论文部分内容阅读
摘 要:当前,随着社会转型和国家发展战略的转变,以村民自治为主要载体的基层群众自治制度以及社会组织与管理体制再次走到制度变革的关口,面临村治的转型与社区的重建。构建新型农村社区遵循的理念与逻辑是:从管治到服务,促进农民公民权的增长及社会成员的平等权利;从城乡分割到城乡一体,实现社会融合与治理转型;体现国家外部性整合和乡村社区自我整合的有机衔接与良性互动。
关键词:村治转型;农村社区建设;乡村治理
中图分类号:C912.82文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)01—0110—04
自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来,村民自治作为一种民主制度和实践形式在我国已走过20余年的历程,不仅在我国造就了参与人数最多、形式也最为丰富多样的人民直接行使民主权利的制度形式,而且也进一步对国家层面的政治民主及整个社会生活产生了积极的影响和示范效应。当前国家发展战略和格局发生重要变化,农村经济社会形势深刻变革,村民自治在实践中也面临一系列新情况、新问题与新挑战。在新的历史条件下,进一步深化和拓展村民自治,完善乡村治理结构和机制,构建新型乡村社会组织及其管理体制日益成为人们的共识。
一、分化与整合:草根民主的生成、发展及其限度
随着家庭联产承包责任制的推行及农村改革的启动,农村社会分化日趋明显,农民个体独立性、选择性和流动性增强,村庄与外界的经济交往及社会联系日益频繁和密切。在村庄分化与异质性加强的条件下,新的组织形式与整合秩序并没有及时跟进,农村基层在治安防卫、公益事业办理等方面出现治理真空和“失范”。在此背景下,村民委员会及村民自治体制陆续在全国普遍建立起来。
20多年来,村民自治在保障农民民主权利和经济利益等方面发挥了重要作用,取得了斐然成绩。然而当前村治也存在许多困难和问题。从现实来看,无论是制度设计还是在实践中,村民自治仍存在一些内在矛盾和制度性缺陷。
1.从制度环境及设计来看,政府行政权与村民自治权二者之间存在冲突。一方面,1982年宪法规定在农村设立的村民委员会是基层群众性自治组织,1983年《中共中央、国务院关于政社分开建立乡政府的通知》(中发[1983]35号文件)规定实行政社分开,将政府的体制性权力收缩至乡镇,这初步形成了“乡政村治”的体制和模式。另一方面,在我国,村民委员会不仅仅是一种基层群众性自治组织,还兼有国家管理层次中最基层一级组织单位的特点①。从村民自治兴起的背景来看,它是人民公社体制废除后国家重新将农民组织起来的一种方式。因此,国家首先考虑的是村民自治组织,而不是村民自治本身。在制度设计层面,国家制定的是《中华人民共和国村民委员会组织法》而非“村民自治法”。在国家宏观性体制环境没有得到根本改变的前提下,村民自治组织不仅要处理属于自身范围内的“村务”,还负有协助政府办理诸如传达、贯彻国家政策、法令,落实政府计划和农民上交税款等诸多政务的任务和要求。在“行政吸纳社会”的背景下,村民自治组织承担政务的比重越来越大,在实践中往往成为政府的“一条腿”,以至于出现“上面千条线,下面一根针”的现象。
2.从内在机制及民主实践来看,在村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”当中,民主选举往往受到较多关注,人们对其投入的精力也最多,而后三者发展则相对不足。在监督和制衡机制缺失以及缺乏群众持续性参与的条件下,村民自治在实践中容易变成“村委会自治”或“村干部自治”,普通民众和乡村民间精英难以很好地被吸纳和整合进乡村治理机制当中,从而严重影响民主发展的动力和后劲。
