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【摘 要】 在五年政府化债周期结束后，江苏省政府明确中央和省财政不再单独安排高校化债奖补资金的情况下，下一步高校债务化解问题仍是政府、社会和高校自身关注的热点。文章从政府和高校两个层面，分别就债务化解工作的现状和今后的发展进行了分析和思考。
【关键词】 高校化解债务； 政府财政直接补助； 高校化债责任
引 言
为有效化解“九五”以来高校扩大办学规模形成的债务风险，促进高等教育持续健康发展，江苏省被财政部、教育部列为全国高校化债试点省份，自2008年11月起正式全面启动省属高校债务化解工作，计划分五年安排122亿元化债补助资金。根据教育部颁布的高校基本办学条件标准，以及省规划确定的各高校“十一五”末办学规模，按省属本科院校每生1.1万元、专科院校1万元的标准核拨省财政化债补助资金。为帮助高校节省贷款利息支出，省财政通过资金调度等办法，用不到三年的时间将原计划分五年安排支出的化债补助资金，提前全部落实到位。截至2010年底，61所省属化债高校在支付债务利息和新建投入的情况下，债务余额从305亿元缩减到216亿元，净减少89亿元，缩减29%，生均债务额从3.35万元缩减到2.15万元，下降36%，化债工作取得显著成效。
在政府化债周期结束后，江苏省政府又明确中央和省财政不再单独安排高校化债奖补资金。但是，根据省教育厅公布的数据显示，截至2012年底，江苏省高校的债务余额约为180亿元，毋庸讳言，高校目前的债务负担仍很沉重。下一步化解高校债务问题仍是政府、社会和高校关注的热点。
一、政府层面
（一）政府财政直接补助仍是化解高校债务的一种重要形式
高校债务化解是一项复杂的系统工程，其方案的构成也是综合配套的，因此，政府财政直接补助仍是化解高校负债的一种重要形式。主要理由是：
1.目前有不少高校虽然经过之前的政府奖补化债，债务余额有所下降，但现有债务仍居高不下，而其自身“造血”功能较之于高额债务又有限。如果没有政府有针对性地“重拳出击”，很难想象这些高校能将债务余额降到一个合理的区间，轻装上阵，去实现真正意义上的国家所倡导的内涵式发展。
2.政府财政直接补助在高校化解债务系统工程中能够充分体现政府的公共责任。在高校债务危机面前，政府不仅需要弥补其公共事业经费供给者的那部分责任，更要弥补其“制度供给者”的责任。不仅要加大高等教育投入力度，更要强化制度供给，确保高等教育事业健康发展。这是一个负责任的政府对高等教育这一社会公共事业的应有态度（李国强，2012）。
3.必须考虑高等教育的公益性质。高等教育是公益事业，其受益面不仅包括个人，更涵盖整个社会层面，而且影响力是巨大的。就教育的公益性来讲，政府应对高等教育负起相当的责任。适当增加还贷资金应是政府的责任，也是保证教育公益性的重要方式之一。
4.从另一方面看，政府直接补助这种形式的继续，与《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中所提到的教育保障精神不矛盾，即：完善学校债务化解机制和债务风险控制机制，加大财政补助力度，积极化解公办学校基本建设债务。
（二）建立高校生均拨款标准动态调整机制是化解高校债务最持续、显性的方式
江苏省高校财政性教育经费投入水平近几年逐步提高，但由于物价、人员工资等费用持续上涨，使高校教育培养成本的增长远远超出教育投入的增长，高校普遍存在较大的资金缺口。从江苏省的现况看，高校增加正常性办学经费渠道主要有：扩大招生规模、提高学费标准和增加生均定额拨款。这其中，学费、住宿费等教育收费项目因其涉及面广、关注者众、影响力大而成为近年的社会焦点，收费标准13年来未作调整，一直维持在2000年的水平，以普通本科生为例，仍是每年4 600元/生，虽然高校反映强烈，政府部门也在积极调研，但至少目前看来调整的空间也有限。多年来在校生规模快速增长并已逐渐达到饱和状态，受教育资源和办学条件限制，高校想通过扩招增加收入的空间非常狭小。
