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制度设计既是国家公共文化服务体系建设的理论先导，又是解决目前重大现实问题的理论工具。作为第二批国家公共文化服务体系示范区创建单位之一，天津市河西区公共文化服务体系建设强调以群众文化需求反馈及回应机制建设为核心，本文则从理论和实践两个层面对此进行探索和创新。
群众需求导向理论对公共文化
服务制度设计的指导意义
我国公共文化服务体系建设凸显出的供求脱节现象，根源于满足群众基本文化需求的有效供给的“失灵”。克服这一“失灵”的有效举措是在建立动态的公共文化需求反馈机制基础上，将传统文化事业体制机制下的供给方式转化为针对群众文化需求对位供给的体制机制。要实现这一体制机制转型，必须从制度重构的高度进行理论建设。一方面，从目前国家公共文化服务体系制度设计实践探索的实际情形来看，各地普遍存在重实践轻理论、重做法轻理念的现象，公共文化服务体系的“现代”性理念尚未生根发芽。另一方面，没有理清公共文化服务群众需求导向理论与公共文化服务价值观二者之间的关系。“二为”方向、“双百”方针、“三贴近”原则和社会主义核心价值观是中国特色社会主义文化建设的出发点和归宿，是我国公共文化服务体系建设的价值导向或价值观。公共文化服务群众导向理论是在这一价值观指导下，针对“现代公共文化服务体系”来讨论制度设计及其实践的探索和创新问题。公共文化服务体系建设的价值观属于意识形态层面，公共文化服务群众导向理论属于制度设计及实践指导层面。价值观—理论—实践，构成我国公共文化服务体系建设的三个层面，其中，理论研究承上启下，兼具贯彻价值观、指导实践的双重功能，绝非可有可无，而是至关重要。
公共文化服务群众需求导向理论的构成要素应该包括公共文化服务群众需求表达、群众文化需求信息反馈、公共文化服务与产品供给调整、公共文化服务满意度测评等四个要素。要围绕每个要素，形成满足该要素需求的一套工作体系。协调四个要素的工作体系，从而构建起公共文化服务常态、长效工作机制。这一理论并非改变了政府对公共文化服务体系建设的宏观主导地位，而是将公共文化服务体系建设的逻辑起点、操作规程和效能评估建立在对群众文化需求有效获得的基础之上，赋予群众文化需求在四个要素中的基础性地位。只有如此，才能在理论探讨和实践摸索中逐步弄清楚我国公共文化服务体系建设的公共性特征、规律及实现方式、渠道和途径，从而把文化事业发展真正与人民群众的精神文化动态需求内在联系起来，从根本上解决公共文化服务有效供给“失灵”的问题或“剪刀差”现象，形成中国特色现代公共文化服务体系。
从这一导向出发，公共文化服务体系建设制度设计研究的重心自然就会转移到对群众文化需求表达机制、群众文化需求信息处理及反馈机制这两个重要议题上来。与“口号化”、“泛宣传”不同，公共文化服务群众需求导向理论研究旨在将这两个议题所涉及的机制建设以示范区创建过程中的试点和探索建立典型个案，同时延伸至各部门的协调机制建设、公共文化资源整合和群众满意度评估等环节，从而建构起群众导向的新型公共文化服务体系。具体来说，一是将群众文化需求纳入公共文化政策的制定过程，将群众的文化偏好和利益诉求转化为基本公共文化服务供给的决策依据，从而形成自上而下和自下而上相对接的双向决策模式。二是利用当今信息化技术拓宽政府、新闻媒体、社会组织及民意表达途径，将政府征求民意的单一方式扩展为丰富立体的基本公共文化服务需求表达机制。三是遵循时效性、公平性、动态性原则建设群众文化需求信息反馈机制。四是通过群众主动参与文化活动进行反馈机制建设。
群众需求导向的公共
文化服务体系建设
