各项指标进行实时监控，一旦有地方债务水平过高，可视严重程度选择相应的措施予以干预。同时授权第三方机构，如会计师事务所、银行等，对监管机构的工作进行监督，保证监管机构的有效性。
参考文献：
[1]窦宝国.基于“平民视角”的财政预算透明度研究[J].经济研究，2010，（5）
[2]黄伯勇.乡镇财政透明度对乡镇债务的影响分析[J].现代经济探讨，2008，（10）.