3.从组织与管理体制来看,“村社合一”,“政经不分”。在20世纪80年代末的农村改革中,虽然国家要求“政社分开”、“政经分离”,然而除少数地方在建立村委会的同时成立农工商综合公司或村经济联社等社区集体性经济合作组织外,绝大多数地方仍然实行“村社合一”体制。“政社不分”和“政经合一”致使村民自治性质偏差及组织功能偏离。不仅如此,在一定意义上,村委会组织体制建立和存在的基础依赖于对土地等集体性资料与财产的控制和占有,集体土地的产权关系决定着村委会的权力边界和管辖范围,对外具有封闭性和排他性,人们通过承包土地确立起与集体的成员关系。随着农村产权制度改革及社会分化,村民的流动性加强,在一地长期居住的村民不再是世代聚居的本村村民,因此,传统封闭的村委会体制很难满足社会发展的要求。
4.后税改时代村民自治面临新的挑战和困境。农村税费改革后,农村经济社会形势发生深刻变化,村民自治的财政基础、组织功能、体制环境均发生了根本性变化,在实践中也面临着一些新情况、新问题与新挑战,突出表现在村组规模扩大化、乡村社会“离农化”、“空心化”以及乡村治理机制的进一步行政化。第一,农村税费改革后,各地加大了乡镇精简和撤并力度,推行合村并组的改革,造成村组规模的扩大化,村组干部人数进一步减少。第二,随着农村“三提五统”等税费的取消,村级财力失去来源和基础。尤其是在集体经济薄弱、村级负债沉重的村,随着企业改制和农村税费改革的推进,村级“空心化”趋势明显,出现了大量的“空壳村”、“瘫痪村”以及“重点观察村”,难以有效为村民提供基本公共产品与服务,对农民群众缺乏吸引力和凝聚力。第三,农村税费改革后,村干部“工资”一般从上级转移支付中列支,这不可避免地加重了村组干部对上级的依赖性及其行政化倾向。此外,村组干部与农民群众之间缺乏一个有效的沟通和联系机制,“离农化”、“行政化”趋向突出。
随着改革深入进行,农村处于分化与重组当中。农村市场经济发展使得村庄的开放性、流动性进一步加强,制度壁垒的松动也为生产要素在城乡之间自由流动和配置敞开了大门,人们的社会身份和地位也处于不断变动当中,传统的村组体制日益难以将分化的社会力量重新整合起来,因此迫切需要构建与分化、流动、开放的社会相适应的乡村治理机制和社会整合机制。
二、“撤组建社”:乡村社会的再组织
21世纪初,我国开展农村社区建设试点工作。2001年,江西省开辟全国农村社区建设的第一块“试验田”,其农村社区建设经历了一个以乡镇和行政村为重点到以自然村为重点的探索过程。其后,湖北省秭归县等一些地方为解决农村税费改革后农村公益事业“无人管事、无钱办事、无章理事”的难题和困境,改革传统的村以下的村民小组建制,“撤组建社”,积极推进农村社区建设,探索新型的农村基层社会组织与管理体制。在试点示范带动和政府推动下,农村社区建设试点范围不断扩大,在实践中逐步形成“一会五站”的江西模式、“以城带乡”的胶南模式、“撤组建社”的秭归模式、江苏太仓的“12345”工程以及“城乡一体化”的义乌模式等五大代表性模式。②与村组体制比较,新型农村社区体制主要有以下特点。
1.实行农民自组织和参与式治理。针对农村税费改革后农村出现的无人管事等难题,各地群众纷纷组织起来,群策群力,同心同德,共商村计。有的地方农民重新选配了自己的组干部,有的地方农民自发推选本湾的“湾长”,实行“湾长理事制”。农村社区建设正是这样登上农村改革的大舞台。各地充分发挥农村“五老”(老党员、老干部、老模范、老知识分子、老复退军人)人员以及其他热心农村公益事业的志愿者在乡村治理中的作用,实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。同时,在具体组织和实际运作中,“办什么,不办什么,先办什么,后办什么”均由群众说了算,从而调动了广大群众参与乡村治理和家园建设的积极性。此外,各地还充分发挥农村养殖能手、种植大户等乡村能人在带领群众“脱贫致富”、举办公益事业和“扶贫济困”中的作用。