近年来，我国已经初步形成以公共文化设施网络、公共文化服务供给、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的公共文化服务体系建设态势。这一基本框架的构成要素，从文化工程的操作性指标系统层面或传统文化事业运行体制机制向现代公共文化服务体制机制过渡的意义层面而言，均是客观需要的。但是，在这一基本框架的构成要素中，公共文化服务的价值观要素没有被融入操作性系统中，因此，群众需求导向就会游离于体系建设之外，或者成为某种弹性需求。要把党的宗旨、党的群众路线深入贯彻到公共文化服务体系建设当中，就需要重构群众需求导向的公共文化服务体系建设。
群众需求导向的公共文化服务体系建设将重构要素序列和调整要素功能，增加群众文化需求反馈机制要素，并将其与效能评估共同作为目标要素。文化资源整合、服务与产品供给及动态调整为功能要素，公共设施网络、资金人才技术、组织支撑为保障要素。从目前实际来看，我们所做的更多的是保障要素，其原因在于这一要素较之其他两个要素更好实现，在不触动原有体制机制的前提下也可以完成。目标要素目前尚处于“口号化”、“泛宣传”或者“弹性”处理的阶段，是公共文化服务供给“失灵”的根源。功能要素实现的难度在于，在群众文化需求—反馈机制建立起来之后，整合文化资源、实现服务与产品对位供给及动态调整，所涉及的不仅仅是各部门、组织、机构的协调机制问题，还有传统文化事业体制机制改革的问题。因此，这一新模式的理论指导意义在于，把党的群众路线、社会主义核心价值观、文化体制改革与建构现代公共文化服务体系紧密联系起来，并将其转化为公共文化服务体系建设的标准化规程。当然，要把这一模式转化为实践，需要经过民主法定程序的公共选择的“赋值”，才具有“公共性”的价值。
河西区公共文化服务群众
机制建设的探索
河西区是天津市的行政中心、文化艺术中心、商务办公中心、创意产业基地和生态宜居城区，是天津市开展国际交往、外事接待的重要窗口。近年来，河西区加大投入力度，健全完善区、街道、社区三级公共文化服务网络，精心打造“西岸艺术节”等特色品牌活动，形成了满足不同群体多元文化需求的多样化内容供给体系，具备了建设公共文化服务体系的良好基础。在创建国家公共文化服务体系示范区的过程中，河西区在制度设计研究上勇于创新、敢于突破，以公共文化服务群众需求—反馈机制及对位供给机制建设为主题，做出了可贵的理论建构与实践探索。 1.初步建立起公共文化服务体系建设协调机制，促进公共文化服务均等化。河西区政府坚持履行示范区创建主体的地位和职责，以实现公共文化服务均等化为目标，以公共文化资源整合为重点任务，积极推进协调机制建设。河西区是天津市委、市政府驻地，我市11个市级文艺院团有10个在河西区，9个市属文化场馆全部在河西区，作为天津市标志性公共文化设施的天津文化中心坐落在河西区。针对特殊文化资源优势和全国范围内公共文化资源管理分散于各部门的现实情况，河西区政府狠抓“三个协调”机制建设：一是加强与驻区市级文化单位协调合作，与驻区市级文艺院团建立战略合作关系，与天津大剧院、中华剧院、天津大礼堂等文化场馆建立联盟协作关系，通过招募志愿者、合作演出、政府购买等手段，以免费或低收费方式为群众提供公共文化服务。二是加强区属单位协调机制建设。区委建立群众工作委员会联席会议制度，打破部门分割，统筹整合工、青、妇、科、教等部门文化资源，并将其全部纳入公共文化服务范围。同时建立了辖区内各部门联席机制，制定了河西区加强公共文化服务资源共享实施办法，实现基本服务全覆盖。三是加强相关职能部门协调机制建设。由区委宣传部牵头协调文明城市创建办、信息办、流动办、统计局等相关部门，把文明城市创建的各项文化建设指标及创建成果与示范区创建紧密结合，流动办依托“智慧河西”示范工程搭建公共文化服务信息平台。统计局探索以“一个思路、两个问卷”工作模式，围绕群众文化需求反馈这个基本思路，确定问卷内容形式，做好需求调查和评价反馈调查。在三个协调机制建设的基础上，出台了《河西区公共文化资源共享管理办法》等制度，进一步促进了公共文化服务体系的联动机制建设。
