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摘 要：政策与法同为社会规则体系中的一员，均有规范作用。政策与法的规范作用虽有交叉，却并不相同。由于其价值取向各异，其各自内在的运作机制也不同。法治社会中虽崇尚法律的权威，却也离不开政策发挥作用的余地，政策不仅有其本身的功能，也可为法律自身的局限提供助力。在法治社会中要正确处理好政策与法之间的关系，注重政策制定的合理化，并将合理化的政策合法化、法律化。
关键词：政策；法律；规范；法治
中图分类号：D920.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）06-0075-02
一、作为社会规范的政策与法
政策是国家政治生活和社会管理过程中不可或缺的一项重要内容。学界对政策定义诸多，如：詹姆斯·安德森（James E.Anderson）认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”[1]48。伍启元先生认为：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”[1]49。陈振明先生主编的《政策科学》一书对政策的定义是：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[1]50尽管学者们对政策的定义不同，但“行动准则”、“有目的的活动过程”、“行动指引”、“行为准则”这些对政策的不同定位共同展示出了政策的一项重要功能——政策所具有的行为规范功能。
“法是‘被奉为法律’的统治阶级的意志。马克思、恩格斯指出，法是‘被奉为法律’的统治阶级意志，这意味着统治阶级意志本身也不是法，只有‘被奉为法律才是法’。”“‘奉为法律’，就是经过国家机关把统治阶级的意志上升为国家的意志，并客觀化、物化为法律规定。”[2]43以实证的方式进行考察，在现实的国家运作过程中，法体现为由全国机关制定和颁布的行为规范。在我国法的体系中主要包括：宪法、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例等。
政策具有规范性。相对于政策而言，法的规范性更加明显。而且法作为社会规范，“既区别于思想意识和政治实体，也区别于技术规范。法在形式上具有规范性、一般性、概括性的特征。这些特征使法区别于那些执行和适用法律、法规的非规范性文件，例如政府的命令、法院的判决等；法所调解的对象不是特定的，而是一般的行为或社会关系；法不是仅适用一次，而是在其生效期间反复适用的。”[2]45
二、政策与法律的功能区分
政策与法，虽然同为行为规范，但是其“作为社会上层建筑中的两种不同的现象，各有其自身的特殊性，二者所体现意志的属性不同、表现的形式不同、实施的方式不同、调整社会关系的范围不完全相同。这些区别表明二者是不同的社会规范，各有其特殊性和特殊作用。”[2]297具体说来二者的功能区别如下：
政策功能如：导向，即政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展；控制，即政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用；协调，即政策对国家的管理活动中诸多的利益关系进行协调；象征，即政策表达的是人们应当以此项政策规定为努力方向的目标趋势[1]52-54。
法律功能如：告示，即法律将国家关于人们应当如何行为的意见和态度昭示于天下，使人们对自己行为的合法性做出判断；指引，即法通过规定权利义务的方式以及违反法律规定应承担的责任来引导人们的行为方向；评价，即法律作为一种行为标准和尺度，具有判断、衡量人们行为的作用，成为人们对事件和行为的是非善恶做出判断的依据；预测，即人们可以根据法律规定预先知晓或估计到人们相互间将如何行为；教育，即法通过把国家或社会的价值观念和价值标准凝结为规则、原则等固定的行为模式和法律符号而向人们灌输占支配地位的意识形态，以达警示教育之功效；强制，即法以国家强制力为后盾，通过国家公权力机关的具体职能实现对违法行为的制裁[2]200-202。
