一、民国政府的慈善立法
　　
　　1911年武昌起义爆发后，全国各地纷起响应，辛亥革命取得胜利。1912年元旦，中华民国南京临时政府成立，孙中山就任临时大总统。虽然此后政坛风云变幻，迭经北京政府、南京国民政府两个时期，但中国法律近代化进程却不曾中断，最终确立了“六法体系”。随着法律近代化进程的推进、立法水平的提高，民国政府亦着手进行慈善立法，运用法律手段来调整和解决慈善事业发展中的各种社会利益关系。
　　民国政府开展慈善立法，一个重要原因就是自然灾害频发，且兵灾连年，天灾人祸交相并至。据统计，1912—1948年，全国各地发生水灾7408次、旱灾5935次、虫灾1719次、雹灾1032次、疫病767次、风灾646次、还有震灾486次、冷冻灾害491次、其他灾害148次。也就是说，民国38年间，全国各地总共有16698县次发生一种或数种灾害，年均451县次，按民国时期县级行政区划的最大数（1947年为2246个）计算，每年约有1/4的国土遭遇各种灾害。而其极值年份，如1929年竟高达1051县，几占全国县数之半，灾民至少为7000万人。灾区广，难民多，光靠政府有限的财力进行救济，显然无济于事，只好寄望于社会各界广为劝募、捐赠巨款。这样，频发的灾荒在客观上为慈善组织提供了一个生存发展空间。由此，在官方救济之外，民间慈善组织也得以参与其中，积极济贫救难。民国时期，先后出现了中国红十字会、华洋义赈会、世界红卍字会等著名的全国性慈善团体，另有数以千计的地方性、区域性慈善公益组织。而各种慈善救济组织纷涌创设，冒滥募捐与侵吞善款也时有所闻，监管问题显得尤为迫切，这成为民国慈善立法的又一个动因。缘于此，民国政府陆续出台了一系列相应的慈善法规法令，此类专门性的慈善法律法规约有三十余件，而其他法律中也有若干涉及慈善内容的条款，再加上各省市公布的地方性法规，约计百件，基本形成了一个以单项法律集合为法群形态的慈善法律体系。概言之，民国政府的慈善立法主要涵盖三方面内容。
　　（一）关于慈善捐赠的褒奖法规。国人素有乐善好施的传统美德。民国建立后，直隶等省多次向中央政府呈请援用明清朝廷为捐赠者封衔或准建坊旧例予以褒扬。由于国体变更，旧章显然不合，北京政府即令教育部、内务部着手草拟相关法案。1913年7月17日，国务会议通过了由教育部草拟的《捐资兴学褒奖条例》，规定人民以私财创办或捐助学校以及图书馆、博物馆、美术馆等有关文教事业者，准由地方长官开列事实，呈请褒奖，并对捐资者按捐赠数额分别给予不同等级的金质、银质褒章或匾额。这是民国政府第一次以法律形式明确了对捐资者的褒奖，激发了人们捐资兴学的积极性。该条例实施一年后，因发现尚有漏略之处，如对华侨、团体、遗嘱捐资未作规定，教育部又酌情进行了修订。1914年10月公布《修正捐资兴学褒奖条例》，增补了若干相应条款，以便推行。后来十年间又有三次修订。1914年，北京政府颁行《褒扬条例》，对尽心公益者予以褒奖。1921年，内务部制定的《慈惠章给予令》及其施行细则，也规定凡合于捐募赈款、办理公益与慈善事业的妇女，分别等次，授予慈惠章。