2.建立群众需求反馈机制，推动公共文化服务与群众需求有效对接。在制度设计研究提供的基本公共文化服务群众需求—反馈及回应机制理论模型的指导下，河西区坚持群众文化需求导向，加快推进群众需求反馈机制建设。有关部门组织调研组，到13个街道、5个委办局和5个社区进行调查摸底，全面把握了各街道的基本状况、特色优势和存在的突出问题，特别对群众文化需求进行了全面了解，形成了调研报告，为构建群众需求导向的公共文化服务体系提供了基础。在基层工作方面，分别召开了街道分管主任会、文教科长会、社区文教主任会和社团代表会，并分别下发《街道综合文化服务中心调查表》、《社区文体活动室调查表》、《文艺社团调查表》和《河西区公共文化服务调查表》近600份，进一步收集了群众对基层公共文化设施及组织需求的情况。加强与制度设计研究课题组专家的沟通交流和合作，通过召开相关部门专题研讨会、群众需求反馈机制建设专题座谈会等方式，从公共文化服务需求征集机制、需求反馈机制、评价机制三个层面，总结梳理出“智慧河西”建设与公共文化服务群众需求—反馈信息化平台建设、统计系统纳入公共文化服务群众需求调查与信息通报、发挥文化志愿者队伍在公共文化服务需求—反馈机制中的作用、不同群体公共文化服务需求信息的收集和反馈、未成年人群体的公共文化服务需求、群众文化品牌的群众需求与反馈等6个重要议题。通过上述“三个协调”机制，对各个议题进行深入探讨，分头制定针对不同群体、不同文化需求的公共文化服务反馈与供给措施和办法。
在对群众文化需求的搜集和反馈载体建设方面，在推送公共文化服务纸质“菜单”的同时，河西区注重发挥网络平台优势，与超星集团合作建设区文化馆、图书馆、少儿图书馆、区文联、区博物馆5个专业网站，建立互动评价版块，为群众全面了解各类文化信息和动态提供便捷服务，并及时根据群众需求进行回应、调整。与新浪网、腾讯网等建立合作关系，推出了河西区公共文化腾讯和新浪官方微博，积极筹划建立河西区公共文化服务微信平台，及时发布各项文化活动信息，努力实现全媒体、全覆盖宣传。
在此基础上，河西区加强了群众需求反馈相关制度建设，先后制定了《河西区群众基本需求反馈办法》、《河西区公共文化服务机构公众参与制度》、《河西区公共文化服务公众评价制度》、《河西区公共文化服务考核办法》等一系列制度，对河西区基本公共文化服务的内容、渠道、工作程序等做出了务实、具体的制度安排。
3.加强公共文化服务与产品对位供给，初步构建起群众需求导向的供给体系。河西区群众需求反馈机制建设，为公共文化服务与产品对位供给提供了坚实的理论和实践基础，在供给模式上实现了创新和突破。在服务模式上，变被动为主动，变固定为流动，深入街道、社区、机关、学校、部队和敬老院开展了丰富多彩、更加贴近群众需求的公共文化服务和文化活动。在服务对象上，实现了全区群众特别是农民工子弟、残疾人、老年人等弱势群体的全覆盖和均等化。在服务定位上，以西岸文化品牌为引领，突出高品位、多样性。西岸·马三立城市舞台戏剧展、西岸全国剪纸大赛、西岸艺术节、西岸图书节、西岸广场演出季、西岸社区文化擂台赛等品牌活动，成为针对群众文化需求提供精品、辐射影响区内外文化发展的重要组成部分和河西区的文化名片。在此基础上，针对全区人群结构、文化需求和文化消费方式的变化，按照政府保基础、强基层、建机制的原则和要求，构建公共文化服务菜单式平台，实现公共文化服务按需调整与对位配送。根据群众文化需求，先后打造了“西岸文化大讲堂”、图书馆“国学讲座”、“数字电影进社区”、“西岸风”文化惠民活动、“西岸图书漂流”、“津城书吧”等具有津味特色的品牌项目和品牌服务。近两年来，举办各类讲座40余场，在社区放映数字电影100多场，推出“文化365，快乐在河西”1600余项活动，建立活动图书基地19个，图书流通26万余册，参与者4万余人次，2014年底“津城书吧”达到50个。依托以区级文化资源为主体，以街道社区文化阵地为基础，以驻区单位文化设施为补充的全区公共文化基础设施服务网络，河西区逐步构建起群众需求导向的公共文化服务供给体系，在促进基本公共文化服务标准化、均等化等方面具有示范意义。