通过提高生均综合定额拨款解决高校的财务困难是目前最有效、最直接的途径。江苏省财政近几年将教育拨款主要用于提高省属学校生均拨款标准，2012年较之于2011年由5 600元/生增加至7 600元/生，2013年省属高校生均基本拨款标准在2012年的基础上又提高了1 400元，达到9 000元。但是要求，截至2012年底债务余额本科校在2亿元以上、高职院校在1亿元以上的高校，2013年要按照不低于学校生均拨款总量比2011年增量的30%比例安排“化债及待建专项”。政府部门应通过提高生均综合定额拨款标准和建立高校生均拨款标准动态调整机制，缓解债务压力，使高校可以腾出更多的精力、投入更多的财力来实施事业发展规划。
（三）加强教育经费管理，细化成本费用管理，降低财务风险
事业单位会计核算一般采用收付实现制，以实收实付为标准确认本期的收入和费用，在成本管理上具有笼统性，负债记录上不能全面完整地反映债务情况，导致会计信息失真，潜在风险未能真实反映。它也是高校财务风险形成的制度根源。应当说政府部门对此问题还是很重视的。为准确、真实地反映高校财务情况，针对高校这一重要的事业性质群体，在会计核算上，尤其在成本费用和资产管理上适度引入权责发生制的概念，核算教育成本，明确各权利主体的责任，使权、责、利相结合，2012年财政部、教育部对1997年颁布的原有的高等学校财务制度进行了修订（财教〔2012〕488号文）。在新《高等学校财务制度》中明确了高等学校应该根据事业发展需要，实行内部成本费用管理。应该说，政府部门顺应高校改革发展过程中开展成本核算的迫切需要，迈出了可喜的一步。教育部将2013年定为“教育经费管理年”，进一步强化了高校经费的规范和科学管理。
（四）实行有效化债奖惩机制，保证化债效果 江苏省财政厅和教育主管部门在启动高校化债方案后一方面通过建立完善高校按规定从学费、住宿费收入中自筹化债资金的预算编制、执行、督察制度，高校新增贷款审批制度，化债年报报送制度等，初步建立了控债化债的工作机制。可以看出，上述措施更多的是强调“控制”，而要更有效地保证化债效果，不能缺少“激励”性的奖惩机制。例如，山东省财政和教育部门建立了定额经费使用与高校负债率挂钩机制，有利于高校减轻还本付息压力的财政拨款机制，高校土地置换化债奖励机制，高校统筹各类资源化债奖励机制以及对控债、化债成效突出高校的追加奖励机制。跟踪管理奖励资金，对化债后债务反弹的，扣回化债奖励资金；严肃化债纪律，对虚报套取、挤占挪用化债奖励资金的省属院校，除不再给予化债奖补资金外，还要扣省财政奖励资金，并按《财政违法行为处罚处分条例》严肃处理。教育部门则与高校签订化债目标责任书，将高校债务化解列入领导干部考核和离任审计内容，对违规增加各类债务的高校，减少招生计划，停止受理院校升格及学位点建设申请。对负债率未降至60%的高校原则上不再审批新的自筹基本建设项目（丛培德、王海红，2012）。江苏省财政和教育部门可以结合近些年江苏省高校债务和债务化解情况，强调绩效管理，实施“组合拳”，对省属高校制定出具体的奖惩措施和细化的奖惩文件，逐步建立起化债奖惩机制，对各高校的债务化解予以约束，加大监管力度。
二、高校层面
（一）强化高校化债责任主体意识
进一步提高思想认识，增强高校化债工作的责任感和紧迫感。开展高校化债工作，是中央的重大决策，也是江苏省落实教育强省、推进高等教育积极发展的重大举措。政府的化债奖补资金，122亿元“大蛋糕”的切分可以说使高校实实在在地受益。但同时，也使得一些高校，尤其管理层的意识里有了“等、靠、要”的思想，认为高校的债务政府最终还是会“埋单”，这就与政府推进高校化解债务的总体思路背道而驰。事实上，中央和省里已明确坚持高校是化债工作的责任主体，高校必须要有“谁贷款谁负责”的责任意识。高校要能够清醒地认识到，如果高校不积极从内部做好化解债务的工作，势必会阻碍高校对自身发展空间的基本需求，不符合提升高等教育质量的必然要求，也不利于促进社会和谐稳定。