　　南京国民政府成立后，于1929年初相继颁布《兴办水利防御水灾奖励条例》、《捐资兴学褒奖条例》、《捐资兴办卫生事业褒奖条例》、《捐资举办救济事业褒奖条例》等一系列法规，对以私财捐助办理水利、教育、公共卫生及救济等慈善事业的民众和社会团体，按捐数之多寡订立褒奖之等差。而此时期颁行的《捐资兴学褒奖条例》基本上沿袭了北京政府的关于捐赠主体、受赠对象等相关规定，只是在捐资数额与给奖方式及褒奖标准上有变更或完善。鉴于民族地区的社会经济与文化教育现状，1934年教育部又颁布《捐资兴学褒奖条例补充办法》，对蒙藏、新疆、西康等西部省区捐资兴学的褒奖情形作了补充规定，在褒奖捐资标准上略有调整，并由蒙藏委员会、教育部负责督查，酌情授与。30年代初，由于各省灾荒频仍，为鼓励慈善救济团体募集赈款、协力赈灾，国民政府还实施了《办赈团体及办事人员奖励条例》、《褒奖条例》、《颁给勋章条例》，后来又有数次修正。抗战后期，《捐资兴办社会福利事业褒奖条例》颁布实施。
　　 （二）关于慈善税收优惠的法律法规。民国年间，中国逐步建立起资本主义税制。在近代税制演变进程中，民国政府借鉴了西方国家的做法，注重采取税收立法给予慈善事业一定优惠，其税收优惠政策可分为针对慈善组织和针对捐赠者两部分。
　　慈善组织可享受的税收优惠主要有收益税、消费税、所得税和行为税四大类。慈善组织作为非营利性质的法人，可免征的收益税有土地税、房捐和营业税。1930年公布的《土地法》给予慈善组织在土地赋税方面多项优惠政策，如学校、公共医院及慈善机关用地“得由中央地政机关呈准国民政府免税或减税”。此外，业经立案的私立学校及其有学校性质的私立学术机关、公共医院，办理具有成绩者，其用地如不以营利为目的也可以呈请免税或酌予减税。同时对减免赋税程序也有详明规定。1939年2月16日行政院公布《修正土地赋税减免规程》，在减免赋税标准上仍保留对慈善组织的优惠政策，仅于减免程序稍有变更。上海、四川等地都曾规定慈善团体的房屋自用部分免征房捐，善产无收益者免于征缴。1941年，国民政府财政部颁行《房捐征收通则》21条，统一名称与征收范围，规定已立案的私立学校或慈善不以营利为目的的房屋在免捐之列。1931年的《营业税法》也对贫民工厂等慈善设施免税。在消费税方面，南京国民政府颁行了《管理进出口贸易办法》，规定慈善、教育机构接受外国捐赠的物品可向海关申请免税。在所得税方面，北京政府曾尝试立法，但无果而终。1936年7月，国民政府立法院通过《所得税暂行条例》（1943年修正颁行《所得税法》），规定对营利事业、薪给报酬和证券存款三类来源所得征收所得税。该税法对三类来源所得亦有相应的免税条款。如对于第一类营利事业所得，若“不以营利为目的之法人所得”，即可免纳；而对于第三类证券存款，诸如公债、公司债、股票及存款利息之所得，若其为“教育慈善机关或团体之基金存款”亦一律免征。不久，财政部拟订的该法施行细则及审查委员会组织规程亦经核定后施行。1943年1月,国民政府在重庆实施《财产租赁出卖所得税法》，对土地、房屋、堆栈、码头等财产租赁或出卖所得征收所得税，但亦规定“教育文化、公益事业之租赁所得或出卖所得全部用于各该事业者”可以免征。抗战胜利后，以上两项所得税法修正合并，重新颁行，仍保留对慈善团体的免征条款。在行为税方面，《印花税法》及其施行细则（1935年）、《筵席及娱乐税法》（1942年）、《铁路运输赈济物品条例》及《减价凭单持用办法》（1928年）等法律法规，对于慈善公益团体的账簿、票据面贴印花，其发起的义演义卖收入免征，并对于赈灾运输赈济物品予以减免优惠。