2.以利益、需求和服务为导向,增强社区凝聚力和归属感,重塑社区认同。社区是指在一定地域范围内的人们基于共同的利益和需求、密切交往而形成的具有较强认同的社会生活共同体,其核心是社区成员间具有较强的归属感和认同感。传统的村组体制分别是在原来的生产大队、生产队的基础上建立起来的,实际上延续了人民公社体制的特征,一定程度上具有自上而下和外部组织的特点。在农村社区建设中,各地均从当地实际和农民需求出发,从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,加强农村公共服务建设,完善社区服务功能,增强社区凝聚力和归属感。在社区规模和设置上,坚持从群众生产生活的实际需要出发,使自治内容更具体,自治形式更直接。如湖北省秭归县按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”原则,由30个左右的农户组成农村社区,民主选举3—5人组成社区理事会,每个社区下设3—5个互助组,建立起“村委会—社区理事会—互助组—农户”的新型村民自治组织机构。社区理事会是负责社区日常事务的群众性自治组织,在村党总支的领导和村委会的指导下,组织全社区群众按照《社区理事会章程》自我教育,自我管理,自我服务,自我发展。互助组则在更微观的范围内发挥村民自治作用,履行科技互学、信息互通、困难互帮、环境互创等职责。
3.从机械整合到有机整合。人民公社是工、农、商、学、兵“五位一体”的基层社会组织与管理单位,既是国家政权在基层的代表,又是集体经济组织的领导者和管理者。实行村组体制时,虽然国家规定“政社分开”和“政经分离”,但大多数地方仍实行“两块牌子、一班人马、交叉任职”。村组体制延续了传统社队体制的特点,这种体制是建立在集体土地和成员同质性的基础上,具有封闭性和排斥性,主要是一种机械整合。随着社区分化及微观组织发育,人们流动性与异质性增强,侧重于管理和控制的村组体制很难有效地将处于分化状态的社会力量重新组织起来并构成一个有机统一的整体。在农村社区建设中,人们根据自身的需求和爱好,分别成立了红白理事会、老年人协会、社区志愿者组织、专业经济技术协会、农民用水者协会以及秧歌队、腰鼓队等文艺性组织,社区与社会组织开始分化,并在经济利益、社会需求及心理认同的基础上重新实现社会整合。这些组织完全从社区成员的需求出发,不局限于某一地域。一些地方通过成立经济技术协会、产销协会、供销协会等经济技术组织与大专院校、农研所建立起纵向和横向的联系,并将处于分化状态的农民与大市场联系起来。湖北省秭归县、潜江市等地在成立社区组织的同时,改革传统的地域型村级党组织设置模式,在村内根据产业分布划片联合成立产业党支部,按照党员特点、主导产业和社区发展需要成立党小组,在党小组内挂牌确立党员中心户,建立起“村级党组织—产业党支部—功能党小组—党员中心户”的功能型党组织设置模式。党小组在村党组织的领导下开展工作,支持、监督、服务农村社区建设,完成党组织自身建设的各项任务,不仅探索出新的历史条件下进一步加强农村基层党组织建设的新途径、新方法,而且适应了农村基层党建工作面临的新形势、新任务与新要求,密切了党群、干群关系,有利于维护农村社会稳定。
当前,农村社区建设尚处于试点阶段,在实践中也存在一些亟待解决的问题。例如,随着农村社区建设的开展,在村一级出现多个组织实体,如何处理社区组织与村委会、村支部及其与上级政府之间的关系?在农村社区的设置上,是在自然村范围成立社区还是在行政村一级建设社区?如何正确确定社区的边界和范围?凡此种种,不一而足。这些问题的解决不仅关系到试点工作的进展和成效,也直接影响和决定当前乡村社会再组织及基层社会组织与管理体制改革的目标和方向。
三、构建新型农村社区的理念与逻辑
