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关键词高校教师 申诉制度 反思
《中人民共和国高等教育法》规定，高等学校实行教师聘任制。对教师的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩的考核结果，是高等学校作为聘任或解聘、晋升、奖励或处分教师的依据。然而，如果高校教师对学校解聘或处分不服，可通过什么途径进行救济，该法没有涉及。《中华人民共和国教师法》（简称为《教师法》）虽规定：教师对学校侵犯其合法权益或者对学校作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉;教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法享有的权利的，可以向同级人民政府或上一级人民政府部门提出申诉。须肯定，现行《教师法》所设置申诉制度对高校教师权利救济有重要作用，但其关于申诉的制度安排尚存缺陷，这些缺陷妨碍了高校教师被侵害权利的救济。为此，有必要对关乎高校教师权益保障的申诉制度予以反思与完善。
（一）救济义务主体中立性偏颇，公正裁决基础动摇
救济义务主体，此指对权利“受侵害”的控方与被控“侵权”的辩方之争议或冲突行使裁决职权的“人”。由于控辩双方在权利救济中处于直接的二元对立，裁决者具有中立性是权利救济程序正义的必然要求。具体说，裁决者应在利益冲突各方之间处于不偏不倚或者说超然的地位，不得事先对任何一方有偏见甚至歧视。这意味着，裁决者不能与案件有牵连，不得与双方当事人及案件审理结果有利益或其他方面的利害关系，不应该有支持或反对一方的预断或者偏见。
根据《教师法》第39条，高校教师针对实施“不同侵权行为的侵权者”所提出的申诉，承担救济义务主体不一样：其一，针对“学校侵权”提出的申诉，承担救济义务主体是教育行政部门;其二，针对“当地人民政府有关行政部门”侵权提出的申诉，承担救济义务主体为同级人民政府或上一级人民政府部门。比较发现，不论是第一种情形还是第二种情形的申诉，承担救济义务主体与被控“侵权者”都是直接的上下级关系，“被告”与裁决者有密切的业务往来，裁决者地位中立性偏颇，有可能导致其出于各种因素考量作出对高校教师不利裁决。
（二）有的侵权救济时限模糊，可能导致正义迟来
在申诉制度设计中，明确有关机关处理申诉的期限，这是权利救济程序法定的必然要求。否则，立法对申诉的处理时限缺失规定或者规定模糊，权利救济程序弹性过大，这意味着给承担救济义务的主体留下过大自由裁量空间，可能会导致有的工作人员在思想上对申诉的处理未能引起足够重视，伴随而来的可能是造成权利救济的不必要拖延，被侵害权利没有能得到及时有效恢复或者弥补。
根据《教師法》第39条第一款，高校教师因学校侵犯其合法权益或者对学校作出的处理不服向教育行政部门提出申诉的，教育行政部门应当在三十日内予以处理。但对于高校教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其权利而提出的申诉，第39条第二款仅规定“应作出处理”，对于具体处理期限则未涉及。具体处理期限缺失，在实践中易造成各地甚至同地对高校教师的类似申诉之处理期限有很大差异，甲地是十天半月，乙地为三年两载，丙地则可能无限期拖延。承担救济义务主体对处理申诉的期限把握不一，使得高校教师权利救济正义迟来。
（三）听审权未涉及，教师主体地位难以彰显
听审权，一般指在两造对抗的纠纷解决中，冲突双方当事人享有陈述事实、出示证据、同对方及其证人对质与反诘的权利。在解决教师与学校或者与有关主管部门冲突的制度设计中，因控辩双方力量先天失衡，保障处于弱势地位的教师享有最低限度的听审权利，不仅能充分彰显教师在权利救济中的主体地位，而且有利于承担救济义务的裁决者全面查清争议事实。否则，承担救济义务主体不能兼听，对争议事实缺乏全面了解，所作裁决可能会以偏概全。因此，认真听取教师意见，保障其有发言权，这是权利救济程序正义底线。