群众需求导向理论对公共文化
服务制度设计的指导意义
我国公共文化服务体系建设凸显出的供求脱节现象，根源于满足群众基本文化需求的有效供给的“失灵”。克服这一“失灵”的有效举措是在建立动态的公共文化需求反馈机制基础上，将传统文化事业体制机制下的供给方式转化为针对群众文化需求对位供给的体制机制。要实现这一体制机制转型，必须从制度重构的高度进行理论建设。一方面，从目前国家公共文化服务体系制度设计实践探索的实际情形来看，各地普遍存在重实践轻理论、重做法轻理念的现象，公共文化服务体系的“现代”性理念尚未生根发芽。另一方面，没有理清公共文化服务群众需求导向理论与公共文化服务价值观二者之间的关系。“二为”方向、“双百”方针、“三贴近”原则和社会主义核心价值观是中国特色社会主义文化建设的出发点和归宿，是我国公共文化服务体系建设的价值导向或价值观。公共文化服务群众导向理论是在这一价值观指导下，针对“现代公共文化服务体系”来讨论制度设计及其实践的探索和创新问题。公共文化服务体系建设的价值观属于意识形态层面，公共文化服务群众导向理论属于制度设计及实践指导层面。价值观—理论—实践，构成我国公共文化服务体系建设的三个层面，其中，理论研究承上启下，兼具贯彻价值观、指导实践的双重功能，绝非可有可无，而是至关重要。
公共文化服务群众需求导向理论的构成要素应该包括公共文化服务群众需求表达、群众文化需求信息反馈、公共文化服务与产品供给调整、公共文化服务满意度测评等四个要素。要围绕每个要素，形成满足该要素需求的一套工作体系。协调四个要素的工作体系，从而构建起公共文化服务常态、长效工作机制。这一理论并非改变了政府对公共文化服务体系建设的宏观主导地位，而是将公共文化服务体系建设的逻辑起点、操作规程和效能评估建立在对群众文化需求有效获得的基础之上，赋予群众文化需求在四个要素中的基础性地位。只有如此，才能在理论探讨和实践摸索中逐步弄清楚我国公共文化服务体系建设的公共性特征、规律及实现方式、渠道和途径，从而把文化事业发展真正与人民群众的精神文化动态需求内在联系起来，从根本上解决公共文化服务有效供给“失灵”的问题或“剪刀差”现象，形成中国特色现代公共文化服务体系。
从这一导向出发，公共文化服务体系建设制度设计研究的重心自然就会转移到对群众文化需求表达机制、群众文化需求信息处理及反馈机制这两个重要议题上来。与“口号化”、“泛宣传”不同，公共文化服务群众需求导向理论研究旨在将这两个议题所涉及的机制建设以示范区创建过程中的试点和探索建立典型个案，同时延伸至各部门的协调机制建设、公共文化资源整合和群众满意度评估等环节，从而建构起群众导向的新型公共文化服务体系。具体来说，一是将群众文化需求纳入公共文化政策的制定过程，将群众的文化偏好和利益诉求转化为基本公共文化服务供给的决策依据，从而形成自上而下和自下而上相对接的双向决策模式。二是利用当今信息化技术拓宽政府、新闻媒体、社会组织及民意表达途径，将政府征求民意的单一方式扩展为丰富立体的基本公共文化服务需求表达机制。三是遵循时效性、公平性、动态性原则建设群众文化需求信息反馈机制。四是通过群众主动参与文化活动进行反馈机制建设。
群众需求导向的公共
文化服务体系建设
近年来，我国已经初步形成以公共文化设施网络、公共文化服务供给、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的公共文化服务体系建设态势。这一基本框架的构成要素，从文化工程的操作性指标系统层面或传统文化事业运行体制机制向现代公共文化服务体制机制过渡的意义层面而言，均是客观需要的。但是，在这一基本框架的构成要素中，公共文化服务的价值观要素没有被融入操作性系统中，因此，群众需求导向就会游离于体系建设之外，或者成为某种弹性需求。要把党的宗旨、党的群众路线深入贯彻到公共文化服务体系建设当中，就需要重构群众需求导向的公共文化服务体系建设。