进入21世纪以来,为统筹城乡协调发展,促进城乡经济社会一体化进程,党和政府适时启动了新农村建设战略。国家进一步加强农村公共服务建设,积极促进城乡公共服务的对接,并推动从城乡分割向城乡一体的转变。国家提出在新农村建设中进行农村社区建设,构建新型农村基层社会组织与管理体制,这标志着我国城乡社会发展战略与乡村治理方式及社会整合机制的重大转变。
1.从管治到服务,促进农民公民权的增长及社会成员的平等权利。在传统时期,国家在乡村主要通过保甲、里甲等乡里组织来统治和控制乡民,并以此保障国家的资源汲取和秩序维持需要,在社会整合上主要采取“官督绅办”体制,以形式上的“乡绅自治”方式达到国家控制乡村和在乡村公共服务上“无为而治”的目的。③近代以降,尤其是建国后,人们开始获得抽象的政治人格和平等的国民身份,并成为大一统国家体系中的一分子,但由于受国家整合能力及国家发展目标等因素影响,人们在经济社会服务方面仍存在巨大差距。尤其在人民公社体制下,由于各种经济和超经济的政治整合方式建立在强制和不平等的基础上,这决定了这种体制和整合机制不可能持久。在新时期,通过社区重建和“服务下乡”,国家与社会整合机制实现了从管治到服务的转变,并通过服务的方式来重塑社会认同和政治认同,增强人们对社区和社会的认同感和归属感。
2.从城乡分割走向城乡一体,实现社会融合与治理转型。建国后,国家通过户籍制度、粮食统购统销制度、副食品与燃料供给制度、住宅制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度和生育制度等多项政策人为地将农民与城市人口严格区分开来④,造成城乡分治和城乡隔离,使得城乡之间在公共管理、公共服务、社会组织等方面呈现二元制状态。在基层组织方面,农村实行乡镇、村委会及村民小组体制,城市实行街道、居委会和社区体制。在不同的组织体制下,城乡居民在社会地位、政治权利和公共服务等方面均存在巨大差距。城市公共服务基本上是由国家、企业和单位提供,农村则主要由农村集体及农民个人承担。国家财力支持和投入的不足,使得农村公共服务数量不足、水平低下,城乡公共服务差距不断扩大。在新的历史条件下,城乡差距扩大化不仅难以保证农民平等地共享改革开放和现代化建设的成果,也严重制约了国家一体化及经济社会现代化进程。因此,农村社区建设的提出,表明国家城乡发展战略和乡村治理方式从城乡分割向城乡一体的重大转变。⑤通过农村社区这一组织平台与有效载体,可以有效地把国家的各种惠农政策和支农资金引入农村并落到实处,实现城乡公共管理和公共服务的有效对接,可以为建立公正、公平、合理、开放的城乡关系以及城乡有机衔接、良性互动的社会整合机制奠定制度基础。
3.体现国家整合与乡村社区自我整合的有机衔接与良性互动。农村社区建设最初是在政府公共服务缺位和弱化以及外部性供给不足的条件和背景下由群众倡导和推动的,具有农民自组织和乡村自我整合的特点。随着国家城乡发展战略的转变和乡村治理的转型,国家加强了农村公共服务的支持力度,通过实现政府公共服务向农村延伸,缩小不断扩大的城乡差距并推动城乡一本化进程。农村社区正是这样一种制度化的途径。通过农村社区,可以整合农村内部和外部资源,以农民自组织和参与式治理的方式,激发农村社区建设的内在活力,可以动员全社会力量关心支持农村社区建设,形成农村社区建设的强大合力,而农村社区也为政府各部门和社会力量参与支持农村社区建设提供有效的平台、渠道和抓手。通过农村社区,可以将各种于农“利好”的政策落到实处,把各种实惠带给农民。因此,农村社区建设体现了国家外部性整合与乡村自我整合的有机衔接与良性互动。
注释
①徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年,第144页。
②本刊县域经济观察员:《农村社区建设的“试验田”》,《领导决策信息》2007年第16期。
③项继权:《中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革》,《开放时代》2008年第3期。