　　捐赠人所享受的税收优惠主要是遗产税。1938年10月，《遗产税暂行条例》出台，详尽规定遗产税征收对象、征收办法及税率，并列有免纳遗产税各款，而“捐赠教育文化或慈善公益事业之财产未超过五十万元者”即属其中之一。抗战胜利后，经国民政府修正完善，公布《遗产税法》及其施行细则，均对遗产捐赠有一定程度的优惠免征税额。
　　（三）关于监管慈善团体的法规。中国红十字会是近代最具影响力的慈善组织。1914年，北京政府颁行《中国红十字会条例》及其施行规则，对红十字会的各项事业、会员、议会、职员、资产、奖励及惩罚均作了详尽规定，强化了政府对中国红十字会的财务监督与人事任免。这是民国时期中国第一部关于红十字会的法规，也是第一部监督慈善组织的单行法、专门法。南京国民政府也很重视对中国红十字会的立法工作，1933年制定了《中华民国红十字会管理条例》，1935年、1936年又两度修正。抗战爆发后，依战局需要于1943年颁行《中华民国红十字会战时组织条例》。南京国民政府前期的红十字立法工作，基本上继承和移植了北洋时期法规的主要内容，但其总趋向是政府的监管力度不断加强，使得红十字会在抗战时期实行军管，一度演变为国家机构，直到抗战胜利后才逐渐回归民间慈善团体。
　　 为进一步加强对慈善组织的管理，1928年5月，南京国民政府内政部公布了《各地方救济院规则》。10月，又制定了《管理各地方私立慈善机关规则》，规定各地方私立慈善机关应将机关名称、所定地址、所办事业、财产状况及现任职员姓名、履历详细造册呈报主管机关查核备案。由于法律位阶低，权限不大，12月，国民政府饬令立法院加快制定慈善团体立案注册条例。1929年6月12日，国民政府正式公布《监督慈善团体法》，这是近代中国第一部慈善事业基本法。7月，施行细则颁布。《监督慈善团体法》及其施行细则对慈善团体成立目的、发起人资格、立案注册、会员与职员、募捐、解散以及会计清算等事项作了详细规定。该法颁布后，南京政府推动了传统善堂善会向近代慈善团体的组织变革，并进一步规范引导慈善救济事业的转型与发展。此外，1935年还颁布《佛教寺庙兴办慈善公益事业规则》，鼓励各寺庙酌量各自财产情形，开展兴学、救灾济贫、育幼养老等慈善活动。抗战期间又颁行《社会救济法》、《救济院规程》、《管理私立救济设施规则》、《私人办理济渡事业管理规则》等法律法规，旨在提倡并规范新式慈善组织。而受到西方国家的现代社会保障理念的影响，南京国民政府于1943年颁行《社会救济法》，则将传统消极之慈善观念转变为国家积极之行政责任，把一些慈善事项纳入社会福利制度中。
　　 由上观之，民国时期的慈善法规已颇具规模，渐臻完备。而当此传统向现代的转型之际，民国政府的慈善立法不可避免地打上时代的烙印，它表现出两个鲜明特点。一是继受与移植兼容。相对于西方法而言，民国慈善法“引礼入法”，将中华法系的道德因素保留下来，融进其中，体现了内部继受的特点。相对于传统法而言，民国的慈善法又植入大量近代西方的法律制度，如慈善组织的财团、社团法人地位及其税法优惠制度，明显具有外部移植的因素。二是鼓励与控制并行。民国初期，北京政府对慈善事业采取扶助、奖掖的政策，先后颁布了《捐资兴学褒奖条例》、《褒扬条例》等，鼓励人们踊跃捐赠，襄助慈善公益。同时允许慈善团体自由设立，参与赈灾济贫及其他慈善活动，以弥补政府财政困乏、救济不力之局。南京国民政府建立后，也出台了一系列褒奖公益慈善捐赠的条例，涉及教育文化、医疗卫生、灾荒救济等多个领域，后来又扩展到水利、福利事业，并多次修正各项褒奖条例，以适应社会发展的需要。这激发了民众的慈善动机，慨捐私财，促成了民国社会乐施好施风气的形成。