群众需求导向的公共文化服务体系建设将重构要素序列和调整要素功能，增加群众文化需求反馈机制要素，并将其与效能评估共同作为目标要素。文化资源整合、服务与产品供给及动态调整为功能要素，公共设施网络、资金人才技术、组织支撑为保障要素。从目前实际来看，我们所做的更多的是保障要素，其原因在于这一要素较之其他两个要素更好实现，在不触动原有体制机制的前提下也可以完成。目标要素目前尚处于“口号化”、“泛宣传”或者“弹性”处理的阶段，是公共文化服务供给“失灵”的根源。功能要素实现的难度在于，在群众文化需求—反馈机制建立起来之后，整合文化资源、实现服务与产品对位供给及动态调整，所涉及的不仅仅是各部门、组织、机构的协调机制问题，还有传统文化事业体制机制改革的问题。因此，这一新模式的理论指导意义在于，把党的群众路线、社会主义核心价值观、文化体制改革与建构现代公共文化服务体系紧密联系起来，并将其转化为公共文化服务体系建设的标准化规程。当然，要把这一模式转化为实践，需要经过民主法定程序的公共选择的“赋值”，才具有“公共性”的价值。
河西区公共文化服务群众
机制建设的探索
河西区是天津市的行政中心、文化艺术中心、商务办公中心、创意产业基地和生态宜居城区，是天津市开展国际交往、外事接待的重要窗口。近年来，河西区加大投入力度，健全完善区、街道、社区三级公共文化服务网络，精心打造“西岸艺术节”等特色品牌活动，形成了满足不同群体多元文化需求的多样化内容供给体系，具备了建设公共文化服务体系的良好基础。在创建国家公共文化服务体系示范区的过程中，河西区在制度设计研究上勇于创新、敢于突破，以公共文化服务群众需求—反馈机制及对位供给机制建设为主题，做出了可贵的理论建构与实践探索。 1.初步建立起公共文化服务体系建设协调机制，促进公共文化服务均等化。河西区政府坚持履行示范区创建主体的地位和职责，以实现公共文化服务均等化为目标，以公共文化资源整合为重点任务，积极推进协调机制建设。河西区是天津市委、市政府驻地，我市11个市级文艺院团有10个在河西区，9个市属文化场馆全部在河西区，作为天津市标志性公共文化设施的天津文化中心坐落在河西区。针对特殊文化资源优势和全国范围内公共文化资源管理分散于各部门的现实情况，河西区政府狠抓“三个协调”机制建设：一是加强与驻区市级文化单位协调合作，与驻区市级文艺院团建立战略合作关系，与天津大剧院、中华剧院、天津大礼堂等文化场馆建立联盟协作关系，通过招募志愿者、合作演出、政府购买等手段，以免费或低收费方式为群众提供公共文化服务。二是加强区属单位协调机制建设。区委建立群众工作委员会联席会议制度，打破部门分割，统筹整合工、青、妇、科、教等部门文化资源，并将其全部纳入公共文化服务范围。同时建立了辖区内各部门联席机制，制定了河西区加强公共文化服务资源共享实施办法，实现基本服务全覆盖。三是加强相关职能部门协调机制建设。由区委宣传部牵头协调文明城市创建办、信息办、流动办、统计局等相关部门，把文明城市创建的各项文化建设指标及创建成果与示范区创建紧密结合，流动办依托“智慧河西”示范工程搭建公共文化服务信息平台。统计局探索以“一个思路、两个问卷”工作模式，围绕群众文化需求反馈这个基本思路，确定问卷内容形式，做好需求调查和评价反馈调查。在三个协调机制建设的基础上，出台了《河西区公共文化资源共享管理办法》等制度，进一步促进了公共文化服务体系的联动机制建设。
