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摘要：地方党政关系不能走“以党代政”的老路，也不可能做到完全的“党政分开”，而“党政关系规范化”的提法也太过笼统，准确界定地方党政关系需要回归到对“四套班子”运行过程的实证研究中去。对浙江省D县的实证研究表明，党政“四套班子”在施政过程中，并不存在严格的职能界分，而是在工作时间、工作内容和工作流程方面具有显著的耦合特征：“四套班子”间通过战略部署时间的特定安排实现党委的统领作用，在工作内容方面表现为党委、政府间的高度重合以及人大、政协对党政事务的重点关注相结合，在工作流程方面表现为“四套班子”在决策和监督环节的协作和在执行环节的分工。这种耦合模式具有一定的优势和劣势，需要根据其特征进行调整和改善。
关键词：党政关系；耦合模式；“四套班子”；实证研究
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）01-0074-07
在沿着中国特色社会主义道路前进的过程中，中国党政关系的相关理论以及党政机关运行的相关制度是最为核心的理论和制度之一，也是国家治理体系中的核心内容之一，需要认真研究。而要深入细致地了解我国党政关系的真实样态，提炼出中国特色党政关系理论，不仅应该从法律法规和制度文本着手，更重要的是通过实证研究，从党政机关实际运作过程的客观描述入手，对其中各主体的角色、地位、作用以及他们之间的互动过程进行描述、分析和提炼。基于此，本文拟通过对某一具体层级党政关系的实证研究，对原有理论模型进行检验和修正，并提出能够更好地反映地方党政关系真实样态的理论模型，并在分析其优劣势的基础上探讨改善我国地方党政关系的可能路径。
一、文献回顾与问题的提出
党政关系在西方学界是一个历久弥新的话题。早在行政学形成之初，美国政治学家古德诺在《政治与行政》中，就已明确指出：国家的两种主要功能是国家意志的表达和执行，而且这两种功能必须协调一致；如果在政府体制中不能达成二者的协调，那就必须在政府之外提供这种协调。政府之外的这个地方就是政党弗兰克·J·古德诺：《政治与行政：一个对政府的研究》，复旦大学出版社2012年版。。在古德诺那里，政党充当了国家意志表达和执行的一种协调机制。在当代，鲁迪·安德威格把政党视为社会与国家之间的联系机制，他根据政党控制社会、政府控制国家的不同程度，将政治体划分为“党治国家”、“克里斯马传统的军事的统治”、“极端协商民主主义”和“无政府和无政党的黑洞”四类鲁迪·安德威格：《政党政府、国家与社会：描述它们的界限及相互关系》，载让·布隆代尔、毛里齐奥·科塔：《政党政府的性质：一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版。。毛里齐奥·科塔则从职务任命、政策制定、政治恩赐三个维度为我们勾勒了更加复杂的党政关系毛里齐奥·科塔：《结论：从简单的政党政府概念到一种更为复杂的政党——政府关系观念》，载让·布隆代尔、毛里齐奥·科塔：《政党政府的性质：一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版。。
党政关系也是国内研究关注的热点。国内研究者在理论上把党政关系划分为“党政不分、以党代政、以党治国”、“党寓于政、党融于政、党在政中”、“党作为社会和政府之间的桥梁，处于社会之外”、“党政分开、党在社会之中”四种模式王贵秀：《理顺党政关系 实现依法执政》，《人大研究》，2005年第4期。，认为我国党政关系经历了“寓党于政、依政治国”、“以党代政、依党治国”、“党政分开、依党治国”、“以党统政、依法治国”四个阶段陈红太：《从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征》，《浙江学刊》，2003年第6期。。在新民主主义社会向社会主义社会过渡时期，我们在国家事务中实行了“党的一元化领导”，形成为一种高度集权、党政不分、效率不高、缺乏有效监督机制的领导体制，并最终发生了“文化大革命”那样的浩劫。针对这种体制，提出了“党政分开”的设想庞松、韩钢：《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，《中国社会科学》，1987年第6期。。这一观点在特定的历史阶段获得了党政干部较高程度的认同，但人们同时也看到了党政分开在实际操作过程中的困难北京社会经济科学研究所党政分开调研课题组：《党政关系改革与干部队伍意向》，《管理世界》，1989年第1期。以及逻辑上的不严谨朱光磊、周振超：《“党政关系规范化”与党的执政能力建设》，《中国党政干部论坛》，2005年第1期。；而国民党训政时期党政分开的地方党治体制对党治权威和党治基础的削弱王奇生：《党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927-1937）》，《中国社会科学》，2001年第3期。以及中共20世纪80年代中后期政治体制改革所遇到的困难则为“党政分开”的弊端提供了历史和现实的注脚。
进入20世纪90年代以后，实践界和理论界开始对“党政分开”的提法进行反思，并试图从“依法治国”，“党政关系规范化、民主化、科学化”等途径寻求解答方案。有学者提出要以党政职能的各自相对独立为基础，加强党和国家的制度建设，推进依法治国，实现党政关系的制度耦合、功能协调、过程统一林尚立：《党政关系建设的制度安排》，《理论参考》，2002年第8期。。也有学者提出了“嵌入型党政关系”的概念，认为我国党政关系应该且正在从合一型向嵌入型转变。党不再直接替代政府的行政职责，而是主要通过制度性嵌入，功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等方式介入国家治理过程刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，《社会科学》，2011年第12期。。有学者进一步补充说，主体性嵌入不仅包括党组织嵌入，而且包括人事嵌入罗峰：《政党在国家建构中的人事嵌入：从革命到执政的纵向考察》，《上海行政学院学报》，2009年第6期。。此外，依法治国被提到前所未有的高度，主张从依靠政策治理向依法治国过渡，因为虽然执政党的政策与法律本质上具有一致性，但形式上具有差异：政策调整往往缺乏明确性和系统性、政策缺少法律规范所具有的普遍性、稳定性和国家强制性；同时，以政策代替法律，会为“以言代法”大开方便之门、不利于发扬民主、会使党的领导陷于国家事务的具体管理业务之中孙国华、王立峰：《依法治国与改革和完善党的领导方式和执政方式——以政策与法律关系为中心的考察》，《政治学研究》，2002年第4期。。