通过以上对法律与政策功能的概括，可以看出法与政策在功能上虽有不同，却也有交叉，如政策的导向功能与法律的指引作用。尽管如此，二者在其功能运转的内在机制上是截然不同的。德沃金认为原则和政策有着重要的区别“政策是有关必须达到的目的或目标的一种政治决定，一般说来是关于社会的经济、政治或社会特点的改善以及整个社会的某种集体目标的保护或促成问题。原则是有关个人（或有若干人组成的集团）的权利、正义或公平的要求，或其他道德方面的要求。”[3]322-323也就是说政策是为集体目标的达成，法律是为个体正义的实现，由此决定了二者在其价值取向的实现机制上也是不同的。“法是以权利和义务的双重机制来指引人们的行为、调处社会关系的，并且是在权利和义务的互动中运行的。”[2]98政策则是靠政策主体，即直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，在一定的政策环境下，针对政策客体，即政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员，依据事先拟定的价值目标进行主动的规范性调整。其在客观上表现为政策系统的运行[1]55-69。
三、法治社会需要政策
虽然说法治社会是法律统治的社会，但是法治社会的运作同样离不开政策。
（一）法律本身的局限性需要政策来弥补
“法只是许多社会调整方法的一种。法是用以调整社会关系的重要方法，但它不是唯一的方法。除法之外，还有政策、纪律、规章、道德、民约、公约、教规及其他社会规范，还有经济、行政、思想教育。”[2]87法治是法律至上之治，法治国家是崇尚法律，并主要依靠法律来实施社会治理的国家，但是法律至上并不等于法律万能，除法律之外还有其他社会规范和行动准则对人们的行为和社会发展的动向进行调整和指引，如：道德、风俗、习惯等等，政策无疑也是其中之一，这是由法律本身的局限性所决定的。法律本身具有保守性、僵化性和限制性的特点。政策的灵活性恰恰能够弥补法律的僵化性这一局限。 （二）政策对法律进行解释，填补法律漏洞，具有指导作用
法律本身的漏洞不可避免，“第一，法律调控对象的复杂多变，使得法律具有天然的滞后性特征。这可能又包含两层含义：（1）人们关于法律的思考之历时性变化，使得原有法律存在一种时代的不适应性；（2）新生事物的不断诞生，又使得原有法律显得力不从心。第二，法律所具有的抽象性、概括性和不确定性，使其无法满足具体个案的需要。第三，人类理性能力的局限性，使得立法者永远不可能制定出一部完美的法典。”[4]于是也就有了对法律进行解释的必要。
德沃金在谈到作为法的一部分之原则与政策之间的关系时说：“政策和原则的作用是不同的。一般来说，任何复杂的立法法案都需要考虑政策和原则两个方面……一个主要依靠原则的法案，例如，反对种族歧视的法案，在对政策产生严重后果时，这种权利就不能成立，因而该法案中可能规定：平等雇佣的权利在证明特别有害时即不予适用。……对反对种族歧视法案来说，权利来自原则，但以政策作为条件。”[2]87可见政策恰恰可以成为法律解释的一项重要依据。
四、余论：法治国家中政策的合理化存在方式
按照亚里士多德的定义，法治，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[5]199。简单地说，法治就是法的统治，就是法律至上之治。一个法治国家，崇尚法律的权威自不待言，同时也要处理好具有灵活性的政策与法律在国家和社会管理过程中的相互关系。
政策与法律各自背后利益主体的不同形成了政策与法律作为社会调控规则体系的内在张力。政策与法律是社会规范调控体系中最具能动性的两类社会规范，均由相应的主体人为地制定。但对于执政者而言，政策不论是从产生还是具体的运行都更易于操作，其对执政者——政策制定者的利益维护更加直接，执政者也更易于选择政策来进行社会调控，这与法治社会中法律至上必然产生沖突，在政策与法律之间形成矛盾。政策与法律之间的关系是法治社会规则调控系统的中枢，正确处理好政策与法律之间的关系，使二者之间保持一种适度的张力，才能使执政集团自身的利益维护、社会整体的发展与社会个体权益的保护三者之间实现平衡，进而促进社会稳定和社会发展双重目的实现。
在法治国家中，政策发挥作用的空间一个是法律缺位的地方，再有就是政策本身成为法律从而发挥作用，或者仅仅是对法律进行指导，而这两者均应以政策本身具有合理性为前提。
政策即非像风俗、习惯等规范是特定历史文化条件下人类社会发展过程中自然形成的，也非像法一样是全民意志的体现，而是特定的主体在特定的历史条件下根据自己的具体目的而制定的，其中体现着制定主体的利益考量。相对于社会的整体发展而言，这种特定主体为了自己的利益基于自己特定目的而制定的政策就有了是否合理的问题，所谓合理有着两个方面的理解，即合于社会发展的客观规律，合于人类理性的主观规律——合于社会的认可。这在客观上体现为，政策的合法化，即由法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程；政策的法律化，即享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律，以此来保证政策的合理性存在，不至于与法治的价值取向相背离。
参考文献：
[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2006.