此外，国民政府还从税法方面扶持、鼓励慈善事业发展。而另一方面，民国政府对慈善组织又采取严格限制和监管政策。1914—1915年《中国红十字会条例》及其施行细则就是典型之例。南京国民政府时期，慈善行政纳入国家社会行政事务的体系之中，对慈善团体的监督与控制也渐趋严密。《管理各地方私立慈善机关规则》和《监督慈善团体法》等专门法律法规的相继出台就反映出这种趋向，其内容规定更详细、限制更严格。这种监督与管制，随后得到进一步强化。此外，它也存有一些局限，诸如慈善体系结构不均衡、立法层次较低以及法律实施效果不理想等。
　　尽管如此，民国政府的慈善立法，对于近代中国慈善事业的发展还是具有积极意义。
　　首先，规范了慈善组织及其行为，推动了慈善事业的法制化。慈善法的颁行与实施，推助民国的慈善事业走向法制化之路。欲设立慈善团体，先要向党部申请许可，再到主管官署呈交章程、财产清册等文件，方可登记立案；欲开展慈善募捐，也须得到主管官署的许可，其收据、捐册并须编号送由主管官署盖印方为有效；慈善团体的财务、会务情况也须定期公开，并接受主管官署的审核；社会组织或个人捐资襄助公益慈善，主管官署可为之呈请褒扬。由此，将各项慈善活动纳入了法制化、规范化管理，大体都有法可依。相对于以爱心奉献为基础的慈善事业而言，由道德规范上升至法律规范，“有法”胜于“无法”，从“无法可依”到“有法可依”亦应被视为一种社会文明的进步。
　　其次，促进了中国传统慈善事业向近代慈善事业的转型。中国慈善事业由传统向近代的转型，始于晚清时期。民国以后，随着慈善立法的渐次展开，慈善事业的近代转型进一步加快。慈善法律在此进程中起到催化与助推作用。最显著的例子是1929年颁布《监督慈善团体法》，对旧有善堂善会进行清理与规范。第二年，南京国民政府内政部即训令各省民政厅依照该法规范各慈善团体名称，并整顿其组织与活动。这样，通过对慈善团体的重行立案，取缔或改组了一些不合时宜的慈善组织，如惜字会、保节局等。同时，对慈善团体的组织机构、会务、财务进行监督与规管，要求民主选举、账目公开、出具会计报告书等，这都透露出近代慈善的色彩。此外，在募捐方面实行申请许可制，也有利于培育近代慈善团体的公信力。在慈善理念方面，民国时期的慈善团体也由消极救助转为积极救助，即重视慈善教育，教养兼施，培养受助者的技能；或开展以工代赈，让受助者自食其力。在慈善团体立案登记时，民国政府允许慈善团体在主事务所之外设立分事务所，也有利于慈善团体突破传统的畛域观念，开展跨区域慈善活动，扩大慈善事业的救济效果与社会影响。
　　
　　二、民国政府慈善立法的
　　历史启示
　　
　　从历史发展的角度来审视，民国政府的慈善立法无疑是中国法律近代化进程中取得的重要成果之一，既为后世积累了成功的经验，也留下了惨重的教训。这份历史遗产留给后人诸多启示，值得深思，可为当今政府的慈善立法提供借鉴。
　　一是以慈善立法为动力，促进慈善事业健康有序发展。民国时期，中央和地方的慈善立法将近百件，初步形成了一个比较完整的近代慈善事业法律体系。在这个慈善法律体系中，从纵向结构看，宪法—慈善基本法—慈善组织单行法—慈善行政法规和章程—地方性慈善法规，五个层次上下衔接；从横向结构看，慈善行政、慈善组织、慈善税收、慈善捐赠及褒奖，四大板块互相配合。由此，民国慈善法律体系从不同的层次与角度对涉及慈善事业的各种社会关系进行了规范、调整，迈出了近代慈善法制建设的重要一步，在形式上初步实现了慈善事业法制化、规范化，在实践上也促进了慈善事业一定程度的发展。随着中国社会的急剧转型，慈善事业在新世纪进入快速发展阶段。然而，受计划经济时代的影响，慈善事业与政府救济界限不明，亟须以法律的形式加以规范和调整。而目前相关慈善法律法规有限，也有待完善。通过制定完善的慈善法、完备的慈善法律体系，保障慈善组织及其从业者的合法权益，激发社会各界的慈善捐赠热情，促进慈善事业健康、蓬勃、有序的发展。