（二）全方位拓展化债工作，使得高校剩余债务自身减压
1.适时调整债务结构，争取银行优惠政策
不可否认，中央与地方高校化解债务政策在很大程度上减轻了高校所背的债务包袱，但相当多的高校的必需建设仍在按批复的计划进行，资金的压力仍然很大。学校应积极探索，在确保学校利益的情况下，优化债务结构。一方面，可以建议由省财政和教育主管部门牵头与银行的主管部门和各贷款银行协商讨论，争取优惠度较高的政策性贷款来替换现有的利息压力较大的商业贷款；另一方面，各高校应加大与银行的沟通力度，争取优惠利率的贷款和调整能保证资金链条畅通的贷款结构。结合学校事业发展规划，制订出尽可能详细、准确的年度资金需求计划表。在此基础上，对流动资金贷款和项目贷款的比例构成，银行贷款的时间分布构成进行梳理，分析出哪些贷款是属于资金充裕段的可以提前偿还或置换，哪些是属于资金紧张段的可以调整结构比例，从而既能缓解资金调度压力，保障运行，更重要的是起到降低债务成本的作用。例如，银行信托、质押贷款等信贷产品较之于普通贷款利率往往更低，各高校在符合政策的情况下可以争取。许多银行深谙目前国家加大对教育投入的大政策背景和高校良好的信誉，看好高等教育行业，各高校应充分意识到办学质量和高校的品牌优势对贷款工作的影响，抓住这一有利机会，从自身角度看完全可以达到学校债务成本降低的效果，进而实现高校和银行的双赢。
2.提高财务管理水平，最大限度挖掘高校内部化债潜力
（1）强化财务管理，提高资金使用效益
1）加强预算管理和绩效管理，释放债务化解空间。高校应进一步科学化、精细化预算管理，逐步完善绩效管理体系的建设，进而作为一个重点释放高校债务化解的空间。学校事业发展是长期的，债务的化解还需要相当的时间，所以在可能的情况下，各高校应克服目前预算编制仍只编制年度预算的问题，尝试考虑编制中期、长期预算。在编制年度预算时，财务部门应根据学校发展总目标，从成本预算的角度出发，对收支进行平衡性分析，提出指导性的预算，而职能部门再结合各自的发展计划来制定具体的预算目标，提高资金的使用效益。
2）进一步完善基建财务管理。一方面，《高等学校会计制度（征求意见稿）》提出了将基建会计纳入“大账”的要求，针对这一财务难点，提前做好并账和并表的准备工作，以期实现会计核算和会计信息的完整性。另一方面，在实际操作过程中，按照合同和进度需求向银行贷款。多环节控制，强化招标管理，从源头上降低基本建设成本；基建、审计等相关部门积极参与，加强设计的概算、施工的预算和竣工决算的管理，强化过程管理和监督，包括加强过程跟踪审计、月结月清、根据工程进度调度资金等，提高资金使用效率，减少资金的运行成本。
（2）依法加大资金来源平台建设，多渠道筹资
1）国家化解高校债务政策实行后，应该说各高校的债务结构比例有了相应的变化，债务余额也得到一定程度的下降，但经过上级财政部门和发改委批准的新的基本建设贷款在其中仍占有一定的比重。学校应积极创造条件，利用项目融资方式，引导外部社会资金参与高校基础设施项目建设，通过独家冠名、收费补偿等方式满足社会资金的回报要求，这既可以加快基础设施项目建设的进程，又可以降低高校的负担（翟志华，2007）。
2）进一步发展高校教育基金会，科学、规范募集社会捐赠。近些年，各地高校的教育基金会应形势而生，不断壮大。可以这么说，加强高校教育基金会的发展，客观上对弥补高校教育经费不足、补充高校经费支出和整合化债来源渠道具有相当的现实意义。对于大多数省属高校来讲，教育基金会的发展、创新还具有很大的潜力。一方面应结合校友工作，深挖校友资源，拓宽捐赠基金渠道；另一方面，更应在现有基金会基金量的基础上，优化投资组合，实现持续发展。应该重视基金的市场运作，进一步提高基金使用效率，实现基金保值增值。应避免选择投资风险较大的直接管理型投资，主要考虑资产的长期性和稳定性，选择收益相对稳定的委托管理型等投资方式，同时要优化投资组合、尽量降低投资风险，实现基金健康、稳定的自我增值，为高校的发展提供持久的资金支持（王夏冰，2013）。