《教师法》对于有关机关处理申诉过程中的教师听审权只字不提。这意味着，承担救济义务主体对高校教师申诉予以处理时，是否给予及在多大程度上给予教师“听审权”，往往会因案而异，因人而别。高校教师同强大“侵权”机关进行抗衡的有效手段缺失刚性制度保障，其在权利救济中主体地位难以彰显。
（四）举讧责任分配缺失，裁决者常常被置尴尬境地
举证责任，一般指在控、辩、裁三方构成的纠纷解决构架中，对于控辩一方提出的主张，谁有义务提供证据予以证明，如果有义务提供证据予以证明的一方举证不能，要承担不利后果。在申诉制度中，明确并合理分配控辩双方举证，一方面，有利于及时收集证据;另一方面，当出现控辩双方都无法提供证据对待证事实予以证明时，有利于避免救济义务主体对此不知如何处理的尴尬境地。
根据《教师法》第39条，对于高校教师提出的权利主张，是遵循“谁主张，谁举证”还是由被控“侵权”的学校、当地人民政府有关行政部门抑或分别由控辩双方承担举证责任，《教师法》未涉及。举证责任分配缺失势必产生这样问题：当遇到一些控辩双方都无法举证且双方又都互不相让的争议事实时，例如，高校教师与高校就解聘或处分意见相左，双方就此陷入“僵局”，因无明确举证责任，承担救济义务主体被置于左右为难的尴尬境地，对此不知如何进行处理。
（五）教师是否享有诉权未明确，救济缺失公正制度保障
诉权，是指当公民认为自己合法权益受侵害时，其有向法院提起诉讼的一种权利。在高校教师权益易受侵害的教育行政管理过程中，当教师权益受到来自管理者的侵害时，如果其只能向有关机关提出申诉而不能向法院起诉，司法救济缺失，教师被侵害权利常常很难得到及时有效救济。当今，一些国际法律文件将保障公民享有诉权作为一项基本准则予以确立，越来越多的国家将公民享有诉权作为一项基本原则在本国宪法和法律中予以规定。
根据《教师法》第39条，高校教师对学校及当地人民政府有关行政部门实施的侵害其权益行为，高校教师有权向教育行政部门、同级人民政府或上一级人民政府部门提出申诉，但若对相关部门或人民政府的处理仍不服，高校教师是否还可以向法院提起诉讼，《教师法》则没有涉及。立法未明确教师可通过行使诉权方式进行权利救济，公正救济制度缺失，这对高校教师权益保障不利。
（一）吸收教师代表参与，克服裁决者中立性偏颇的弊端
《教师法》关于申诉的救济义务主体中立性偏颇，置高校教师于不利境地，但如此设置绝非没有可取之处。从某种意义上说，要由完全具有中立性的主体处理申诉，成本过高，不太现实。为此，在不对承担处理申诉的裁决主体进行结构性变革的基础上，可对裁决者中立性偏颇予以这样完善，教育行政部门具体负责处理高校教师申诉的工作人员应当由三方代表组成：一方是教育行政主管部门的领导或受其委托的人;一方是教育主管部门的工会代表;还有一方就是从教师队伍中推选出的有很高威望的教师代表。强调要吸收德高望重的教师作为处理高校教师申诉的裁决者，是基于维护高校教师正当权益考量，避免教育行政主管部门完全由行政人员负责处理高校教师申诉时可能忽略教师权益保障之缺陷。
（二）设置具体处理期限，避免权利救济正义迟延
《教师法》对于“同级人民政府或者上一级人民政府有关部门”处理教师提出申诉的期限则仅有“应当作出处理”的原则规定。由于具体处理期限缺失，难免发生承担救济义务主体有可能以各种理由或借口拖延对申诉的审查裁决。因此，有必要明确同级人民政府或者上一级人民政府有关部门就教师提出申诉的处理期限。基于限制恣意权力与保障高校教师权利的综合因素考量，可以就同级人民政府或者上一级人民政府有关部门就教师提出申诉的处理期限作如此具体规定，即“应当在接到申诉后30日内作出处理。”
（三）明确规定听审权，彰显受害人在权利救济中主体地位
