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[摘要] 建立科学的生态补偿机制，对于建立资源节约型和环境友好型社会具有重要作用。目前我国在实施生态补偿方面还面临一系列问题，要完善相关政策，加快建立生态补偿机制。
[关键词] 生态补偿； 机制； 政策
[中图分类号] X321 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）23-0045-02
生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整与生态环境保护和建设相关的各方利益关系的环境经济政策。党的十六届五中全会提出要“按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则，加快建立生态补偿机制”。十七大报告再次明确指出，“实行有利于科学发展观的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。
一、当前实施生态补偿面临的突出问题
建立生态补偿机制涉及生态环境保护和建设资金筹措与使用，涉及现行财税管理体制、政绩考核体系等各个方面，是一项复杂的系统工程。当前存在的突出问题主要表现在：
一是尚未建立有利于科学发展的生态补偿政策体系。不少地方经济发展方式粗放，唯GDP为上，仍在发展高污染、高耗能行业，全国也尚未建立能揭示经济增长过程中资源环境成本的绿色经济核算体系。生态环境保护和建设投入稳定增长的机制还未建立起来，现行财政转移支付制度对生态环境保护和建设重点地区的扶持力度尚有限。目前全国还没有建立起科学统一的指标体系和监测考核机制，生态补偿的税收政策和收费制度有待于进一步完善，资源和环境的廉价和无偿使用普遍存在，监测手段也很不到位，“违法成本低、守法成本高”的现象普遍存在，使得经济社会主体缺乏珍惜资源和环境的压力和动力。
二是生态补偿的责任主体和补偿对象有待明确。目前国家并未对生态补偿机制的责任主体作出明确规定，在实际工作中主要由中央和地方政府承担。在现行体制框架下，除了生态利益主体、生态破坏责任关系很清晰的一些方面，如矿产资源开发等可直接要求受益者或破坏者付费补偿外，对那些全国性的、区域性的、跨流域的，需要根据生态服务价值评估或者生态破坏评估建立生态补偿标准的问题，由于所处立场、角度不同，不同地区间(补偿方与被补偿方)很难达成共识，在这种情况下，以政府为主导建立有效生态补偿机制的效果就会大打折扣。而且，补偿的对象也不明确。
三是相关法律法规有待进一步建立健全。目前有关环境和资源的法律法规中，对生态补偿只有原则性要求，但对各利益相关者的权利、义务、责任缺乏明确的界定，对补偿内容、方式、标准和实施措施也缺乏具体规定。补偿收费的法律依据也不足，补偿标准偏低。
另外，尽管目前各方面对生态补偿的必要性和重要性都一致认同，但对生态补偿的理解各异，对其内涵的认识不尽一致，实施补偿的范围没有明确界定，补偿的标准也难以科学衡量，可操作性还不强。要有效解决上述问题，必须从体制机制上下工夫，按照科学发展观的要求，加快建立规范有效的生态补偿机制。
二、加快建立生态补偿机制的有关政策建议
建立生态补偿机制，对于切实加强生态建设和环境保护，实现资源永续利用，加快建立资源节约型和环境友好型社会，促进区域协调发展，具有十分重要的意义。必须按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，把建立生态补偿机制作为调整经济结构、转变发展方式、促进区域协调发展的突破口和重点抓手。要坚持以调整相关利益主体间环境与经济利益的分配关系为核心，以内化相关生态保护或破坏行为的外部成本为基准，以经济激励为目的，坚持“开发、保护、受益、补偿”一致性的原则，谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿，逐步建立起以政府为主导、充分发挥市场机制、全社会广泛参与，公平公正、权责统一、协调推动、共同发展的生态补偿机制。