【关键词】 高校化解债务； 政府财政直接补助； 高校化债责任
引 言
为有效化解“九五”以来高校扩大办学规模形成的债务风险，促进高等教育持续健康发展，江苏省被财政部、教育部列为全国高校化债试点省份，自2008年11月起正式全面启动省属高校债务化解工作，计划分五年安排122亿元化债补助资金。根据教育部颁布的高校基本办学条件标准，以及省规划确定的各高校“十一五”末办学规模，按省属本科院校每生1.1万元、专科院校1万元的标准核拨省财政化债补助资金。为帮助高校节省贷款利息支出，省财政通过资金调度等办法，用不到三年的时间将原计划分五年安排支出的化债补助资金，提前全部落实到位。截至2010年底，61所省属化债高校在支付债务利息和新建投入的情况下，债务余额从305亿元缩减到216亿元，净减少89亿元，缩减29%，生均债务额从3.35万元缩减到2.15万元，下降36%，化债工作取得显著成效。
在政府化债周期结束后，江苏省政府又明确中央和省财政不再单独安排高校化债奖补资金。但是，根据省教育厅公布的数据显示，截至2012年底，江苏省高校的债务余额约为180亿元，毋庸讳言，高校目前的债务负担仍很沉重。下一步化解高校债务问题仍是政府、社会和高校关注的热点。
一、政府层面
（一）政府财政直接补助仍是化解高校债务的一种重要形式
高校债务化解是一项复杂的系统工程，其方案的构成也是综合配套的，因此，政府财政直接补助仍是化解高校负债的一种重要形式。主要理由是：
1.目前有不少高校虽然经过之前的政府奖补化债，债务余额有所下降，但现有债务仍居高不下，而其自身“造血”功能较之于高额债务又有限。如果没有政府有针对性地“重拳出击”，很难想象这些高校能将债务余额降到一个合理的区间，轻装上阵，去实现真正意义上的国家所倡导的内涵式发展。
2.政府财政直接补助在高校化解债务系统工程中能够充分体现政府的公共责任。在高校债务危机面前，政府不仅需要弥补其公共事业经费供给者的那部分责任，更要弥补其“制度供给者”的责任。不仅要加大高等教育投入力度，更要强化制度供给，确保高等教育事业健康发展。这是一个负责任的政府对高等教育这一社会公共事业的应有态度（李国强，2012）。
3.必须考虑高等教育的公益性质。高等教育是公益事业，其受益面不仅包括个人，更涵盖整个社会层面，而且影响力是巨大的。就教育的公益性来讲，政府应对高等教育负起相当的责任。适当增加还贷资金应是政府的责任，也是保证教育公益性的重要方式之一。
4.从另一方面看，政府直接补助这种形式的继续，与《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中所提到的教育保障精神不矛盾，即：完善学校债务化解机制和债务风险控制机制，加大财政补助力度，积极化解公办学校基本建设债务。
（二）建立高校生均拨款标准动态调整机制是化解高校债务最持续、显性的方式
江苏省高校财政性教育经费投入水平近几年逐步提高，但由于物价、人员工资等费用持续上涨，使高校教育培养成本的增长远远超出教育投入的增长，高校普遍存在较大的资金缺口。从江苏省的现况看，高校增加正常性办学经费渠道主要有：扩大招生规模、提高学费标准和增加生均定额拨款。这其中，学费、住宿费等教育收费项目因其涉及面广、关注者众、影响力大而成为近年的社会焦点，收费标准13年来未作调整，一直维持在2000年的水平，以普通本科生为例，仍是每年4 600元/生，虽然高校反映强烈，政府部门也在积极调研，但至少目前看来调整的空间也有限。多年来在校生规模快速增长并已逐渐达到饱和状态，受教育资源和办学条件限制，高校想通过扩招增加收入的空间非常狭小。