还有人指出党政关系的规范化，还有必要区分党的领导与党的执政两个基本概念：党的领导体现的是人民群众的拥护，而党的执政还是一种法律地位；党的领导主要通过说服、宣传、引导、示范、领先实践、组织行动等手段实现，而党的执政则是通过法律和政令的途径以强制手段推行的；党的领导可以在法律不禁止的任何领域发生，而党的执政处理的则是法律范围内的事务张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》，2004年第1期。。 值得指出的是，已有对党政关系的研究多数限于中央层面，或者至少较少自觉关注地方层面。目前从现实经验的角度对地方层面党政关系做形象的描述性研究的代表作是樊红敏的“政治行政化理论”。这一基于河南省某县的实证研究指出：在县域治理当中，县域核心行动者以成立各种领导小组为组织策略，以任务分解、目标管理为工具，以开展活动为实施办法，以包村包案为渗透方式，将全部的政治精英和政治机构都动员到行政过程中，对县域进行非制度化的行政整合，形成了“政治行政化”的党政关系模式樊红敏：《政治行政化：县域治理的结构化逻辑——一把手日常行为的视角》，《经济社会体制比较》，2013年第1期。。
从以上党政关系的演变可以看出，“党在法律框架下活动，党要依法治国”已成为共识，无论是“党政合一”还是“党政分开”都不再是党政关系的可选模式，而“党政关系规范化”则因为缺乏对党政真实关系的细致分析而只能笼统地用“法治化”、“程序化”、“民主化”、“科学化”等模糊字眼来概括。“嵌入型党政关系”理论虽然具体列举了五种嵌入方式，但这种碎片化的嵌入形象与党“统领全局”的现实地位是有差距的。“党政关系的制度耦合”理论的已有研究对“制度耦合、功能协调、过程统一”等核心内容的阐述也并不细致。“政治行政化”理论虽然生动地描述了县域非制度化行政整合的动态过程，却对这一过程中“四套班子”的职责分工、角色扮演、互动关系缺乏充分的描述，因而对于“党政关系”中的一些重要信息多有遗漏。
总之，对党政关系的认识虽已走出在“党政合一”与“党政分开”之间进行非此即彼的选择阶段，也提出了几种越来越接近其现实形态的理论模型，但已有理论仍然难以明确回答以下关于“党政关系”的重要问题：政党、人大、政府、政协在运行过程中的实际核心职责和角色各是什么？他们之间的行为边界在哪里，交叉领域又在哪里？在党政运行过程中，“四套班子”的哪种组合最能发挥各自的优势？在党政运行的不同阶段，各行为主体究竟是扮演着同样重要的角色，还是各有侧重？党政关系的症结何在，如何改善党政关系？
针对这些疑问，本文的目标就是试图通过对某一地方党政“四套班子”某一年度运行过程的考察，描述出“四套班子”在各阶段的行为方式和过程，勾勒出各自扮演的角色功能和行为边界，分析各自的优劣势以及可能出现的党政领导行为方式的各种组合特征，并由此推导出改善党政关系的关键路径。
二、案例分析：D县“四套班子”的实际运行过程
浙江省D县总面积900多平方公里，辖9镇2乡，总人口40多万，经济竞争力位列全国百强县中段，2013年财政总收入55.7亿元，其中地方财政收入31亿元。虽然浙江实行的是省管县体制、而且D县辖区面积偏小、经济相对发达、财政实力相对较强，县情不一定在全国具有代表性，但在党政关系方面却与其它县市没有多少体制性差异。因此可以推论：本文的研究结论具有一定的普遍性，对于其它县市也具有重要的参照价值。
本项研究使用的数据和资料包括：（1）D县及其所在市和省党委、人大、政府全体会议的公开报道，主要用于梳理出各种重要决策和战略部署会议的召开时间；（2）D县党委常委会议、人大常委会议、政府常务会议和政协常委会议的会议纪要，主要用于梳理出“四套班子”常委（常务）会议的主要内容；（3）作者在D县挂职锻炼一年期间的观察笔记以及在此过程中收集的“四套班子”领导每周日程安排，主要用于描述D县“四套班子”的运行过程和特征。
（一）工作时间的衔接：党委全体会议的统领作用
从党组织角度看，D县每届党代会只在选举后第一年召开一次会议，即五年一次，因而对该县每年工作部署只有间接影响。而党委全体会议每年通常召开2-3次，因而能够对党政机关每年的战略部署和总体工作产生直接和实际影响。相比之下，D县人大代表和政协委员会议（两会）每年召开一次，且时间均安排在每年的党委全体会议之后。D县政府全体会议则一般一年召开一次，会期均安排在“两会”以后。可见，从时间安排上看，党委全体会议率先召开，接下来是人大和政协的“两会”，再接下来是政府的全体会议，“四套班子”在时间上具有严格的衔接关系。由此可以推论，县级“四套班子”之间在年度施政纲领和重大事项等方面具有严密的承接关系。
更为重要的是，D县党委全体会议与中央、省、市全委会在时间上也具有较好的衔接关系，而且县委全体会议通常要学习和贯彻执行上述各级全委会的精神。可以推论，不同层级四套领导班子之间的年度施政纲领和总体部署是通过党委全体会议这条线承接下来的。
相比较而言，D县“两会”与省市级“两会”在开会时间上没有明显的衔接关系：D县不少年份的“两会”时间与所在省“两会”非常相近、甚至重叠，而且大多数年份里早于所在市“两会”的时间。政府全体大会一般都在同级人大会议结束后进行，所以D县政府全体大会的时间也与省市两级政府全体大会缺乏时间上的衔接关系。这样的时间安排佐证了上述“不同层级党政班子之间的年度施政纲领和总体部署是通过党委全体会议这条线承接”的推论。也就是说，只要上级“四套班子”在施政纲领和重要事项上保持一致，下级政府和“两会”在制定、讨论和实施施政纲领和重要事项的时候，就不必直接参考与遵循上级政府的要求和“两会”的精神，而只要贯彻执行上级党委全体会议的精神即可。
总而言之，跨层级的党委全体会议之间有严格的时间衔接性；而同级“四套班子”以县党委全体会议为首，其全体会议也具有较严格的时间衔接性（见图1）。相比之下，作为国家权力机关的不同层级人民代表大会之间，以及作为国家执行机关和行政机关的各级人民政府全体会议之间，并不存在时间上的严密衔接性。因而，仅从时间衔接角度看，我们可以暂时认为无论是上下级之间还是同级“四套班子”之间，党委全体会议都在统领全局和协调各方上面发挥着显著的作用。这一统领和协调作用保证了不同层级“四套班子”中坚持党委的一元领导，保证了“人大”、“政府”、“政协”在议政、施政、参政总体安排上的一致性。 （二）工作内容的关联：党委政府高度重合、人大政协重点关注