第一，抓紧研究生态补偿的有关基础性重大问题。一是建立科学的生态补偿测算方法，合理确定生态补偿标准，建立资源开发、工程建设活动等的生态环境代价核算方法。二是明确补偿责任主体。生态补偿类型多样，既有区域补偿、生态功能区补偿，又有流域补偿和要素补偿，不同类型的生态补偿责任主体各不相同。但必须明确，生态资源占用者或环境损害者要对造成的生态破坏和环境污染给予赔偿，开发者要为其开发利用资源环境的行为支付成本，生态服务受益者有责任和义务向提供优良的生态环境的地区和人们进行补偿。三是合理界定政府的责任。对于生态战略地位重要的大江大河源头地区、重要生态功能区等的生态补偿，各级政府特别要切实负起责任，中央政府要加大财政转移支付力度，让这些地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任，逐步建立下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区进行补偿的机制。四是建立生态补偿监管、评估和激励机制。
第二，适时启动多种类型的生态补偿试点，要加快主体功能区规划的编制工作，明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的划分标准，在全国范围内确定四类主体功能区的范围和边界，明确限制开发区和禁止开发区为国家生态环境保护和建设重点地区，逐步建立基于主体功能区的生态补偿政策。通过完善财政转移支付、加大生态环境保护和建设投入力度、实施生态优先的政绩考核体系、促进基本公共服务均等化等，增强对限制开发区和禁止开发区的生态补偿功能。鉴于生态补偿问题涉及面广，比较复杂，建议可选择个别对国家生态安全具有战略意义的省份，以及三峡库区、南水北调中线工程水源区等跨省流域和神农架林区等具有特殊类型的地区，在国家层面上开展试点，研究制定各试点区域的生态补偿方案，完善有关生态补偿政策，重点突破，逐步推进，认真总结试点工作经验，为在更大范围开展生态补偿工作创造条件。
第三，加快建立和完善生态补偿政策体系。一是完善有关财税政策。重点要调整优化财政支出结构，加大对生态环境保护和建设重点地区的扶持；完善对生态环境保护和建设重点地区的转移支付制度；充分发挥税收杠杆调节和政策导向作用，加大对生态环境保护和建设有负面影响的经济社会活动和主体的税收征收力度，逐步建立有利于减轻生态环境损害、促进生态环境改善的税收制度。二是健全生态环境保护的收费制度。对经济社会活动进行生态环境评价，按照谁开发谁保护、谁破坏谁复垦、谁排污谁付费的原则，由破坏生态环境的单位和个人依法缴纳有关费用，有效筹集生态环境治理资金。整合和完善现行涉及生态补偿的各项收费，统筹安排，集中使用，提高资金使用效率。完善排污收费制度，扩大排污收费范围，将各种污染源纳入收费范围之内，适当提高排污收费标准。三是加大对重点地区结构调整和社会发展的支持力度，完善对为生态环境保护和建设作出贡献的农民经济扶持政策。四是完善区域协作机制。引导生态环境保护和建设受益地区对生态环境脆弱地区在经济社会发展上给予必要的扶持；鼓励通过市场交易，协调生态环境保护和建设重点区域与受益区域之间的经济利益关系。
第四，加强多部门协调与配合，生态补偿方式多样、类型各异，补偿政策的制定以及资金筹措、使用、监督、激励等涉及多个部门的职能，必须加强多部门的协调配合，形成整体合力。目前，国家发展改革委、财政部等部门正在研究建立和完善生态补偿机制问题，并已经有了初步的成果。建议继续由综合经济部门牵头，会同有关部门和地方政府，抓紧研究生态补偿有关重大政策，进一步明确各部门职责分工，加强对生态补偿试点工作的指导，解决当前生态补偿工作面临的突出问题，克服体制和部门利益的影响，共同推动生态补偿工作稳步向前开展。
第五，加强生态补偿立法工作。目前，我国在水资源、自然生态、环境保护、土地管理、矿产资源管理等方面的法律法规中对生态补偿问题都有或多或少的涉及，也有一些明文规定。要根据当前生态补偿工作的迫切需要，进一步抓紧修订完善有关生态补偿的法律法规，同时建议适时制定专门针对流域上下游、区域之间的生态补偿法律法规。