通过提高生均综合定额拨款解决高校的财务困难是目前最有效、最直接的途径。江苏省财政近几年将教育拨款主要用于提高省属学校生均拨款标准，2012年较之于2011年由5 600元/生增加至7 600元/生，2013年省属高校生均基本拨款标准在2012年的基础上又提高了1 400元，达到9 000元。但是要求，截至2012年底债务余额本科校在2亿元以上、高职院校在1亿元以上的高校，2013年要按照不低于学校生均拨款总量比2011年增量的30%比例安排“化债及待建专项”。政府部门应通过提高生均综合定额拨款标准和建立高校生均拨款标准动态调整机制，缓解债务压力，使高校可以腾出更多的精力、投入更多的财力来实施事业发展规划。
（三）加强教育经费管理，细化成本费用管理，降低财务风险
事业单位会计核算一般采用收付实现制，以实收实付为标准确认本期的收入和费用，在成本管理上具有笼统性，负债记录上不能全面完整地反映债务情况，导致会计信息失真，潜在风险未能真实反映。它也是高校财务风险形成的制度根源。应当说政府部门对此问题还是很重视的。为准确、真实地反映高校财务情况，针对高校这一重要的事业性质群体，在会计核算上，尤其在成本费用和资产管理上适度引入权责发生制的概念，核算教育成本，明确各权利主体的责任，使权、责、利相结合，2012年财政部、教育部对1997年颁布的原有的高等学校财务制度进行了修订（财教〔2012〕488号文）。在新《高等学校财务制度》中明确了高等学校应该根据事业发展需要，实行内部成本费用管理。应该说，政府部门顺应高校改革发展过程中开展成本核算的迫切需要，迈出了可喜的一步。教育部将2013年定为“教育经费管理年”，进一步强化了高校经费的规范和科学管理。
（四）实行有效化债奖惩机制，保证化债效果 江苏省财政厅和教育主管部门在启动高校化债方案后一方面通过建立完善高校按规定从学费、住宿费收入中自筹化债资金的预算编制、执行、督察制度，高校新增贷款审批制度，化债年报报送制度等，初步建立了控债化债的工作机制。可以看出，上述措施更多的是强调“控制”，而要更有效地保证化债效果，不能缺少“激励”性的奖惩机制。例如，山东省财政和教育部门建立了定额经费使用与高校负债率挂钩机制，有利于高校减轻还本付息压力的财政拨款机制，高校土地置换化债奖励机制，高校统筹各类资源化债奖励机制以及对控债、化债成效突出高校的追加奖励机制。跟踪管理奖励资金，对化债后债务反弹的，扣回化债奖励资金；严肃化债纪律，对虚报套取、挤占挪用化债奖励资金的省属院校，除不再给予化债奖补资金外，还要扣省财政奖励资金，并按《财政违法行为处罚处分条例》严肃处理。教育部门则与高校签订化债目标责任书，将高校债务化解列入领导干部考核和离任审计内容，对违规增加各类债务的高校，减少招生计划，停止受理院校升格及学位点建设申请。对负债率未降至60%的高校原则上不再审批新的自筹基本建设项目（丛培德、王海红，2012）。江苏省财政和教育部门可以结合近些年江苏省高校债务和债务化解情况，强调绩效管理，实施“组合拳”，对省属高校制定出具体的奖惩措施和细化的奖惩文件，逐步建立起化债奖惩机制，对各高校的债务化解予以约束，加大监管力度。
二、高校层面
（一）强化高校化债责任主体意识
进一步提高思想认识，增强高校化债工作的责任感和紧迫感。开展高校化债工作，是中央的重大决策，也是江苏省落实教育强省、推进高等教育积极发展的重大举措。政府的化债奖补资金，122亿元“大蛋糕”的切分可以说使高校实实在在地受益。但同时，也使得一些高校，尤其管理层的意识里有了“等、靠、要”的思想，认为高校的债务政府最终还是会“埋单”，这就与政府推进高校化解债务的总体思路背道而驰。事实上，中央和省里已明确坚持高校是化债工作的责任主体，高校必须要有“谁贷款谁负责”的责任意识。高校要能够清醒地认识到，如果高校不积极从内部做好化解债务的工作，势必会阻碍高校对自身发展空间的基本需求，不符合提升高等教育质量的必然要求，也不利于促进社会和谐稳定。
（二）全方位拓展化债工作，使得高校剩余债务自身减压