　　二是重视地方慈善立法。中国幅员辽阔、人口众多，各地区经济文化发展也很不平衡，这个国情因素决定了地方立法的层次虽较低，却是在整个国家法制建设中不可或缺的。民国时期，上海、广州、青岛、天津、湖南等地方政府及其行政部门都出台了有关慈善组织注册登记、募捐管理、慈善捐赠及褒奖等方面的地方性法规。尤其是上海颁行的一些慈善法规颇受南京国民政府倚重，也为其他省市地方立法提供了参考。这些地方性慈善法规，在民国慈善法律体系中占有相当分量，并发挥了重要作用。具体言之，地方慈善立法一方面是对中央慈善立法的细化与补充；另一方面则是由地方先行立法，为中央慈善立法积累经验、奠定基石。而今，中国特殊的国情依然存在，并将长期持续。由此，中央慈善立法对慈善事业的规范或将是一些整体性、原则性的规定，这就需要各省、市根据中央慈善立法的基本原则与精神，再参酌本地经济文化、社会风俗及慈善事业的发展状况等情形，制定具体的实施细则，或作变通、补充规定。鉴于慈善立法在我国还处于起步阶段，国家层面的慈善法规尚不完善，加强与重视地方慈善法规建设也就很有必要了，这也有利于不同区域慈善事业的发展，形成自身的特色。
　　三是妥善处理法律移植与法律继承的关系。中国有乐善好施的传统，并深深根植于民众的社会风习与意识中，强烈地影响着人们的行为。我们在不断移植现代法治原则进行慈善立法的同时，也应当尊重中国传统文化，尊重当前的国情民风。换言之，模仿国外，移植法律，应以精神和规则两方面均与本土人文、礼俗适当沟通和协调为前提，应当斟酌事实基础，做有选择的取舍。否则，在现代法治建设中对本土资源的排斥或忽视，会使整个慈善法律体系的建构处于西方价值观念全盘移植或居主导的状态，以此创制而成的法律，在一定时期内，法令不行是其必然结果。这并不利于中国社会主义特色法治的实现。诚然，在当今时代，国际社会经济、文化交流日益频繁，慈善事业的调整规范已不囿于一国范围之内，一些国际惯例也成为慈善事业活动中应遵循的规范。从这层意义上而言，如何使一国慈善立法能够顺应时代潮流，增强其适用性，自然是立法过程中应当考虑的问题。因而，我们应汲取民国时期慈善立法的经验教训，在创制慈善法中必须妥善解决好借鉴外国法、移植外国法和适应本国国情的问题。
　　四是注重立法与执法双管齐下。从立法的角度来看，民国政府对慈善立法还是相当重视，针对慈善组织及其管理运作、善款募集与捐赠都出台了一系列法律、条例，并制定有具体的施行规则。从司法的角度来说，民国慈善法律法规在许多方面得到实施，在调整与规范涉及慈善事业各种社会关系方面，取得了一些效果。但在慈善法的施行中，有法不依、有法未必依、执法不严等弊病依然存在。由此，慈善立法必须与执法并重，双管齐下，才能实现立法的初衷，推动与规范慈善事业的发展。当前的慈善法亦面临着有法不依、执法不严的现象，最突出的莫如慈善捐赠信息公开以及企业、个人捐赠款项的税收减免优惠政策的落实。这仍需齐下立法与执法之双管，才会有明显成效。由此说，慈善法的实施是长期的，也将任重而道远。