如前文所述，同级“四套班子”全体会议在时间上有严密的承接性，而在工作内容上他们也具有高度相似性，这一点可以从2011年D县党委全会报告与政府在“两会”上所作政府工作报告的相似度上可以看出：两个工作报告都用了同样的经济社会发展指标，都指出需要平稳发展经济、改善民生、保持社会稳定；所不同的是党委全会报告强调通过党建来实现上述目标和任务，而政府工作报告则强调通过政府自身建设实现。
D县党委常委会议和政府常务会议在内容方面的重合度：一般对于政府常务会议初步决定的规范性文件，县委常委会议要进一步讨论，并根据会议精神发文；五年经济社会发展总体规划和各专项规划、经济社会发展年度计划、年度预算决算以及政府工作报告，都要提交县委常委会议进行讨论；对于政府常务会议决定的一些重要实施意见和方案，县委常委会议通常以听取汇报为主，目的在于了解政府工作情况并提出要求，对于政府常规性和事务性的事项则通常不予干预；关于党建党务和党直机关工作、干部任免与考核、换届工作、三农工作以及人大、政协、法院、检察院的相关工作则属于常委会议独有的议题。当然，书记在决定县委常委会议议题的时候具有一定的主动性，他（她）认为较为重大的政府相关工作（比如重大项目的进展），即使政府这边没有提上常务会议议程，书记也会要求在常委会听取政府及相关部门的进展汇报。党委常委会议和政府常务会议议题高度重合，保障了党委对政府的领导、支持和监督。
再来考察D县人大和政协的议题：D县人大常委会同期召开了4次会议，听取审议的事项中与政府相关的包括：工业平台建设情况、城乡居民养老保险工作、城乡污水处理一体化工作、《残疾人保障法》执法情况、副县长和局长任免案，并在下半年听取和审议了公安工作、为民办实事项目、新农村建设等方面工作。人大常委会针对政府相关工作报告提出的审议意见和建议都需要政府及其相关部门去落实，并汇报落实情况。2010年，D县政协常委会选择了工业区建设、就业工作、校园安全、保障房建设、新农村建设等作为民主监督的内容，并在行政村布局优化和城镇化建设等领域进行调研，召开新农村建设专题议政会，围绕金融、经济社会建设、环境保护等主题进行专题建言。这些议题和活动表明：人大常委会听取和审议以及政协常委会调研、建言献策和民主监督的与政府相关的工作只占政府工作内容列表的小部分；人大常委会审议内容与党委常委会关注的内容更加接近，政协的选题自由度相对更大。
综上所述，D县党政“四套班子”在工作内容方面，党委和政府具有高度重合的特征，而人大则通常会在党委领导下有重点地选择一些政府事项进行审议和监督，政协也是有重点地选取一些事项进行监督和建言。
（三）工作流程的协同：两头协作、中间分工
如前所述，D县党委、人大（政协）和政府全体会议存在时间上的严密衔接，工作内容方面表现为党委、政府议题的高度重合以及人大、政协的重点关注相结合。这样的工作安排是为了使党委的施政纲领能够被政府所吸收，通过人大的法定权威转换为地方权力机关的意志，并通过政府全体会议部署给政府相关职能部门，然后接受人大的监督和政协的建言献策。这种安排保障了上下级以及同级“四套班子”之间施政纲领和重要事项总体安排上的一致性。
那么，接下来需要考察的问题是：党委全体会议的报告如何拟定以确保党政报告的内容高度吻合？报告的施政纲领和重要事项的安排是如何得到贯彻实施的？各主体在相关流程中扮演着什么角色？我们将从“四套班子”工作流程角度进行分析：
D县“四套班子”的常规工作流程通常包括“任务提出—任务分解—任务执行—工作督查—工作考核”等阶段。任务的提出一般是年初县委全体（扩大）会议根据从中央到省、市党委政府的相关工作精神，结合本地发展的战略部署，确定当年的主要工作任务。县委全体会议的工作报告由县委办和县委政策研究室联合起草，经过广泛征求意见后由县委常委会议进行讨论。由于县委常委中常有2-3名县政府领导班子成员，而且人大常委会主任和政协主席均列席常委会议，因而政府、人大、政协的意见都能够体现。任务的分解一般是县委全体（扩大）会议之后，由县委、县政府根据会议精神制作《年度工作要点》，对工作任务进行分解。任务分解一般都要明确工作内容、（县级“四套班子”）责任领导、牵头部门、责任人和责任单位等五个要素。各牵头部门要求对该项目的贯彻实施负总责，各责任单位则被要求积极主动配合，共同做好实施工作。任务的执行主要由党委部门和政府部门为主，后者任务更多。在多数任务执行的过程中都需要不同部门的协调与合作。工作督查一般由县委办督查室和县府办督查科具体操作（D县于2011年组建县委县府督察局，合署行使督查职责）。督查内容包括对重要会议精神的传达贯彻、指标落实和措施落实情况，重要工作目标完成和工作进展情况。督查结果一般通过“督查工作通报”的形式，一面上报和抄送“四套班子”有关县级领导，一面分发各乡镇党委、政府和县级机关各部门。除了这种专门的综合性督查之外，政府的重点工程和项目通常会由“四套班子”中的某位领导进行日常监督。县级领导所监督的工程和项目往往与其分管和联系的领域没有直接关系。也就是说，这种监督不是基于职能分工而设置，而是基于其科层权威而设置，即县处级领导监督乡科级领导负责的工程和项目。工作考核包括对某一专项工作的考核和年度工作的综合考评。考核结果与物质精神奖励及晋升都有一定的关系。通常乡镇领导班子考核、单位评议、社会综治、新农村建设等工作由县委办发文考核，政府经济发展、社会管理和公共服务工作由县府办发文，考核结果由“四套班子”领导商议决定。
对“四套班子”上述工作流程的考察可以发现：第一，在D县所有重要决策的过程中，“四套班子”领导成员都知晓，而且能够广泛交换意见，这种机制有利于保障重要决策过程中的相互协调与一致。第二，政治、经济、社会领域的管理职能，主要由党委和政府相关部门来履行，以保证职能履行的专业性。第三，党委和政府的部门（尤其是后者）在履行职务过程中通常由“四套班子”的领导成员通过科层权威来进行监督，“四套班子”领导的这种“跨界”分工监督，通常能够缓解党委政府领导精力有限、负担过重带来的压力。第四，对工作的考核通常由党委和政府办公室及相关部门具体履行，党政领导班子决定，人大主要负责工作审议和任期评议，政协主要负责建言献策和民主监督。 总结而言，D县“四套班子”在决策、执行、监督、考核等流程中，出现“两头协作为主、中间分工为主”的规律：决策和监督过程中“四套班子”密切协作，贯彻执行主要由党委和政府的相关部门分工实现，考核环节由党政“两办”具体分工实施，由党委主导、“四套班子”的领导协商决定。
三、讨论：县级党政关系的模式与特征
（一）党政关系耦合模式及其内涵