[2]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2011.
[3]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，2006.
[4]吴丙新.法律漏洞补充理论的三个基本问题[J].法制与社会发展，2011（2）.
[5][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965.
关键词：政策；法律；规范；法治
中图分类号：D920.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）06-0075-02
一、作为社会规范的政策与法
政策是国家政治生活和社会管理过程中不可或缺的一项重要内容。学界对政策定义诸多，如：詹姆斯·安德森（James E.Anderson）认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”[1]48。伍启元先生认为：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”[1]49。陈振明先生主编的《政策科学》一书对政策的定义是：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[1]50尽管学者们对政策的定义不同，但“行动准则”、“有目的的活动过程”、“行动指引”、“行为准则”这些对政策的不同定位共同展示出了政策的一项重要功能——政策所具有的行为规范功能。
“法是‘被奉为法律’的统治阶级的意志。马克思、恩格斯指出，法是‘被奉为法律’的统治阶级意志，这意味着统治阶级意志本身也不是法，只有‘被奉为法律才是法’。”“‘奉为法律’，就是经过国家机关把统治阶级的意志上升为国家的意志，并客觀化、物化为法律规定。”[2]43以实证的方式进行考察，在现实的国家运作过程中，法体现为由全国机关制定和颁布的行为规范。在我国法的体系中主要包括：宪法、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方国家权力机关制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例等。
政策具有规范性。相对于政策而言，法的规范性更加明显。而且法作为社会规范，“既区别于思想意识和政治实体，也区别于技术规范。法在形式上具有规范性、一般性、概括性的特征。这些特征使法区别于那些执行和适用法律、法规的非规范性文件，例如政府的命令、法院的判决等；法所调解的对象不是特定的，而是一般的行为或社会关系；法不是仅适用一次，而是在其生效期间反复适用的。”[2]45
二、政策与法律的功能区分
政策与法，虽然同为行为规范，但是其“作为社会上层建筑中的两种不同的现象，各有其自身的特殊性，二者所体现意志的属性不同、表现的形式不同、实施的方式不同、调整社会关系的范围不完全相同。这些区别表明二者是不同的社会规范，各有其特殊性和特殊作用。”[2]297具体说来二者的功能区别如下：
政策功能如：导向，即政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展；控制，即政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用；协调，即政策对国家的管理活动中诸多的利益关系进行协调；象征，即政策表达的是人们应当以此项政策规定为努力方向的目标趋势[1]52-54。
法律功能如：告示，即法律将国家关于人们应当如何行为的意见和态度昭示于天下，使人们对自己行为的合法性做出判断；指引，即法通过规定权利义务的方式以及违反法律规定应承担的责任来引导人们的行为方向；评价，即法律作为一种行为标准和尺度，具有判断、衡量人们行为的作用，成为人们对事件和行为的是非善恶做出判断的依据；预测，即人们可以根据法律规定预先知晓或估计到人们相互间将如何行为；教育，即法通过把国家或社会的价值观念和价值标准凝结为规则、原则等固定的行为模式和法律符号而向人们灌输占支配地位的意识形态，以达警示教育之功效；强制，即法以国家强制力为后盾，通过国家公权力机关的具体职能实现对违法行为的制裁[2]200-202。
通过以上对法律与政策功能的概括，可以看出法与政策在功能上虽有不同，却也有交叉，如政策的导向功能与法律的指引作用。尽管如此，二者在其功能运转的内在机制上是截然不同的。德沃金认为原则和政策有着重要的区别“政策是有关必须达到的目的或目标的一种政治决定，一般说来是关于社会的经济、政治或社会特点的改善以及整个社会的某种集体目标的保护或促成问题。原则是有关个人（或有若干人组成的集团）的权利、正义或公平的要求，或其他道德方面的要求。”[3]322-323也就是说政策是为集体目标的达成，法律是为个体正义的实现，由此决定了二者在其价值取向的实现机制上也是不同的。“法是以权利和义务的双重机制来指引人们的行为、调处社会关系的，并且是在权利和义务的互动中运行的。”[2]98政策则是靠政策主体，即直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，在一定的政策环境下，针对政策客体，即政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员，依据事先拟定的价值目标进行主动的规范性调整。其在客观上表现为政策系统的运行[1]55-69。