④郭书田、刘纯彬:《失衡的中国》,河北人民出版社,1990年,第29—30页。
⑤项继权:《农村社区建设:社会融合与治理转型》,《社会主义研究》2008年第2期。
责任编辑:海 玉
关键词:村治转型;农村社区建设;乡村治理
中图分类号:C912.82文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2010)01—0110—04
自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来,村民自治作为一种民主制度和实践形式在我国已走过20余年的历程,不仅在我国造就了参与人数最多、形式也最为丰富多样的人民直接行使民主权利的制度形式,而且也进一步对国家层面的政治民主及整个社会生活产生了积极的影响和示范效应。当前国家发展战略和格局发生重要变化,农村经济社会形势深刻变革,村民自治在实践中也面临一系列新情况、新问题与新挑战。在新的历史条件下,进一步深化和拓展村民自治,完善乡村治理结构和机制,构建新型乡村社会组织及其管理体制日益成为人们的共识。
一、分化与整合:草根民主的生成、发展及其限度
随着家庭联产承包责任制的推行及农村改革的启动,农村社会分化日趋明显,农民个体独立性、选择性和流动性增强,村庄与外界的经济交往及社会联系日益频繁和密切。在村庄分化与异质性加强的条件下,新的组织形式与整合秩序并没有及时跟进,农村基层在治安防卫、公益事业办理等方面出现治理真空和“失范”。在此背景下,村民委员会及村民自治体制陆续在全国普遍建立起来。
20多年来,村民自治在保障农民民主权利和经济利益等方面发挥了重要作用,取得了斐然成绩。然而当前村治也存在许多困难和问题。从现实来看,无论是制度设计还是在实践中,村民自治仍存在一些内在矛盾和制度性缺陷。
1.从制度环境及设计来看,政府行政权与村民自治权二者之间存在冲突。一方面,1982年宪法规定在农村设立的村民委员会是基层群众性自治组织,1983年《中共中央、国务院关于政社分开建立乡政府的通知》(中发[1983]35号文件)规定实行政社分开,将政府的体制性权力收缩至乡镇,这初步形成了“乡政村治”的体制和模式。另一方面,在我国,村民委员会不仅仅是一种基层群众性自治组织,还兼有国家管理层次中最基层一级组织单位的特点①。从村民自治兴起的背景来看,它是人民公社体制废除后国家重新将农民组织起来的一种方式。因此,国家首先考虑的是村民自治组织,而不是村民自治本身。在制度设计层面,国家制定的是《中华人民共和国村民委员会组织法》而非“村民自治法”。在国家宏观性体制环境没有得到根本改变的前提下,村民自治组织不仅要处理属于自身范围内的“村务”,还负有协助政府办理诸如传达、贯彻国家政策、法令,落实政府计划和农民上交税款等诸多政务的任务和要求。在“行政吸纳社会”的背景下,村民自治组织承担政务的比重越来越大,在实践中往往成为政府的“一条腿”,以至于出现“上面千条线,下面一根针”的现象。
2.从内在机制及民主实践来看,在村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”当中,民主选举往往受到较多关注,人们对其投入的精力也最多,而后三者发展则相对不足。在监督和制衡机制缺失以及缺乏群众持续性参与的条件下,村民自治在实践中容易变成“村委会自治”或“村干部自治”,普通民众和乡村民间精英难以很好地被吸纳和整合进乡村治理机制当中,从而严重影响民主发展的动力和后劲。