从上文的案例分析，我们可以初步总结出D县“四套班子”运行机制：第一，在地方战略部署时间安排方面，上级党委全会、本级党委全会、人大政协会议、政府全体会议的依次召开，保障了“四套班子”在上级和本级党委全会的统领下实现施政纲领的协调与衔接；第二，在工作内容方面，通过党委和政府研讨主题的高度重合以及人大和政协有重点、有选择的关注，既实现了“四套班子”间的工作关联，又明确了施政过程中的“一线”和“二线”之间的边界；第三，在工作流程方面，通过决策、监督、考核环节的协作以及执行环节的分工，实现了“四套班子”间的有效协同。换言之，“四套班子”的分工主要不是在工作内容和领域方面，因为他们都关涉政治、经济、社会、文化等领域的事务，但各自扮演的角色、发挥的作用是有差异的。党政关系不是“分”或“合”的关系，也不是“嵌入”或者“规范化”的关系，而是在工作时间、工作内容和工作流程方面的“耦合”模式。
这种机制与物理学中的“耦合机制”具有一定的相似性。耦合在物理学中通常指二个系统之间有交互作用。借用到地方党政关系中，我们可以将其定义为：在施政过程中，地方党政“四套班子”通过工作时间的衔接、工作内容的关联和工作流程的协同，在决策、执行、监督、建议等环节中既有协作又有分工，共同影响党政机关的运行结果。
（二）党政关系耦合模式的优劣势
在县级党政关系中，“四套班子”各有自己的优劣势。党委的优势在于其作为执政党的权威性、具有干部任免权以及对政府具体事务的超脱性；政府的优势在于其职能部门多、专业性强、掌管财政、执行效率高；人大和政协的优势在于对具体公共管理事务的超脱性以及基于科层权威或专业管理经验（因为人大和政协的领导通常分别为退居二线的县级领导或资深的局办领导）的监督力。另一方面，“四套班子”也有各自的弱势：党委的弱势是公共管理方面的专业性没有政府强；政府的弱势在于缺乏独立的干部任免权、公共管理任务繁重、无暇开展深入系统的调研；人大和政协的弱势则主要是专职人员少、执行力较弱。为了扬长避短，“四套班子”需要由党委统率，充分发挥各主体在人、财、事（项目）、专业、信息等方面的优势，在决策、执行和监督的不同阶段各有侧重地发挥作用，最终形成合力。
县级党政“四套班子”各自具备的优势，使得县级党委在施政过程中主要充当了方向盘（确定发展方向、决定重大决策）、发动机（进行人事激励）和联络器（统率其它三套班子）的角色，县级政府则主要充当了专业工作者、要素协调者和政策执行者的角色，人大和政协则扮演了政策转换者（将政党政策转换为国家意志）、施政监督者和政策建议者的角色。
县级党政关系的这种“耦合”模式具有以下积极特征：第一，上下级党委之间的政策衔接以及同级党委对其它三套班子的统率确保了战略决策和总体部署在纵向和横向两个方面的一致性。第二，由于党委和政府议题的高度重合，造就了具有弹性的领导体制：在书记强势、县长弱势的情形下，党委对政府事务的介入会更加具体；而书记放权、县长强势的情况下，则政府的自主空间更大一些。第三，党委和政府议题的高度重合，能够较好地融效率（政府常务会议的首长负责制）和民主（党委常委会议的民主集中制）于一体，时效性强的事务可以由政府常务会议高效决策，重大事项则通过政府的初步决策和党委的复审把关相结合以确保政策的稳健。第四，“四套班子”间的“两头协作、中间分工”有效地实现了决策的民主化和科学化、执行的顺畅与高效以及监督的有力，最大限度地调动了“四套班子”的人力资源。
当然，这种耦合式党政关系也具有某些消极特征：第一，上下级政府全体会议之间缺乏时间上的承接性，上级政府多数情况下是通过随时召集会议和下发文件等形式要求下级贯彻其精神、落实其政策，增加了下级政府工作部署的不可预测性。这种工作部署的强制性和不可预测性有时会导致下级政府财政预算不可预期的调整，客观上削弱了同级人大常委会对预算调整的审议监督权。同时，来自政府系统的上下级领导关系也会削弱地方人大的重大事项决策权和对同级地方政府的监督权。如果再把上级党委的政治、思想和组织领导考虑进来，不难发现：党委和政府系统自上而下的权威容易削弱同级人大对政府的任免、决策和监督权。第二，党政关系的弹性安排有可能发生党委在强势书记下对政府具体事务过度干预的情况，增加班子之间的内耗；也有可能在官僚书记下发生党委过度脱离公共管理问题，导致党建活动流于形式、脱离实际工作。第三，“四套班子”如果不团结，不能通力协作，容易产生苦乐不均、忙闲不匀的现象。
四、党政关系的制度改善
基于以上分析，改善县级党政关系，就是要充分发挥耦合模式的优势，规避其弱势；既要坚持和改善党的领导，又要落实县级人大的地位和作用；既要统一领导，又要防止个别领导的专断。具体而言，改善路径至少包括以下几个方面：
第一，整合县级党政机关的决策咨询力量。县级党委政策研究部门应该创设多元、灵活的整合机制，充分整合县级“四套班子”领导下的战略研究和决策咨询力量，在政策草案制定的阶段就吸收来自“四套班子”不同方面的意见。同时，规定凡是重要的决策，在起草阶段必须召开由县级党委政策研究部门召集的、有党委、政府、人大、政协和相关各界人士参加的决策咨询或听证会议，为领导决策提供建议和意见。
第二，对重要决策实行“创制权”与“复决权”相结合的制度，通过程序过滤确保决策的科学性。比如，由政府创制的重要施政决策，需要经过党委和人大的复决；由党委创制的重要施政决策，需要由人大复决成为法定决策；由人大创制的重要决策，需要提交党委备案，确保符合党的大政方针。
第三，落实县级人大作为当地权力机关的地位。具体制度设计包括：与县级政府首长兼任副书记相似，县级人大常委会主任也可兼任党委副书记并进入县委常委，使县级人大在县级党委常委会有更多的发言权和表决权。增强县级人大财政预算的审议机构建设与财政审计的职能。适当缩小县级人大的规模、优化县级人大代表的结构、减少兼职代表的比例、积极探索和扩大专职代表制。坚持政府主要领导由党委推荐的同时，落实人大对主要领导的监督和罢免权。推进央地政府间分权，确立各级政府的权力清单，增强地方财政预算的主动性和可预测性。
第四，设置“四套班子”合署的监督考评机构，整合纪委、监察、信访、审计、绩效评估等机构的职能，设立“大监督机制”黄红华：《大部制改革的一个新范例：杭州市综合考评体制的“大监督”模式研究》，《甘肃行政学院学报》，2010年第1期。。对政府业务进行绩效考核或者对政府干部进行综合考评，应当与“四套班子”的分工协作机制相匹配，充分考虑“四套班子”相关领导的意见，尊重其监督和评价权。