2.建立群众需求反馈机制，推动公共文化服务与群众需求有效对接。在制度设计研究提供的基本公共文化服务群众需求—反馈及回应机制理论模型的指导下，河西区坚持群众文化需求导向，加快推进群众需求反馈机制建设。有关部门组织调研组，到13个街道、5个委办局和5个社区进行调查摸底，全面把握了各街道的基本状况、特色优势和存在的突出问题，特别对群众文化需求进行了全面了解，形成了调研报告，为构建群众需求导向的公共文化服务体系提供了基础。在基层工作方面，分别召开了街道分管主任会、文教科长会、社区文教主任会和社团代表会，并分别下发《街道综合文化服务中心调查表》、《社区文体活动室调查表》、《文艺社团调查表》和《河西区公共文化服务调查表》近600份，进一步收集了群众对基层公共文化设施及组织需求的情况。加强与制度设计研究课题组专家的沟通交流和合作，通过召开相关部门专题研讨会、群众需求反馈机制建设专题座谈会等方式，从公共文化服务需求征集机制、需求反馈机制、评价机制三个层面，总结梳理出“智慧河西”建设与公共文化服务群众需求—反馈信息化平台建设、统计系统纳入公共文化服务群众需求调查与信息通报、发挥文化志愿者队伍在公共文化服务需求—反馈机制中的作用、不同群体公共文化服务需求信息的收集和反馈、未成年人群体的公共文化服务需求、群众文化品牌的群众需求与反馈等6个重要议题。通过上述“三个协调”机制，对各个议题进行深入探讨，分头制定针对不同群体、不同文化需求的公共文化服务反馈与供给措施和办法。
在对群众文化需求的搜集和反馈载体建设方面，在推送公共文化服务纸质“菜单”的同时，河西区注重发挥网络平台优势，与超星集团合作建设区文化馆、图书馆、少儿图书馆、区文联、区博物馆5个专业网站，建立互动评价版块，为群众全面了解各类文化信息和动态提供便捷服务，并及时根据群众需求进行回应、调整。与新浪网、腾讯网等建立合作关系，推出了河西区公共文化腾讯和新浪官方微博，积极筹划建立河西区公共文化服务微信平台，及时发布各项文化活动信息，努力实现全媒体、全覆盖宣传。
在此基础上，河西区加强了群众需求反馈相关制度建设，先后制定了《河西区群众基本需求反馈办法》、《河西区公共文化服务机构公众参与制度》、《河西区公共文化服务公众评价制度》、《河西区公共文化服务考核办法》等一系列制度，对河西区基本公共文化服务的内容、渠道、工作程序等做出了务实、具体的制度安排。
3.加强公共文化服务与产品对位供给，初步构建起群众需求导向的供给体系。河西区群众需求反馈机制建设，为公共文化服务与产品对位供给提供了坚实的理论和实践基础，在供给模式上实现了创新和突破。在服务模式上，变被动为主动，变固定为流动，深入街道、社区、机关、学校、部队和敬老院开展了丰富多彩、更加贴近群众需求的公共文化服务和文化活动。在服务对象上，实现了全区群众特别是农民工子弟、残疾人、老年人等弱势群体的全覆盖和均等化。在服务定位上，以西岸文化品牌为引领，突出高品位、多样性。西岸·马三立城市舞台戏剧展、西岸全国剪纸大赛、西岸艺术节、西岸图书节、西岸广场演出季、西岸社区文化擂台赛等品牌活动，成为针对群众文化需求提供精品、辐射影响区内外文化发展的重要组成部分和河西区的文化名片。在此基础上，针对全区人群结构、文化需求和文化消费方式的变化，按照政府保基础、强基层、建机制的原则和要求，构建公共文化服务菜单式平台，实现公共文化服务按需调整与对位配送。根据群众文化需求，先后打造了“西岸文化大讲堂”、图书馆“国学讲座”、“数字电影进社区”、“西岸风”文化惠民活动、“西岸图书漂流”、“津城书吧”等具有津味特色的品牌项目和品牌服务。近两年来，举办各类讲座40余场，在社区放映数字电影100多场，推出“文化365，快乐在河西”1600余项活动，建立活动图书基地19个，图书流通26万余册，参与者4万余人次，2014年底“津城书吧”达到50个。依托以区级文化资源为主体，以街道社区文化阵地为基础，以驻区单位文化设施为补充的全区公共文化基础设施服务网络，河西区逐步构建起群众需求导向的公共文化服务供给体系，在促进基本公共文化服务标准化、均等化等方面具有示范意义。