　　回眸历史，展望未来。通过总结民国政府慈善立法的成败得失，当前我国慈善立法应注意以下几点。
　　一要加快制定慈善事业基本法，并出台相应的配套法律法规。目前，我国现行慈善法律，主要有《红十字会法》、《公益事业捐赠法》。此外，则是由国务院颁布的《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法规以及民政部、财政部、国家税务总局等部门制定的相关规章。这些法律法规在促进中国慈善事业发展方面发挥了积极作用。然而，既有法律法规位阶低，多以条例形式公布施行，《公益事业捐赠法》也只是调整慈善事业涉及捐赠的社会关系，而不是所有与慈善事业相关联的社会关系。因而，制定一部有关发展慈善事业的基本法尤为迫切。作为慈善事业法律体系中的基本法，应对慈善事业的概念、组织机构、管理运作、资金的募集与使用、监督、项目的审查与考核等方面进行规定，使之具有较高的法律效力。
　　二要完善激励慈善捐赠的税法。2007年修订的《个人所得税法》和《企业所得税法》，对个人、企业捐赠的税收减免比例有所提高，但总体上看，税收优惠的税率还不够；另外，享受全额扣除的范围小，同为慈善组织，有些能得到税收减免的优惠，而有些不能受到同样待遇。这些都在一定程度上影响了企业和个人的慈善捐赠的积极性。由此，所得税法在激励企业和个人进行慈善捐赠方面还有进一步完善的空间。进入新世纪以来，中国的基尼系数一路走高，2008年达到最高点0.491，此后虽有下降趋势，2012年基尼系数仍为0.474，这一数据反映出居民收入差距较大。为促进社会公平与社会和谐，我国适时开征个人遗产税，有利于引导富裕阶层承担更多的社会责任，向慈善团体捐赠，或创设慈善基金会，实现更多的社会资源的整合与合理配置，为慈善事业发展提供丰裕的资金。
　　三要加强慈善监督管理立法。慈善事业的监督管理，包括慈善团体的内部自律、外部的主管部门和社会监督。目前，一些慈善组织缺乏公信力就在于信息不公开、财务不透明，而社会对慈善组织的监督力度较弱，使得民众不了解慈善机构的资金去向和项目运作。在信息公示方面，我国现行法律仅在《公益事业捐赠法》中有若干规定，但相比民国时期，还需要进一步细化和完善。如1929年出台的《监督慈善团体法》规定：“慈善团体每届月终应将一月内收支款目及办事实况公开宣布。”每年6月及12月，慈善团体还应将财产总额、收支状况、办理经过情形呈报主管官署查核；如主管官署因考核上之必要，得令慈善团体编制并呈送预算书、计算书。上海还施行了《上海市慈善团体会计规程》。这些都可供我们借鉴参考。现阶段，中央和地方政府理应加快慈善事业监管法规的制定和出台，为社会和个人监督慈善事业、慈善团体提供良好的法制氛围。
　　四要出台配套的慈善公益法规。民国政府十分重视对捐赠者、办理慈善成绩卓著者给予名誉上的奖励，授予褒章、匾额等，这在很大程度上激励了人们乐善、好善之心。从2005年开始，国家民政部每年召开中华慈善大会，表彰为我国慈善事业做出突出贡献的个人和企业，并为之颁发“中华慈善奖”，这对慈善事业的发展无疑有激励、导向作用。但是，目前对于从事慈善服务的人员，如义工或志愿者的表彰奖励尚未制度化、规范化。我们可借鉴民国的经验，出台相关配套的公益法规，如《义工组织法》，立法褒扬先进典型，使慈善事业真正成为崇高而受社会尊敬的事业。 ?誙