必须强调的是，上述党政关系的耦合模型中，在四套班子之间似乎已经形成了“领导、决策、建议、执行、监督、考核”的完整的管理环节，而不需要外部的参与。然而事实上，这种精英体制虽然在实现自上而下的领导和平行机关之间的团结协作方面已经有相对完善的体制设计，但这种体制在制定和实施与群众利益密切相关的政策时，仍然面临挑战。因此，在完善精英体制的同时，需要进一步建立和完善自下而上以及上下互动的“决策、执行、监督、反馈、回应”机制。从这个角度而言，基层自治和听证制度是对精英体制的重要补充，它们共同构成了相对完整的地方治理机制。
（责任编辑：熊觉）
关键词：党政关系；耦合模式；“四套班子”；实证研究
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）01-0074-07
在沿着中国特色社会主义道路前进的过程中，中国党政关系的相关理论以及党政机关运行的相关制度是最为核心的理论和制度之一，也是国家治理体系中的核心内容之一，需要认真研究。而要深入细致地了解我国党政关系的真实样态，提炼出中国特色党政关系理论，不仅应该从法律法规和制度文本着手，更重要的是通过实证研究，从党政机关实际运作过程的客观描述入手，对其中各主体的角色、地位、作用以及他们之间的互动过程进行描述、分析和提炼。基于此，本文拟通过对某一具体层级党政关系的实证研究，对原有理论模型进行检验和修正，并提出能够更好地反映地方党政关系真实样态的理论模型，并在分析其优劣势的基础上探讨改善我国地方党政关系的可能路径。
一、文献回顾与问题的提出
党政关系在西方学界是一个历久弥新的话题。早在行政学形成之初，美国政治学家古德诺在《政治与行政》中，就已明确指出：国家的两种主要功能是国家意志的表达和执行，而且这两种功能必须协调一致；如果在政府体制中不能达成二者的协调，那就必须在政府之外提供这种协调。政府之外的这个地方就是政党弗兰克·J·古德诺：《政治与行政：一个对政府的研究》，复旦大学出版社2012年版。。在古德诺那里，政党充当了国家意志表达和执行的一种协调机制。在当代，鲁迪·安德威格把政党视为社会与国家之间的联系机制，他根据政党控制社会、政府控制国家的不同程度，将政治体划分为“党治国家”、“克里斯马传统的军事的统治”、“极端协商民主主义”和“无政府和无政党的黑洞”四类鲁迪·安德威格：《政党政府、国家与社会：描述它们的界限及相互关系》，载让·布隆代尔、毛里齐奥·科塔：《政党政府的性质：一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版。。毛里齐奥·科塔则从职务任命、政策制定、政治恩赐三个维度为我们勾勒了更加复杂的党政关系毛里齐奥·科塔：《结论：从简单的政党政府概念到一种更为复杂的政党——政府关系观念》，载让·布隆代尔、毛里齐奥·科塔：《政党政府的性质：一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版。。
党政关系也是国内研究关注的热点。国内研究者在理论上把党政关系划分为“党政不分、以党代政、以党治国”、“党寓于政、党融于政、党在政中”、“党作为社会和政府之间的桥梁，处于社会之外”、“党政分开、党在社会之中”四种模式王贵秀：《理顺党政关系 实现依法执政》，《人大研究》，2005年第4期。，认为我国党政关系经历了“寓党于政、依政治国”、“以党代政、依党治国”、“党政分开、依党治国”、“以党统政、依法治国”四个阶段陈红太：《从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征》，《浙江学刊》，2003年第6期。。在新民主主义社会向社会主义社会过渡时期，我们在国家事务中实行了“党的一元化领导”，形成为一种高度集权、党政不分、效率不高、缺乏有效监督机制的领导体制，并最终发生了“文化大革命”那样的浩劫。针对这种体制，提出了“党政分开”的设想庞松、韩钢：《党和国家领导体制的历史考察与改革展望》，《中国社会科学》，1987年第6期。。这一观点在特定的历史阶段获得了党政干部较高程度的认同，但人们同时也看到了党政分开在实际操作过程中的困难北京社会经济科学研究所党政分开调研课题组：《党政关系改革与干部队伍意向》，《管理世界》，1989年第1期。以及逻辑上的不严谨朱光磊、周振超：《“党政关系规范化”与党的执政能力建设》，《中国党政干部论坛》，2005年第1期。；而国民党训政时期党政分开的地方党治体制对党治权威和党治基础的削弱王奇生：《党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927-1937）》，《中国社会科学》，2001年第3期。以及中共20世纪80年代中后期政治体制改革所遇到的困难则为“党政分开”的弊端提供了历史和现实的注脚。
进入20世纪90年代以后，实践界和理论界开始对“党政分开”的提法进行反思，并试图从“依法治国”，“党政关系规范化、民主化、科学化”等途径寻求解答方案。有学者提出要以党政职能的各自相对独立为基础，加强党和国家的制度建设，推进依法治国，实现党政关系的制度耦合、功能协调、过程统一林尚立：《党政关系建设的制度安排》，《理论参考》，2002年第8期。。也有学者提出了“嵌入型党政关系”的概念，认为我国党政关系应该且正在从合一型向嵌入型转变。党不再直接替代政府的行政职责，而是主要通过制度性嵌入，功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等方式介入国家治理过程刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，《社会科学》，2011年第12期。。有学者进一步补充说，主体性嵌入不仅包括党组织嵌入，而且包括人事嵌入罗峰：《政党在国家建构中的人事嵌入：从革命到执政的纵向考察》，《上海行政学院学报》，2009年第6期。。此外，依法治国被提到前所未有的高度，主张从依靠政策治理向依法治国过渡，因为虽然执政党的政策与法律本质上具有一致性，但形式上具有差异：政策调整往往缺乏明确性和系统性、政策缺少法律规范所具有的普遍性、稳定性和国家强制性；同时，以政策代替法律，会为“以言代法”大开方便之门、不利于发扬民主、会使党的领导陷于国家事务的具体管理业务之中孙国华、王立峰：《依法治国与改革和完善党的领导方式和执政方式——以政策与法律关系为中心的考察》，《政治学研究》，2002年第4期。。还有人指出党政关系的规范化，还有必要区分党的领导与党的执政两个基本概念：党的领导体现的是人民群众的拥护，而党的执政还是一种法律地位；党的领导主要通过说服、宣传、引导、示范、领先实践、组织行动等手段实现，而党的执政则是通过法律和政令的途径以强制手段推行的；党的领导可以在法律不禁止的任何领域发生，而党的执政处理的则是法律范围内的事务张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》，2004年第1期。。 值得指出的是，已有对党政关系的研究多数限于中央层面，或者至少较少自觉关注地方层面。目前从现实经验的角度对地方层面党政关系做形象的描述性研究的代表作是樊红敏的“政治行政化理论”。这一基于河南省某县的实证研究指出：在县域治理当中，县域核心行动者以成立各种领导小组为组织策略，以任务分解、目标管理为工具，以开展活动为实施办法，以包村包案为渗透方式，将全部的政治精英和政治机构都动员到行政过程中，对县域进行非制度化的行政整合，形成了“政治行政化”的党政关系模式樊红敏：《政治行政化：县域治理的结构化逻辑——一把手日常行为的视角》，《经济社会体制比较》，2013年第1期。。