当高校教师与高校或当地政府有关行政部门发生争议时，由于“受害者”与“侵权者”在力量对比上先天失衡，要确保申诉得到公正处理，保障高校教师最低限度听审权，这是《教师法》设计申诉制度时必须遵循的一个基本原则。因此，基于对教师主体地位的尊重，针对《教师法》未确立教师在申诉制度中享有听审权之不足，有必要补充规定，有关机关工作人员在处理教师申诉的过程中，教师有陈述和发表意见的权利，工作人员应耐心听取并给予应有的尊重，否则，高校教师在权利救济中是主体而非客体，但在涉及其利益的裁决时，陈述事实、表达意见的权利未能得到保障，高校教师在权利救济中主体地位就无从体现。
（四）合理分配举证责任，避免举证不能时难以裁决之尴尬
《教师法》对于有关机关在处理教师申诉过程中的举证责任未涉及，为避免举证不能导致承担救济义务主体不知如何处理的尴尬境地，根据控辩双方在申诉中所处地位及实际力量对比，有必要对其举证责任作此分配：先由控方的高校教师就权利受侵害或者“被告”对自己处分错误承担初步举证责任，然后，被控侵权的学校或者当地人民政府有关行政部门就自己行为合法或行为与高校教师权利受损不存在因果关系予以举证。鉴于高校教师与所在高校及当地人民政府在力量对比上先天失衡。因此，在处理高校教师提出申诉的过程中，当高校教师承担举证责任时，对其证明标准不宜要求过高，只要能使承担救济义务主体认为有必要对申诉进行审查即可。然而，当被控“侵权”的学校或有关行政部门承担举证责任时，其证明标准则须达到排除合理怀疑的程度，否则要承擔不利后果。
（五）赋予受害人享有诉权，为权利救济提供公正制度保障
权利救济具有保障权利与监督制约权力的功能。在对高校教师进行行政管理过程中，对于高校及政府有关行政部门实施的侵权行为，赋予高校教师有可以向法院提起诉讼的诉权，通过权威法院对管理者行为进行合法性审查与裁决，不仅为高校教师权利救济提供公正制度保障，而且是对管理权的有效监控。但因对高校教师管理任务艰巨，针对管理者侵权构建的权利救济制度应对此予以考虑。否则，如果允许高校教师动辄就将高校及政府有关行政部门作为被告诉于法院，这有可能会影响管理者的工作积极性。有鉴于此，对于高校及政府有关行政部门实施的侵权行为，高校教师应先向教育行政部门或同级人民政府提出申诉，只有对相关部门处理仍然不服的，最后才可以向人民法院提起诉讼。
一、问题提出
《中人民共和国高等教育法》规定，高等学校实行教师聘任制。对教师的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩的考核结果，是高等学校作为聘任或解聘、晋升、奖励或处分教师的依据。然而，如果高校教师对学校解聘或处分不服，可通过什么途径进行救济，该法没有涉及。《中华人民共和国教师法》（简称为《教师法》）虽规定：教师对学校侵犯其合法权益或者对学校作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉;教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法享有的权利的，可以向同级人民政府或上一级人民政府部门提出申诉。须肯定，现行《教师法》所设置申诉制度对高校教师权利救济有重要作用，但其关于申诉的制度安排尚存缺陷，这些缺陷妨碍了高校教师被侵害权利的救济。为此，有必要对关乎高校教师权益保障的申诉制度予以反思与完善。
二、现状反思
（一）救济义务主体中立性偏颇，公正裁决基础动摇
救济义务主体，此指对权利“受侵害”的控方与被控“侵权”的辩方之争议或冲突行使裁决职权的“人”。由于控辩双方在权利救济中处于直接的二元对立，裁决者具有中立性是权利救济程序正义的必然要求。具体说，裁决者应在利益冲突各方之间处于不偏不倚或者说超然的地位，不得事先对任何一方有偏见甚至歧视。这意味着，裁决者不能与案件有牵连，不得与双方当事人及案件审理结果有利益或其他方面的利害关系，不应该有支持或反对一方的预断或者偏见。
根据《教师法》第39条，高校教师针对实施“不同侵权行为的侵权者”所提出的申诉，承担救济义务主体不一样：其一，针对“学校侵权”提出的申诉，承担救济义务主体是教育行政部门;其二，针对“当地人民政府有关行政部门”侵权提出的申诉，承担救济义务主体为同级人民政府或上一级人民政府部门。比较发现，不论是第一种情形还是第二种情形的申诉，承担救济义务主体与被控“侵权者”都是直接的上下级关系，“被告”与裁决者有密切的业务往来，裁决者地位中立性偏颇，有可能导致其出于各种因素考量作出对高校教师不利裁决。