三、法治社会需要政策
虽然说法治社会是法律统治的社会，但是法治社会的运作同样离不开政策。
（一）法律本身的局限性需要政策来弥补
“法只是许多社会调整方法的一种。法是用以调整社会关系的重要方法，但它不是唯一的方法。除法之外，还有政策、纪律、规章、道德、民约、公约、教规及其他社会规范，还有经济、行政、思想教育。”[2]87法治是法律至上之治，法治国家是崇尚法律，并主要依靠法律来实施社会治理的国家，但是法律至上并不等于法律万能，除法律之外还有其他社会规范和行动准则对人们的行为和社会发展的动向进行调整和指引，如：道德、风俗、习惯等等，政策无疑也是其中之一，这是由法律本身的局限性所决定的。法律本身具有保守性、僵化性和限制性的特点。政策的灵活性恰恰能够弥补法律的僵化性这一局限。 （二）政策对法律进行解释，填补法律漏洞，具有指导作用
法律本身的漏洞不可避免，“第一，法律调控对象的复杂多变，使得法律具有天然的滞后性特征。这可能又包含两层含义：（1）人们关于法律的思考之历时性变化，使得原有法律存在一种时代的不适应性；（2）新生事物的不断诞生，又使得原有法律显得力不从心。第二，法律所具有的抽象性、概括性和不确定性，使其无法满足具体个案的需要。第三，人类理性能力的局限性，使得立法者永远不可能制定出一部完美的法典。”[4]于是也就有了对法律进行解释的必要。
德沃金在谈到作为法的一部分之原则与政策之间的关系时说：“政策和原则的作用是不同的。一般来说，任何复杂的立法法案都需要考虑政策和原则两个方面……一个主要依靠原则的法案，例如，反对种族歧视的法案，在对政策产生严重后果时，这种权利就不能成立，因而该法案中可能规定：平等雇佣的权利在证明特别有害时即不予适用。……对反对种族歧视法案来说，权利来自原则，但以政策作为条件。”[2]87可见政策恰恰可以成为法律解释的一项重要依据。
四、余论：法治国家中政策的合理化存在方式
按照亚里士多德的定义，法治，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[5]199。简单地说，法治就是法的统治，就是法律至上之治。一个法治国家，崇尚法律的权威自不待言，同时也要处理好具有灵活性的政策与法律在国家和社会管理过程中的相互关系。
政策与法律各自背后利益主体的不同形成了政策与法律作为社会调控规则体系的内在张力。政策与法律是社会规范调控体系中最具能动性的两类社会规范，均由相应的主体人为地制定。但对于执政者而言，政策不论是从产生还是具体的运行都更易于操作，其对执政者——政策制定者的利益维护更加直接，执政者也更易于选择政策来进行社会调控，这与法治社会中法律至上必然产生沖突，在政策与法律之间形成矛盾。政策与法律之间的关系是法治社会规则调控系统的中枢，正确处理好政策与法律之间的关系，使二者之间保持一种适度的张力，才能使执政集团自身的利益维护、社会整体的发展与社会个体权益的保护三者之间实现平衡，进而促进社会稳定和社会发展双重目的实现。
在法治国家中，政策发挥作用的空间一个是法律缺位的地方，再有就是政策本身成为法律从而发挥作用，或者仅仅是对法律进行指导，而这两者均应以政策本身具有合理性为前提。
政策即非像风俗、习惯等规范是特定历史文化条件下人类社会发展过程中自然形成的，也非像法一样是全民意志的体现，而是特定的主体在特定的历史条件下根据自己的具体目的而制定的，其中体现着制定主体的利益考量。相对于社会的整体发展而言，这种特定主体为了自己的利益基于自己特定目的而制定的政策就有了是否合理的问题，所谓合理有着两个方面的理解，即合于社会发展的客观规律，合于人类理性的主观规律——合于社会的认可。这在客观上体现为，政策的合法化，即由法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程；政策的法律化，即享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律，以此来保证政策的合理性存在，不至于与法治的价值取向相背离。
参考文献：
[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2006.
[2]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2011.
[3]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，2006.
[4]吴丙新.法律漏洞补充理论的三个基本问题[J].法制与社会发展，2011（2）.
[5][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965.