从以上党政关系的演变可以看出，“党在法律框架下活动，党要依法治国”已成为共识，无论是“党政合一”还是“党政分开”都不再是党政关系的可选模式，而“党政关系规范化”则因为缺乏对党政真实关系的细致分析而只能笼统地用“法治化”、“程序化”、“民主化”、“科学化”等模糊字眼来概括。“嵌入型党政关系”理论虽然具体列举了五种嵌入方式，但这种碎片化的嵌入形象与党“统领全局”的现实地位是有差距的。“党政关系的制度耦合”理论的已有研究对“制度耦合、功能协调、过程统一”等核心内容的阐述也并不细致。“政治行政化”理论虽然生动地描述了县域非制度化行政整合的动态过程，却对这一过程中“四套班子”的职责分工、角色扮演、互动关系缺乏充分的描述，因而对于“党政关系”中的一些重要信息多有遗漏。
总之，对党政关系的认识虽已走出在“党政合一”与“党政分开”之间进行非此即彼的选择阶段，也提出了几种越来越接近其现实形态的理论模型，但已有理论仍然难以明确回答以下关于“党政关系”的重要问题：政党、人大、政府、政协在运行过程中的实际核心职责和角色各是什么？他们之间的行为边界在哪里，交叉领域又在哪里？在党政运行过程中，“四套班子”的哪种组合最能发挥各自的优势？在党政运行的不同阶段，各行为主体究竟是扮演着同样重要的角色，还是各有侧重？党政关系的症结何在，如何改善党政关系？
针对这些疑问，本文的目标就是试图通过对某一地方党政“四套班子”某一年度运行过程的考察，描述出“四套班子”在各阶段的行为方式和过程，勾勒出各自扮演的角色功能和行为边界，分析各自的优劣势以及可能出现的党政领导行为方式的各种组合特征，并由此推导出改善党政关系的关键路径。
二、案例分析：D县“四套班子”的实际运行过程
浙江省D县总面积900多平方公里，辖9镇2乡，总人口40多万，经济竞争力位列全国百强县中段，2013年财政总收入55.7亿元，其中地方财政收入31亿元。虽然浙江实行的是省管县体制、而且D县辖区面积偏小、经济相对发达、财政实力相对较强，县情不一定在全国具有代表性，但在党政关系方面却与其它县市没有多少体制性差异。因此可以推论：本文的研究结论具有一定的普遍性，对于其它县市也具有重要的参照价值。
本项研究使用的数据和资料包括：（1）D县及其所在市和省党委、人大、政府全体会议的公开报道，主要用于梳理出各种重要决策和战略部署会议的召开时间；（2）D县党委常委会议、人大常委会议、政府常务会议和政协常委会议的会议纪要，主要用于梳理出“四套班子”常委（常务）会议的主要内容；（3）作者在D县挂职锻炼一年期间的观察笔记以及在此过程中收集的“四套班子”领导每周日程安排，主要用于描述D县“四套班子”的运行过程和特征。
（一）工作时间的衔接：党委全体会议的统领作用
从党组织角度看，D县每届党代会只在选举后第一年召开一次会议，即五年一次，因而对该县每年工作部署只有间接影响。而党委全体会议每年通常召开2-3次，因而能够对党政机关每年的战略部署和总体工作产生直接和实际影响。相比之下，D县人大代表和政协委员会议（两会）每年召开一次，且时间均安排在每年的党委全体会议之后。D县政府全体会议则一般一年召开一次，会期均安排在“两会”以后。可见，从时间安排上看，党委全体会议率先召开，接下来是人大和政协的“两会”，再接下来是政府的全体会议，“四套班子”在时间上具有严格的衔接关系。由此可以推论，县级“四套班子”之间在年度施政纲领和重大事项等方面具有严密的承接关系。
更为重要的是，D县党委全体会议与中央、省、市全委会在时间上也具有较好的衔接关系，而且县委全体会议通常要学习和贯彻执行上述各级全委会的精神。可以推论，不同层级四套领导班子之间的年度施政纲领和总体部署是通过党委全体会议这条线承接下来的。
相比较而言，D县“两会”与省市级“两会”在开会时间上没有明显的衔接关系：D县不少年份的“两会”时间与所在省“两会”非常相近、甚至重叠，而且大多数年份里早于所在市“两会”的时间。政府全体大会一般都在同级人大会议结束后进行，所以D县政府全体大会的时间也与省市两级政府全体大会缺乏时间上的衔接关系。这样的时间安排佐证了上述“不同层级党政班子之间的年度施政纲领和总体部署是通过党委全体会议这条线承接”的推论。也就是说，只要上级“四套班子”在施政纲领和重要事项上保持一致，下级政府和“两会”在制定、讨论和实施施政纲领和重要事项的时候，就不必直接参考与遵循上级政府的要求和“两会”的精神，而只要贯彻执行上级党委全体会议的精神即可。
总而言之，跨层级的党委全体会议之间有严格的时间衔接性；而同级“四套班子”以县党委全体会议为首，其全体会议也具有较严格的时间衔接性（见图1）。相比之下，作为国家权力机关的不同层级人民代表大会之间，以及作为国家执行机关和行政机关的各级人民政府全体会议之间，并不存在时间上的严密衔接性。因而，仅从时间衔接角度看，我们可以暂时认为无论是上下级之间还是同级“四套班子”之间，党委全体会议都在统领全局和协调各方上面发挥着显著的作用。这一统领和协调作用保证了不同层级“四套班子”中坚持党委的一元领导，保证了“人大”、“政府”、“政协”在议政、施政、参政总体安排上的一致性。 （二）工作内容的关联：党委政府高度重合、人大政协重点关注
如前文所述，同级“四套班子”全体会议在时间上有严密的承接性，而在工作内容上他们也具有高度相似性，这一点可以从2011年D县党委全会报告与政府在“两会”上所作政府工作报告的相似度上可以看出：两个工作报告都用了同样的经济社会发展指标，都指出需要平稳发展经济、改善民生、保持社会稳定；所不同的是党委全会报告强调通过党建来实现上述目标和任务，而政府工作报告则强调通过政府自身建设实现。