（二）有的侵权救济时限模糊，可能导致正义迟来
在申诉制度设计中，明确有关机关处理申诉的期限，这是权利救济程序法定的必然要求。否则，立法对申诉的处理时限缺失规定或者规定模糊，权利救济程序弹性过大，这意味着给承担救济义务的主体留下过大自由裁量空间，可能会导致有的工作人员在思想上对申诉的处理未能引起足够重视，伴随而来的可能是造成权利救济的不必要拖延，被侵害权利没有能得到及时有效恢复或者弥补。
根据《教師法》第39条第一款，高校教师因学校侵犯其合法权益或者对学校作出的处理不服向教育行政部门提出申诉的，教育行政部门应当在三十日内予以处理。但对于高校教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其权利而提出的申诉，第39条第二款仅规定“应作出处理”，对于具体处理期限则未涉及。具体处理期限缺失，在实践中易造成各地甚至同地对高校教师的类似申诉之处理期限有很大差异，甲地是十天半月，乙地为三年两载，丙地则可能无限期拖延。承担救济义务主体对处理申诉的期限把握不一，使得高校教师权利救济正义迟来。
（三）听审权未涉及，教师主体地位难以彰显
听审权，一般指在两造对抗的纠纷解决中，冲突双方当事人享有陈述事实、出示证据、同对方及其证人对质与反诘的权利。在解决教师与学校或者与有关主管部门冲突的制度设计中，因控辩双方力量先天失衡，保障处于弱势地位的教师享有最低限度的听审权利，不仅能充分彰显教师在权利救济中的主体地位，而且有利于承担救济义务的裁决者全面查清争议事实。否则，承担救济义务主体不能兼听，对争议事实缺乏全面了解，所作裁决可能会以偏概全。因此，认真听取教师意见，保障其有发言权，这是权利救济程序正义底线。
《教师法》对于有关机关处理申诉过程中的教师听审权只字不提。这意味着，承担救济义务主体对高校教师申诉予以处理时，是否给予及在多大程度上给予教师“听审权”，往往会因案而异，因人而别。高校教师同强大“侵权”机关进行抗衡的有效手段缺失刚性制度保障，其在权利救济中主体地位难以彰显。
（四）举讧责任分配缺失，裁决者常常被置尴尬境地
举证责任，一般指在控、辩、裁三方构成的纠纷解决构架中，对于控辩一方提出的主张，谁有义务提供证据予以证明，如果有义务提供证据予以证明的一方举证不能，要承担不利后果。在申诉制度中，明确并合理分配控辩双方举证，一方面，有利于及时收集证据;另一方面，当出现控辩双方都无法提供证据对待证事实予以证明时，有利于避免救济义务主体对此不知如何处理的尴尬境地。
根据《教师法》第39条，对于高校教师提出的权利主张，是遵循“谁主张，谁举证”还是由被控“侵权”的学校、当地人民政府有关行政部门抑或分别由控辩双方承担举证责任，《教师法》未涉及。举证责任分配缺失势必产生这样问题：当遇到一些控辩双方都无法举证且双方又都互不相让的争议事实时，例如，高校教师与高校就解聘或处分意见相左，双方就此陷入“僵局”，因无明确举证责任，承担救济义务主体被置于左右为难的尴尬境地，对此不知如何进行处理。
（五）教师是否享有诉权未明确，救济缺失公正制度保障
诉权，是指当公民认为自己合法权益受侵害时，其有向法院提起诉讼的一种权利。在高校教师权益易受侵害的教育行政管理过程中，当教师权益受到来自管理者的侵害时，如果其只能向有关机关提出申诉而不能向法院起诉，司法救济缺失，教师被侵害权利常常很难得到及时有效救济。当今，一些国际法律文件将保障公民享有诉权作为一项基本准则予以确立，越来越多的国家将公民享有诉权作为一项基本原则在本国宪法和法律中予以规定。
根据《教师法》第39条，高校教师对学校及当地人民政府有关行政部门实施的侵害其权益行为，高校教师有权向教育行政部门、同级人民政府或上一级人民政府部门提出申诉，但若对相关部门或人民政府的处理仍不服，高校教师是否还可以向法院提起诉讼，《教师法》则没有涉及。立法未明确教师可通过行使诉权方式进行权利救济，公正救济制度缺失，这对高校教师权益保障不利。