(中央党校第8期中青年干部培训二班赴湖北生态补偿问题调研组 执笔人：刘苏社)
责任编辑沉香
[关键词] 生态补偿； 机制； 政策
[中图分类号] X321 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）23-0045-02
生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整与生态环境保护和建设相关的各方利益关系的环境经济政策。党的十六届五中全会提出要“按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费的原则，加快建立生态补偿机制”。十七大报告再次明确指出，“实行有利于科学发展观的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。
一、当前实施生态补偿面临的突出问题
建立生态补偿机制涉及生态环境保护和建设资金筹措与使用，涉及现行财税管理体制、政绩考核体系等各个方面，是一项复杂的系统工程。当前存在的突出问题主要表现在：
一是尚未建立有利于科学发展的生态补偿政策体系。不少地方经济发展方式粗放，唯GDP为上，仍在发展高污染、高耗能行业，全国也尚未建立能揭示经济增长过程中资源环境成本的绿色经济核算体系。生态环境保护和建设投入稳定增长的机制还未建立起来，现行财政转移支付制度对生态环境保护和建设重点地区的扶持力度尚有限。目前全国还没有建立起科学统一的指标体系和监测考核机制，生态补偿的税收政策和收费制度有待于进一步完善，资源和环境的廉价和无偿使用普遍存在，监测手段也很不到位，“违法成本低、守法成本高”的现象普遍存在，使得经济社会主体缺乏珍惜资源和环境的压力和动力。
二是生态补偿的责任主体和补偿对象有待明确。目前国家并未对生态补偿机制的责任主体作出明确规定，在实际工作中主要由中央和地方政府承担。在现行体制框架下，除了生态利益主体、生态破坏责任关系很清晰的一些方面，如矿产资源开发等可直接要求受益者或破坏者付费补偿外，对那些全国性的、区域性的、跨流域的，需要根据生态服务价值评估或者生态破坏评估建立生态补偿标准的问题，由于所处立场、角度不同，不同地区间(补偿方与被补偿方)很难达成共识，在这种情况下，以政府为主导建立有效生态补偿机制的效果就会大打折扣。而且，补偿的对象也不明确。
三是相关法律法规有待进一步建立健全。目前有关环境和资源的法律法规中，对生态补偿只有原则性要求，但对各利益相关者的权利、义务、责任缺乏明确的界定，对补偿内容、方式、标准和实施措施也缺乏具体规定。补偿收费的法律依据也不足，补偿标准偏低。
另外，尽管目前各方面对生态补偿的必要性和重要性都一致认同，但对生态补偿的理解各异，对其内涵的认识不尽一致，实施补偿的范围没有明确界定，补偿的标准也难以科学衡量，可操作性还不强。要有效解决上述问题，必须从体制机制上下工夫，按照科学发展观的要求，加快建立规范有效的生态补偿机制。
二、加快建立生态补偿机制的有关政策建议
建立生态补偿机制，对于切实加强生态建设和环境保护，实现资源永续利用，加快建立资源节约型和环境友好型社会，促进区域协调发展，具有十分重要的意义。必须按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，把建立生态补偿机制作为调整经济结构、转变发展方式、促进区域协调发展的突破口和重点抓手。要坚持以调整相关利益主体间环境与经济利益的分配关系为核心，以内化相关生态保护或破坏行为的外部成本为基准，以经济激励为目的，坚持“开发、保护、受益、补偿”一致性的原则，谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿，逐步建立起以政府为主导、充分发挥市场机制、全社会广泛参与，公平公正、权责统一、协调推动、共同发展的生态补偿机制。