3.从组织与管理体制来看,“村社合一”,“政经不分”。在20世纪80年代末的农村改革中,虽然国家要求“政社分开”、“政经分离”,然而除少数地方在建立村委会的同时成立农工商综合公司或村经济联社等社区集体性经济合作组织外,绝大多数地方仍然实行“村社合一”体制。“政社不分”和“政经合一”致使村民自治性质偏差及组织功能偏离。不仅如此,在一定意义上,村委会组织体制建立和存在的基础依赖于对土地等集体性资料与财产的控制和占有,集体土地的产权关系决定着村委会的权力边界和管辖范围,对外具有封闭性和排他性,人们通过承包土地确立起与集体的成员关系。随着农村产权制度改革及社会分化,村民的流动性加强,在一地长期居住的村民不再是世代聚居的本村村民,因此,传统封闭的村委会体制很难满足社会发展的要求。
4.后税改时代村民自治面临新的挑战和困境。农村税费改革后,农村经济社会形势发生深刻变化,村民自治的财政基础、组织功能、体制环境均发生了根本性变化,在实践中也面临着一些新情况、新问题与新挑战,突出表现在村组规模扩大化、乡村社会“离农化”、“空心化”以及乡村治理机制的进一步行政化。第一,农村税费改革后,各地加大了乡镇精简和撤并力度,推行合村并组的改革,造成村组规模的扩大化,村组干部人数进一步减少。第二,随着农村“三提五统”等税费的取消,村级财力失去来源和基础。尤其是在集体经济薄弱、村级负债沉重的村,随着企业改制和农村税费改革的推进,村级“空心化”趋势明显,出现了大量的“空壳村”、“瘫痪村”以及“重点观察村”,难以有效为村民提供基本公共产品与服务,对农民群众缺乏吸引力和凝聚力。第三,农村税费改革后,村干部“工资”一般从上级转移支付中列支,这不可避免地加重了村组干部对上级的依赖性及其行政化倾向。此外,村组干部与农民群众之间缺乏一个有效的沟通和联系机制,“离农化”、“行政化”趋向突出。
随着改革深入进行,农村处于分化与重组当中。农村市场经济发展使得村庄的开放性、流动性进一步加强,制度壁垒的松动也为生产要素在城乡之间自由流动和配置敞开了大门,人们的社会身份和地位也处于不断变动当中,传统的村组体制日益难以将分化的社会力量重新整合起来,因此迫切需要构建与分化、流动、开放的社会相适应的乡村治理机制和社会整合机制。
二、“撤组建社”:乡村社会的再组织
21世纪初,我国开展农村社区建设试点工作。2001年,江西省开辟全国农村社区建设的第一块“试验田”,其农村社区建设经历了一个以乡镇和行政村为重点到以自然村为重点的探索过程。其后,湖北省秭归县等一些地方为解决农村税费改革后农村公益事业“无人管事、无钱办事、无章理事”的难题和困境,改革传统的村以下的村民小组建制,“撤组建社”,积极推进农村社区建设,探索新型的农村基层社会组织与管理体制。在试点示范带动和政府推动下,农村社区建设试点范围不断扩大,在实践中逐步形成“一会五站”的江西模式、“以城带乡”的胶南模式、“撤组建社”的秭归模式、江苏太仓的“12345”工程以及“城乡一体化”的义乌模式等五大代表性模式。②与村组体制比较,新型农村社区体制主要有以下特点。
1.实行农民自组织和参与式治理。针对农村税费改革后农村出现的无人管事等难题,各地群众纷纷组织起来,群策群力,同心同德,共商村计。有的地方农民重新选配了自己的组干部,有的地方农民自发推选本湾的“湾长”,实行“湾长理事制”。农村社区建设正是这样登上农村改革的大舞台。各地充分发挥农村“五老”(老党员、老干部、老模范、老知识分子、老复退军人)人员以及其他热心农村公益事业的志愿者在乡村治理中的作用,实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。同时,在具体组织和实际运作中,“办什么,不办什么,先办什么,后办什么”均由群众说了算,从而调动了广大群众参与乡村治理和家园建设的积极性。此外,各地还充分发挥农村养殖能手、种植大户等乡村能人在带领群众“脱贫致富”、举办公益事业和“扶贫济困”中的作用。