1.适时调整债务结构，争取银行优惠政策
不可否认，中央与地方高校化解债务政策在很大程度上减轻了高校所背的债务包袱，但相当多的高校的必需建设仍在按批复的计划进行，资金的压力仍然很大。学校应积极探索，在确保学校利益的情况下，优化债务结构。一方面，可以建议由省财政和教育主管部门牵头与银行的主管部门和各贷款银行协商讨论，争取优惠度较高的政策性贷款来替换现有的利息压力较大的商业贷款；另一方面，各高校应加大与银行的沟通力度，争取优惠利率的贷款和调整能保证资金链条畅通的贷款结构。结合学校事业发展规划，制订出尽可能详细、准确的年度资金需求计划表。在此基础上，对流动资金贷款和项目贷款的比例构成，银行贷款的时间分布构成进行梳理，分析出哪些贷款是属于资金充裕段的可以提前偿还或置换，哪些是属于资金紧张段的可以调整结构比例，从而既能缓解资金调度压力，保障运行，更重要的是起到降低债务成本的作用。例如，银行信托、质押贷款等信贷产品较之于普通贷款利率往往更低，各高校在符合政策的情况下可以争取。许多银行深谙目前国家加大对教育投入的大政策背景和高校良好的信誉，看好高等教育行业，各高校应充分意识到办学质量和高校的品牌优势对贷款工作的影响，抓住这一有利机会，从自身角度看完全可以达到学校债务成本降低的效果，进而实现高校和银行的双赢。
2.提高财务管理水平，最大限度挖掘高校内部化债潜力
（1）强化财务管理，提高资金使用效益
1）加强预算管理和绩效管理，释放债务化解空间。高校应进一步科学化、精细化预算管理，逐步完善绩效管理体系的建设，进而作为一个重点释放高校债务化解的空间。学校事业发展是长期的，债务的化解还需要相当的时间，所以在可能的情况下，各高校应克服目前预算编制仍只编制年度预算的问题，尝试考虑编制中期、长期预算。在编制年度预算时，财务部门应根据学校发展总目标，从成本预算的角度出发，对收支进行平衡性分析，提出指导性的预算，而职能部门再结合各自的发展计划来制定具体的预算目标，提高资金的使用效益。
2）进一步完善基建财务管理。一方面，《高等学校会计制度（征求意见稿）》提出了将基建会计纳入“大账”的要求，针对这一财务难点，提前做好并账和并表的准备工作，以期实现会计核算和会计信息的完整性。另一方面，在实际操作过程中，按照合同和进度需求向银行贷款。多环节控制，强化招标管理，从源头上降低基本建设成本；基建、审计等相关部门积极参与，加强设计的概算、施工的预算和竣工决算的管理，强化过程管理和监督，包括加强过程跟踪审计、月结月清、根据工程进度调度资金等，提高资金使用效率，减少资金的运行成本。
（2）依法加大资金来源平台建设，多渠道筹资
1）国家化解高校债务政策实行后，应该说各高校的债务结构比例有了相应的变化，债务余额也得到一定程度的下降，但经过上级财政部门和发改委批准的新的基本建设贷款在其中仍占有一定的比重。学校应积极创造条件，利用项目融资方式，引导外部社会资金参与高校基础设施项目建设，通过独家冠名、收费补偿等方式满足社会资金的回报要求，这既可以加快基础设施项目建设的进程，又可以降低高校的负担（翟志华，2007）。
2）进一步发展高校教育基金会，科学、规范募集社会捐赠。近些年，各地高校的教育基金会应形势而生，不断壮大。可以这么说，加强高校教育基金会的发展，客观上对弥补高校教育经费不足、补充高校经费支出和整合化债来源渠道具有相当的现实意义。对于大多数省属高校来讲，教育基金会的发展、创新还具有很大的潜力。一方面应结合校友工作，深挖校友资源，拓宽捐赠基金渠道；另一方面，更应在现有基金会基金量的基础上，优化投资组合，实现持续发展。应该重视基金的市场运作，进一步提高基金使用效率，实现基金保值增值。应避免选择投资风险较大的直接管理型投资，主要考虑资产的长期性和稳定性，选择收益相对稳定的委托管理型等投资方式，同时要优化投资组合、尽量降低投资风险，实现基金健康、稳定的自我增值，为高校的发展提供持久的资金支持（王夏冰，2013）。