三、完善路径
（一）吸收教师代表参与，克服裁决者中立性偏颇的弊端
《教师法》关于申诉的救济义务主体中立性偏颇，置高校教师于不利境地，但如此设置绝非没有可取之处。从某种意义上说，要由完全具有中立性的主体处理申诉，成本过高，不太现实。为此，在不对承担处理申诉的裁决主体进行结构性变革的基础上，可对裁决者中立性偏颇予以这样完善，教育行政部门具体负责处理高校教师申诉的工作人员应当由三方代表组成：一方是教育行政主管部门的领导或受其委托的人;一方是教育主管部门的工会代表;还有一方就是从教师队伍中推选出的有很高威望的教师代表。强调要吸收德高望重的教师作为处理高校教师申诉的裁决者，是基于维护高校教师正当权益考量，避免教育行政主管部门完全由行政人员负责处理高校教师申诉时可能忽略教师权益保障之缺陷。
（二）设置具体处理期限，避免权利救济正义迟延
《教师法》对于“同级人民政府或者上一级人民政府有关部门”处理教师提出申诉的期限则仅有“应当作出处理”的原则规定。由于具体处理期限缺失，难免发生承担救济义务主体有可能以各种理由或借口拖延对申诉的审查裁决。因此，有必要明确同级人民政府或者上一级人民政府有关部门就教师提出申诉的处理期限。基于限制恣意权力与保障高校教师权利的综合因素考量，可以就同级人民政府或者上一级人民政府有关部门就教师提出申诉的处理期限作如此具体规定，即“应当在接到申诉后30日内作出处理。”
（三）明确规定听审权，彰显受害人在权利救济中主体地位
当高校教师与高校或当地政府有关行政部门发生争议时，由于“受害者”与“侵权者”在力量对比上先天失衡，要确保申诉得到公正处理，保障高校教师最低限度听审权，这是《教师法》设计申诉制度时必须遵循的一个基本原则。因此，基于对教师主体地位的尊重，针对《教师法》未确立教师在申诉制度中享有听审权之不足，有必要补充规定，有关机关工作人员在处理教师申诉的过程中，教师有陈述和发表意见的权利，工作人员应耐心听取并给予应有的尊重，否则，高校教师在权利救济中是主体而非客体，但在涉及其利益的裁决时，陈述事实、表达意见的权利未能得到保障，高校教师在权利救济中主体地位就无从体现。
（四）合理分配举证责任，避免举证不能时难以裁决之尴尬
《教师法》对于有关机关在处理教师申诉过程中的举证责任未涉及，为避免举证不能导致承担救济义务主体不知如何处理的尴尬境地，根据控辩双方在申诉中所处地位及实际力量对比，有必要对其举证责任作此分配：先由控方的高校教师就权利受侵害或者“被告”对自己处分错误承担初步举证责任，然后，被控侵权的学校或者当地人民政府有关行政部门就自己行为合法或行为与高校教师权利受损不存在因果关系予以举证。鉴于高校教师与所在高校及当地人民政府在力量对比上先天失衡。因此，在处理高校教师提出申诉的过程中，当高校教师承担举证责任时，对其证明标准不宜要求过高，只要能使承担救济义务主体认为有必要对申诉进行审查即可。然而，当被控“侵权”的学校或有关行政部门承担举证责任时，其证明标准则须达到排除合理怀疑的程度，否则要承擔不利后果。
（五）赋予受害人享有诉权，为权利救济提供公正制度保障
权利救济具有保障权利与监督制约权力的功能。在对高校教师进行行政管理过程中，对于高校及政府有关行政部门实施的侵权行为，赋予高校教师有可以向法院提起诉讼的诉权，通过权威法院对管理者行为进行合法性审查与裁决，不仅为高校教师权利救济提供公正制度保障，而且是对管理权的有效监控。但因对高校教师管理任务艰巨，针对管理者侵权构建的权利救济制度应对此予以考虑。否则，如果允许高校教师动辄就将高校及政府有关行政部门作为被告诉于法院，这有可能会影响管理者的工作积极性。有鉴于此，对于高校及政府有关行政部门实施的侵权行为，高校教师应先向教育行政部门或同级人民政府提出申诉，只有对相关部门处理仍然不服的，最后才可以向人民法院提起诉讼。