2.以利益、需求和服务为导向,增强社区凝聚力和归属感,重塑社区认同。社区是指在一定地域范围内的人们基于共同的利益和需求、密切交往而形成的具有较强认同的社会生活共同体,其核心是社区成员间具有较强的归属感和认同感。传统的村组体制分别是在原来的生产大队、生产队的基础上建立起来的,实际上延续了人民公社体制的特征,一定程度上具有自上而下和外部组织的特点。在农村社区建设中,各地均从当地实际和农民需求出发,从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,加强农村公共服务建设,完善社区服务功能,增强社区凝聚力和归属感。在社区规模和设置上,坚持从群众生产生活的实际需要出发,使自治内容更具体,自治形式更直接。如湖北省秭归县按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”原则,由30个左右的农户组成农村社区,民主选举3—5人组成社区理事会,每个社区下设3—5个互助组,建立起“村委会—社区理事会—互助组—农户”的新型村民自治组织机构。社区理事会是负责社区日常事务的群众性自治组织,在村党总支的领导和村委会的指导下,组织全社区群众按照《社区理事会章程》自我教育,自我管理,自我服务,自我发展。互助组则在更微观的范围内发挥村民自治作用,履行科技互学、信息互通、困难互帮、环境互创等职责。
3.从机械整合到有机整合。人民公社是工、农、商、学、兵“五位一体”的基层社会组织与管理单位,既是国家政权在基层的代表,又是集体经济组织的领导者和管理者。实行村组体制时,虽然国家规定“政社分开”和“政经分离”,但大多数地方仍实行“两块牌子、一班人马、交叉任职”。村组体制延续了传统社队体制的特点,这种体制是建立在集体土地和成员同质性的基础上,具有封闭性和排斥性,主要是一种机械整合。随着社区分化及微观组织发育,人们流动性与异质性增强,侧重于管理和控制的村组体制很难有效地将处于分化状态的社会力量重新组织起来并构成一个有机统一的整体。在农村社区建设中,人们根据自身的需求和爱好,分别成立了红白理事会、老年人协会、社区志愿者组织、专业经济技术协会、农民用水者协会以及秧歌队、腰鼓队等文艺性组织,社区与社会组织开始分化,并在经济利益、社会需求及心理认同的基础上重新实现社会整合。这些组织完全从社区成员的需求出发,不局限于某一地域。一些地方通过成立经济技术协会、产销协会、供销协会等经济技术组织与大专院校、农研所建立起纵向和横向的联系,并将处于分化状态的农民与大市场联系起来。湖北省秭归县、潜江市等地在成立社区组织的同时,改革传统的地域型村级党组织设置模式,在村内根据产业分布划片联合成立产业党支部,按照党员特点、主导产业和社区发展需要成立党小组,在党小组内挂牌确立党员中心户,建立起“村级党组织—产业党支部—功能党小组—党员中心户”的功能型党组织设置模式。党小组在村党组织的领导下开展工作,支持、监督、服务农村社区建设,完成党组织自身建设的各项任务,不仅探索出新的历史条件下进一步加强农村基层党组织建设的新途径、新方法,而且适应了农村基层党建工作面临的新形势、新任务与新要求,密切了党群、干群关系,有利于维护农村社会稳定。
当前,农村社区建设尚处于试点阶段,在实践中也存在一些亟待解决的问题。例如,随着农村社区建设的开展,在村一级出现多个组织实体,如何处理社区组织与村委会、村支部及其与上级政府之间的关系?在农村社区的设置上,是在自然村范围成立社区还是在行政村一级建设社区?如何正确确定社区的边界和范围?凡此种种,不一而足。这些问题的解决不仅关系到试点工作的进展和成效,也直接影响和决定当前乡村社会再组织及基层社会组织与管理体制改革的目标和方向。
三、构建新型农村社区的理念与逻辑
进入21世纪以来,为统筹城乡协调发展,促进城乡经济社会一体化进程,党和政府适时启动了新农村建设战略。国家进一步加强农村公共服务建设,积极促进城乡公共服务的对接,并推动从城乡分割向城乡一体的转变。国家提出在新农村建设中进行农村社区建设,构建新型农村基层社会组织与管理体制,这标志着我国城乡社会发展战略与乡村治理方式及社会整合机制的重大转变。