D县党委常委会议和政府常务会议在内容方面的重合度：一般对于政府常务会议初步决定的规范性文件，县委常委会议要进一步讨论，并根据会议精神发文；五年经济社会发展总体规划和各专项规划、经济社会发展年度计划、年度预算决算以及政府工作报告，都要提交县委常委会议进行讨论；对于政府常务会议决定的一些重要实施意见和方案，县委常委会议通常以听取汇报为主，目的在于了解政府工作情况并提出要求，对于政府常规性和事务性的事项则通常不予干预；关于党建党务和党直机关工作、干部任免与考核、换届工作、三农工作以及人大、政协、法院、检察院的相关工作则属于常委会议独有的议题。当然，书记在决定县委常委会议议题的时候具有一定的主动性，他（她）认为较为重大的政府相关工作（比如重大项目的进展），即使政府这边没有提上常务会议议程，书记也会要求在常委会听取政府及相关部门的进展汇报。党委常委会议和政府常务会议议题高度重合，保障了党委对政府的领导、支持和监督。
再来考察D县人大和政协的议题：D县人大常委会同期召开了4次会议，听取审议的事项中与政府相关的包括：工业平台建设情况、城乡居民养老保险工作、城乡污水处理一体化工作、《残疾人保障法》执法情况、副县长和局长任免案，并在下半年听取和审议了公安工作、为民办实事项目、新农村建设等方面工作。人大常委会针对政府相关工作报告提出的审议意见和建议都需要政府及其相关部门去落实，并汇报落实情况。2010年，D县政协常委会选择了工业区建设、就业工作、校园安全、保障房建设、新农村建设等作为民主监督的内容，并在行政村布局优化和城镇化建设等领域进行调研，召开新农村建设专题议政会，围绕金融、经济社会建设、环境保护等主题进行专题建言。这些议题和活动表明：人大常委会听取和审议以及政协常委会调研、建言献策和民主监督的与政府相关的工作只占政府工作内容列表的小部分；人大常委会审议内容与党委常委会关注的内容更加接近，政协的选题自由度相对更大。
综上所述，D县党政“四套班子”在工作内容方面，党委和政府具有高度重合的特征，而人大则通常会在党委领导下有重点地选择一些政府事项进行审议和监督，政协也是有重点地选取一些事项进行监督和建言。
（三）工作流程的协同：两头协作、中间分工
如前所述，D县党委、人大（政协）和政府全体会议存在时间上的严密衔接，工作内容方面表现为党委、政府议题的高度重合以及人大、政协的重点关注相结合。这样的工作安排是为了使党委的施政纲领能够被政府所吸收，通过人大的法定权威转换为地方权力机关的意志，并通过政府全体会议部署给政府相关职能部门，然后接受人大的监督和政协的建言献策。这种安排保障了上下级以及同级“四套班子”之间施政纲领和重要事项总体安排上的一致性。
那么，接下来需要考察的问题是：党委全体会议的报告如何拟定以确保党政报告的内容高度吻合？报告的施政纲领和重要事项的安排是如何得到贯彻实施的？各主体在相关流程中扮演着什么角色？我们将从“四套班子”工作流程角度进行分析：
D县“四套班子”的常规工作流程通常包括“任务提出—任务分解—任务执行—工作督查—工作考核”等阶段。任务的提出一般是年初县委全体（扩大）会议根据从中央到省、市党委政府的相关工作精神，结合本地发展的战略部署，确定当年的主要工作任务。县委全体会议的工作报告由县委办和县委政策研究室联合起草，经过广泛征求意见后由县委常委会议进行讨论。由于县委常委中常有2-3名县政府领导班子成员，而且人大常委会主任和政协主席均列席常委会议，因而政府、人大、政协的意见都能够体现。任务的分解一般是县委全体（扩大）会议之后，由县委、县政府根据会议精神制作《年度工作要点》，对工作任务进行分解。任务分解一般都要明确工作内容、（县级“四套班子”）责任领导、牵头部门、责任人和责任单位等五个要素。各牵头部门要求对该项目的贯彻实施负总责，各责任单位则被要求积极主动配合，共同做好实施工作。任务的执行主要由党委部门和政府部门为主，后者任务更多。在多数任务执行的过程中都需要不同部门的协调与合作。工作督查一般由县委办督查室和县府办督查科具体操作（D县于2011年组建县委县府督察局，合署行使督查职责）。督查内容包括对重要会议精神的传达贯彻、指标落实和措施落实情况，重要工作目标完成和工作进展情况。督查结果一般通过“督查工作通报”的形式，一面上报和抄送“四套班子”有关县级领导，一面分发各乡镇党委、政府和县级机关各部门。除了这种专门的综合性督查之外，政府的重点工程和项目通常会由“四套班子”中的某位领导进行日常监督。县级领导所监督的工程和项目往往与其分管和联系的领域没有直接关系。也就是说，这种监督不是基于职能分工而设置，而是基于其科层权威而设置，即县处级领导监督乡科级领导负责的工程和项目。工作考核包括对某一专项工作的考核和年度工作的综合考评。考核结果与物质精神奖励及晋升都有一定的关系。通常乡镇领导班子考核、单位评议、社会综治、新农村建设等工作由县委办发文考核，政府经济发展、社会管理和公共服务工作由县府办发文，考核结果由“四套班子”领导商议决定。
对“四套班子”上述工作流程的考察可以发现：第一，在D县所有重要决策的过程中，“四套班子”领导成员都知晓，而且能够广泛交换意见，这种机制有利于保障重要决策过程中的相互协调与一致。第二，政治、经济、社会领域的管理职能，主要由党委和政府相关部门来履行，以保证职能履行的专业性。第三，党委和政府的部门（尤其是后者）在履行职务过程中通常由“四套班子”的领导成员通过科层权威来进行监督，“四套班子”领导的这种“跨界”分工监督，通常能够缓解党委政府领导精力有限、负担过重带来的压力。第四，对工作的考核通常由党委和政府办公室及相关部门具体履行，党政领导班子决定，人大主要负责工作审议和任期评议，政协主要负责建言献策和民主监督。 总结而言，D县“四套班子”在决策、执行、监督、考核等流程中，出现“两头协作为主、中间分工为主”的规律：决策和监督过程中“四套班子”密切协作，贯彻执行主要由党委和政府的相关部门分工实现，考核环节由党政“两办”具体分工实施，由党委主导、“四套班子”的领导协商决定。
三、讨论：县级党政关系的模式与特征
（一）党政关系耦合模式及其内涵
从上文的案例分析，我们可以初步总结出D县“四套班子”运行机制：第一，在地方战略部署时间安排方面，上级党委全会、本级党委全会、人大政协会议、政府全体会议的依次召开，保障了“四套班子”在上级和本级党委全会的统领下实现施政纲领的协调与衔接；第二，在工作内容方面，通过党委和政府研讨主题的高度重合以及人大和政协有重点、有选择的关注，既实现了“四套班子”间的工作关联，又明确了施政过程中的“一线”和“二线”之间的边界；第三，在工作流程方面，通过决策、监督、考核环节的协作以及执行环节的分工，实现了“四套班子”间的有效协同。换言之，“四套班子”的分工主要不是在工作内容和领域方面，因为他们都关涉政治、经济、社会、文化等领域的事务，但各自扮演的角色、发挥的作用是有差异的。党政关系不是“分”或“合”的关系，也不是“嵌入”或者“规范化”的关系，而是在工作时间、工作内容和工作流程方面的“耦合”模式。