第一，抓紧研究生态补偿的有关基础性重大问题。一是建立科学的生态补偿测算方法，合理确定生态补偿标准，建立资源开发、工程建设活动等的生态环境代价核算方法。二是明确补偿责任主体。生态补偿类型多样，既有区域补偿、生态功能区补偿，又有流域补偿和要素补偿，不同类型的生态补偿责任主体各不相同。但必须明确，生态资源占用者或环境损害者要对造成的生态破坏和环境污染给予赔偿，开发者要为其开发利用资源环境的行为支付成本，生态服务受益者有责任和义务向提供优良的生态环境的地区和人们进行补偿。三是合理界定政府的责任。对于生态战略地位重要的大江大河源头地区、重要生态功能区等的生态补偿，各级政府特别要切实负起责任，中央政府要加大财政转移支付力度，让这些地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任，逐步建立下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区进行补偿的机制。四是建立生态补偿监管、评估和激励机制。
第二，适时启动多种类型的生态补偿试点，要加快主体功能区规划的编制工作，明确优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的划分标准，在全国范围内确定四类主体功能区的范围和边界，明确限制开发区和禁止开发区为国家生态环境保护和建设重点地区，逐步建立基于主体功能区的生态补偿政策。通过完善财政转移支付、加大生态环境保护和建设投入力度、实施生态优先的政绩考核体系、促进基本公共服务均等化等，增强对限制开发区和禁止开发区的生态补偿功能。鉴于生态补偿问题涉及面广，比较复杂，建议可选择个别对国家生态安全具有战略意义的省份，以及三峡库区、南水北调中线工程水源区等跨省流域和神农架林区等具有特殊类型的地区，在国家层面上开展试点，研究制定各试点区域的生态补偿方案，完善有关生态补偿政策，重点突破，逐步推进，认真总结试点工作经验，为在更大范围开展生态补偿工作创造条件。
第三，加快建立和完善生态补偿政策体系。一是完善有关财税政策。重点要调整优化财政支出结构，加大对生态环境保护和建设重点地区的扶持；完善对生态环境保护和建设重点地区的转移支付制度；充分发挥税收杠杆调节和政策导向作用，加大对生态环境保护和建设有负面影响的经济社会活动和主体的税收征收力度，逐步建立有利于减轻生态环境损害、促进生态环境改善的税收制度。二是健全生态环境保护的收费制度。对经济社会活动进行生态环境评价，按照谁开发谁保护、谁破坏谁复垦、谁排污谁付费的原则，由破坏生态环境的单位和个人依法缴纳有关费用，有效筹集生态环境治理资金。整合和完善现行涉及生态补偿的各项收费，统筹安排，集中使用，提高资金使用效率。完善排污收费制度，扩大排污收费范围，将各种污染源纳入收费范围之内，适当提高排污收费标准。三是加大对重点地区结构调整和社会发展的支持力度，完善对为生态环境保护和建设作出贡献的农民经济扶持政策。四是完善区域协作机制。引导生态环境保护和建设受益地区对生态环境脆弱地区在经济社会发展上给予必要的扶持；鼓励通过市场交易，协调生态环境保护和建设重点区域与受益区域之间的经济利益关系。
第四，加强多部门协调与配合，生态补偿方式多样、类型各异，补偿政策的制定以及资金筹措、使用、监督、激励等涉及多个部门的职能，必须加强多部门的协调配合，形成整体合力。目前，国家发展改革委、财政部等部门正在研究建立和完善生态补偿机制问题，并已经有了初步的成果。建议继续由综合经济部门牵头，会同有关部门和地方政府，抓紧研究生态补偿有关重大政策，进一步明确各部门职责分工，加强对生态补偿试点工作的指导，解决当前生态补偿工作面临的突出问题，克服体制和部门利益的影响，共同推动生态补偿工作稳步向前开展。
第五，加强生态补偿立法工作。目前，我国在水资源、自然生态、环境保护、土地管理、矿产资源管理等方面的法律法规中对生态补偿问题都有或多或少的涉及，也有一些明文规定。要根据当前生态补偿工作的迫切需要，进一步抓紧修订完善有关生态补偿的法律法规，同时建议适时制定专门针对流域上下游、区域之间的生态补偿法律法规。
(中央党校第8期中青年干部培训二班赴湖北生态补偿问题调研组 执笔人：刘苏社)
责任编辑沉香