1.从管治到服务,促进农民公民权的增长及社会成员的平等权利。在传统时期,国家在乡村主要通过保甲、里甲等乡里组织来统治和控制乡民,并以此保障国家的资源汲取和秩序维持需要,在社会整合上主要采取“官督绅办”体制,以形式上的“乡绅自治”方式达到国家控制乡村和在乡村公共服务上“无为而治”的目的。③近代以降,尤其是建国后,人们开始获得抽象的政治人格和平等的国民身份,并成为大一统国家体系中的一分子,但由于受国家整合能力及国家发展目标等因素影响,人们在经济社会服务方面仍存在巨大差距。尤其在人民公社体制下,由于各种经济和超经济的政治整合方式建立在强制和不平等的基础上,这决定了这种体制和整合机制不可能持久。在新时期,通过社区重建和“服务下乡”,国家与社会整合机制实现了从管治到服务的转变,并通过服务的方式来重塑社会认同和政治认同,增强人们对社区和社会的认同感和归属感。
2.从城乡分割走向城乡一体,实现社会融合与治理转型。建国后,国家通过户籍制度、粮食统购统销制度、副食品与燃料供给制度、住宅制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度和生育制度等多项政策人为地将农民与城市人口严格区分开来④,造成城乡分治和城乡隔离,使得城乡之间在公共管理、公共服务、社会组织等方面呈现二元制状态。在基层组织方面,农村实行乡镇、村委会及村民小组体制,城市实行街道、居委会和社区体制。在不同的组织体制下,城乡居民在社会地位、政治权利和公共服务等方面均存在巨大差距。城市公共服务基本上是由国家、企业和单位提供,农村则主要由农村集体及农民个人承担。国家财力支持和投入的不足,使得农村公共服务数量不足、水平低下,城乡公共服务差距不断扩大。在新的历史条件下,城乡差距扩大化不仅难以保证农民平等地共享改革开放和现代化建设的成果,也严重制约了国家一体化及经济社会现代化进程。因此,农村社区建设的提出,表明国家城乡发展战略和乡村治理方式从城乡分割向城乡一体的重大转变。⑤通过农村社区这一组织平台与有效载体,可以有效地把国家的各种惠农政策和支农资金引入农村并落到实处,实现城乡公共管理和公共服务的有效对接,可以为建立公正、公平、合理、开放的城乡关系以及城乡有机衔接、良性互动的社会整合机制奠定制度基础。
3.体现国家整合与乡村社区自我整合的有机衔接与良性互动。农村社区建设最初是在政府公共服务缺位和弱化以及外部性供给不足的条件和背景下由群众倡导和推动的,具有农民自组织和乡村自我整合的特点。随着国家城乡发展战略的转变和乡村治理的转型,国家加强了农村公共服务的支持力度,通过实现政府公共服务向农村延伸,缩小不断扩大的城乡差距并推动城乡一本化进程。农村社区正是这样一种制度化的途径。通过农村社区,可以整合农村内部和外部资源,以农民自组织和参与式治理的方式,激发农村社区建设的内在活力,可以动员全社会力量关心支持农村社区建设,形成农村社区建设的强大合力,而农村社区也为政府各部门和社会力量参与支持农村社区建设提供有效的平台、渠道和抓手。通过农村社区,可以将各种于农“利好”的政策落到实处,把各种实惠带给农民。因此,农村社区建设体现了国家外部性整合与乡村自我整合的有机衔接与良性互动。
注释
①徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年,第144页。
②本刊县域经济观察员:《农村社区建设的“试验田”》,《领导决策信息》2007年第16期。
③项继权:《中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革》,《开放时代》2008年第3期。
④郭书田、刘纯彬:《失衡的中国》,河北人民出版社,1990年,第29—30页。
⑤项继权:《农村社区建设:社会融合与治理转型》,《社会主义研究》2008年第2期。
责任编辑:海 玉