这种机制与物理学中的“耦合机制”具有一定的相似性。耦合在物理学中通常指二个系统之间有交互作用。借用到地方党政关系中，我们可以将其定义为：在施政过程中，地方党政“四套班子”通过工作时间的衔接、工作内容的关联和工作流程的协同，在决策、执行、监督、建议等环节中既有协作又有分工，共同影响党政机关的运行结果。
（二）党政关系耦合模式的优劣势
在县级党政关系中，“四套班子”各有自己的优劣势。党委的优势在于其作为执政党的权威性、具有干部任免权以及对政府具体事务的超脱性；政府的优势在于其职能部门多、专业性强、掌管财政、执行效率高；人大和政协的优势在于对具体公共管理事务的超脱性以及基于科层权威或专业管理经验（因为人大和政协的领导通常分别为退居二线的县级领导或资深的局办领导）的监督力。另一方面，“四套班子”也有各自的弱势：党委的弱势是公共管理方面的专业性没有政府强；政府的弱势在于缺乏独立的干部任免权、公共管理任务繁重、无暇开展深入系统的调研；人大和政协的弱势则主要是专职人员少、执行力较弱。为了扬长避短，“四套班子”需要由党委统率，充分发挥各主体在人、财、事（项目）、专业、信息等方面的优势，在决策、执行和监督的不同阶段各有侧重地发挥作用，最终形成合力。
县级党政“四套班子”各自具备的优势，使得县级党委在施政过程中主要充当了方向盘（确定发展方向、决定重大决策）、发动机（进行人事激励）和联络器（统率其它三套班子）的角色，县级政府则主要充当了专业工作者、要素协调者和政策执行者的角色，人大和政协则扮演了政策转换者（将政党政策转换为国家意志）、施政监督者和政策建议者的角色。
县级党政关系的这种“耦合”模式具有以下积极特征：第一，上下级党委之间的政策衔接以及同级党委对其它三套班子的统率确保了战略决策和总体部署在纵向和横向两个方面的一致性。第二，由于党委和政府议题的高度重合，造就了具有弹性的领导体制：在书记强势、县长弱势的情形下，党委对政府事务的介入会更加具体；而书记放权、县长强势的情况下，则政府的自主空间更大一些。第三，党委和政府议题的高度重合，能够较好地融效率（政府常务会议的首长负责制）和民主（党委常委会议的民主集中制）于一体，时效性强的事务可以由政府常务会议高效决策，重大事项则通过政府的初步决策和党委的复审把关相结合以确保政策的稳健。第四，“四套班子”间的“两头协作、中间分工”有效地实现了决策的民主化和科学化、执行的顺畅与高效以及监督的有力，最大限度地调动了“四套班子”的人力资源。
当然，这种耦合式党政关系也具有某些消极特征：第一，上下级政府全体会议之间缺乏时间上的承接性，上级政府多数情况下是通过随时召集会议和下发文件等形式要求下级贯彻其精神、落实其政策，增加了下级政府工作部署的不可预测性。这种工作部署的强制性和不可预测性有时会导致下级政府财政预算不可预期的调整，客观上削弱了同级人大常委会对预算调整的审议监督权。同时，来自政府系统的上下级领导关系也会削弱地方人大的重大事项决策权和对同级地方政府的监督权。如果再把上级党委的政治、思想和组织领导考虑进来，不难发现：党委和政府系统自上而下的权威容易削弱同级人大对政府的任免、决策和监督权。第二，党政关系的弹性安排有可能发生党委在强势书记下对政府具体事务过度干预的情况，增加班子之间的内耗；也有可能在官僚书记下发生党委过度脱离公共管理问题，导致党建活动流于形式、脱离实际工作。第三，“四套班子”如果不团结，不能通力协作，容易产生苦乐不均、忙闲不匀的现象。
四、党政关系的制度改善
基于以上分析，改善县级党政关系，就是要充分发挥耦合模式的优势，规避其弱势；既要坚持和改善党的领导，又要落实县级人大的地位和作用；既要统一领导，又要防止个别领导的专断。具体而言，改善路径至少包括以下几个方面：
第一，整合县级党政机关的决策咨询力量。县级党委政策研究部门应该创设多元、灵活的整合机制，充分整合县级“四套班子”领导下的战略研究和决策咨询力量，在政策草案制定的阶段就吸收来自“四套班子”不同方面的意见。同时，规定凡是重要的决策，在起草阶段必须召开由县级党委政策研究部门召集的、有党委、政府、人大、政协和相关各界人士参加的决策咨询或听证会议，为领导决策提供建议和意见。
第二，对重要决策实行“创制权”与“复决权”相结合的制度，通过程序过滤确保决策的科学性。比如，由政府创制的重要施政决策，需要经过党委和人大的复决；由党委创制的重要施政决策，需要由人大复决成为法定决策；由人大创制的重要决策，需要提交党委备案，确保符合党的大政方针。
第三，落实县级人大作为当地权力机关的地位。具体制度设计包括：与县级政府首长兼任副书记相似，县级人大常委会主任也可兼任党委副书记并进入县委常委，使县级人大在县级党委常委会有更多的发言权和表决权。增强县级人大财政预算的审议机构建设与财政审计的职能。适当缩小县级人大的规模、优化县级人大代表的结构、减少兼职代表的比例、积极探索和扩大专职代表制。坚持政府主要领导由党委推荐的同时，落实人大对主要领导的监督和罢免权。推进央地政府间分权，确立各级政府的权力清单，增强地方财政预算的主动性和可预测性。
第四，设置“四套班子”合署的监督考评机构，整合纪委、监察、信访、审计、绩效评估等机构的职能，设立“大监督机制”黄红华：《大部制改革的一个新范例：杭州市综合考评体制的“大监督”模式研究》，《甘肃行政学院学报》，2010年第1期。。对政府业务进行绩效考核或者对政府干部进行综合考评，应当与“四套班子”的分工协作机制相匹配，充分考虑“四套班子”相关领导的意见，尊重其监督和评价权。
必须强调的是，上述党政关系的耦合模型中，在四套班子之间似乎已经形成了“领导、决策、建议、执行、监督、考核”的完整的管理环节，而不需要外部的参与。然而事实上，这种精英体制虽然在实现自上而下的领导和平行机关之间的团结协作方面已经有相对完善的体制设计，但这种体制在制定和实施与群众利益密切相关的政策时，仍然面临挑战。因此，在完善精英体制的同时，需要进一步建立和完善自下而上以及上下互动的“决策、执行、监督、反馈、回应”机制。从这个角度而言，基层自治和听证制度是对精英体制的重要补充，它们共同构成了相对完整的地方治理机制。
（责任编辑：熊觉）