论文部分内容阅读
[摘要]文章结合实际工作经验在探讨农村公路养护管理存在的普遍性问题基础上，提出针对性、可行性、综合性的解决措施，可为相关公路工作者提供参考。
[关键词]农村公路；养护管理；责任；机制
近年来，虽说农村公路养护管理工作己经得到了相关的重视，养护工作有了一定的起色，摸索出了一些方法和措施，但在具体的养护管理体制和养护管理措施上面还不够完善，其运行机制和养护标准上还有待规范，养护形势不容乐观，还存在许多不容忽视的问题，需要发现这些问题，并提出相应的解决策略。
1 农村公路养护管理存在的问题分析
从目前农村公路养护管理现状来看，所出现的问题主要表现于责任模糊、机制不全、质量不高、资金不足这四个方面。
1.1 养护责任主体模糊
虽说国家和相关管理部门将农村公路养护的责任主体明确为县（市、区）人民政府，并对农村公路路政管理工作也进行了明确：“县、乡道的路政管理工作由县级交通主管部门负责，村道的路产保护工作由村委会负责”，但现行《公路法》推行的却是“县道县管，乡道乡管，村道村管”的管理机制，以上内容的冲突所导致的一个现实的情况就是路政管理工作依然未延伸到村，出现了农村公路养护“县里不便管，乡里不好管，村里管不了”的现象。根据笔者的调查，除列入交通公路部门管养范围的县道和大部分乡道得到正常养护外，少量乡道和通村公路的管养几乎处于半停滞状态，少数乡村公路失养率高达50%以上。根据分级管理原则，虽然乡道养护责任归属乡镇，村道养护责任名义上也落实到乡镇，可执行却有难度，乡镇基本上不管。养护管理“缺位”现象普遍存在。
1.2 养护管理机制不健全
按照养护市场化要求，农村公路的养护管理要实现管养分离。但目前各地只有县道公路的养护生产基本上是采用国、省道的养护运行机制，实行管养分离，走养护市场化的路子，由专业养护队伍（养护公司）进行养护。部分地区还存在一些农村公路管理机构与养护生产单位没有彻底脱钩的情况，只是名义上的管养分离。有的在现有养护生产单位基础上，虽组建了养护工程公司，实行企业管理，但参与市场竞争形同走过场，公路管理机构一时无法转变角色，在选择养护公司承担养护工程时存在主观倾向性。此外，养护责任落实不到位，路政管理未触及村道，在农村公路上乱倒垃圾、堆放农作物、打谷、晒粮等现象给养护工作造成障碍。且大部分村级公路的养护只是偶尔得到养护，实际上有的村道年久失养。当路面出现断裂、龟裂、离层、起拱，由于缺乏养护标准、技术和设备，养护人员往往束手无策，养护质量无法得到有效保证。
1.3 管理养护的效果差
农村公路的面广量大，又缺乏专业化的管理队伍和设备，管理养护的制度至今还未健全完善，专业性管理和养护的难度极大。当前，有相当部分地区的县、乡级公路通过市场化招标选择队伍的方式来承担公路的管理养护任务，实现了农村公路养护管理的半专业化。但是，对于绝大部分的村级公路来说，却仍由农民自己来承担日常管理养护工作，或者根本不做日常管理养护，应付上级检查时临时聘请农民工做突击性养护和季节性养性，养护效果和技术不理想。特别是农村公路专用养护设备的缺乏，又难以直接用高等级公路养护设备做替代，使得养护质量和效果得不到保证。
1.4 养护资金投入不足
按照国家确定的补助标准，地方财政均安排了养护补助和专项资金，并明确了补助范围和市、县级政府养护资金的补助来源。地方政府在颁布村级公路养护条例后，每年市、县两级政府也按一定标准拨付了养护经费，但经费的多少跟各地区的经济发展状况有着密切的关系。地区较富裕农村的地方，农村公路的管理养护经费就相对较充足，反之，则经费就相对较少。特别是随着社会经济的不断发展，农村公路网络日渐形成，交通流量不断增大，道路硬化里程逐年增加，养护资金的投入已无法满足农村公路的发展需要。
2 农村公路养护管理策略分析
基于上述农村公路养护管理现状及存在的问题，为解决农村公路养护管理“缺位”，改善农村公路路况，必须构建符合农村公路实际的“统一领导、分级管理、以县为主、乡村配合”的农村公路养护管理体制，推进“管养分离”的运行机制，使养护管理工作正常化、制度化和规范化，确保农村公路路况良好、路产路权完整有效。
2.1 完善养护管理制度，落实养护责任
落实养护管理责任，就能从根本上解决主体缺位、资金缺乏等突出问题。明确各级人民政府和各职能部门承担农村公路养护管理相关的具体职责。进一步落实县人民政府的主体地位，实行农村公路养护分级管理责任制，将养护任务分到乡镇和村委，具体责任到乡镇领导和村干部，层层落实责任。
同时，为了落实养护责任，要进一步完善县、乡镇、村三级养护管理目标考核体系：农村公路管理养护县级政府要将农村公路养护纳入对乡镇考核的内容，乡镇政府建立对村的养护管理考核机制。考核内容包括：各有关方面职责落实情况、农村公路基础数据库运行情况、年度计划执行情况、公路养护情况、公路路政管理情况。完善养护管理目标考核，必须要加强农村公路养护的规范化和信息化管理，对全县农村公路进行界线划分，明确各乡镇的管理范围和职责。对每条农村公路实行档案化管理，对公路的起止点、道路及边坡结构、绿化、管线埋设、管理人员等信息进行详细说明。加强对农村公路特别是对通村公路的检查与考核，县公路站每月定期巡查村道路况和养护情况，县交通局每月也应对村道情况进行例行检查，并对养护检查考核情况进行记录存档。
2.2 理顺养护管理体制，实行管养分离
各级人民政府应将农村公路的管理纳入管理工作的范畴，理顺关系，明确责任。按照 “以县为主，乡村配合”的原则，形成“县道县管、乡道乡管、村道村管”的养护管理责任体系。理顺管理体制实行管养分离，主要做好以下工作：
2.2.1 各市和县市区政府对现有县乡公路管理机构进行规范和整编时，必须明确农村公路管理机构职能和编制，严禁增加管理人员。
2.2.2 各级农村公路管理机构与生产单位必须彻底脱钩，实行管养分离。各地按市场化运作方式，在现有养护生产单位基础上，组建养护工程公司，实行企业管理，通过参与市场竞争，承担公路养护工程作业。 2.2.3 按照“分级管理、分级养护”的管养运行机制，逐步形成“政府监督、行业管理、主体负责、承包人实施”的四级农村公路管养保证体系。推行招标养护、委托养护、合同养护、承包养护等模式，建立健全养护市场。重点推进路基、路面分离养护，路基交由道路沿线村民领养，由乡镇农村公路养护管理站与领养人签订合同；路面养护交由专业化养护公司养护，由县农村公路养护管理所（科）与养护公司签订养护合同。农村公路大中修工程需通过招投标方式选择有资质的养护施工单位；日常小修保养择优选择承包人，按照定额管理、计量支付的原则委托承包人实施。对于乡村道，里程短或路线较偏的农村公路养护，可按竞争原则承包给个人或家庭养护。根据养路达标率及质量情况，村委会或乡镇政府发放农民养护工劳动报酬。
2.3 建立长效资金渠道，保证经费充足
按照“县乡自筹、省市补助”的原则，各级人民政府和村级组织都应积极组织筹措资金，建立长效多渠道的由财政投入、养护费和其他资金共同组成的农村公路养护管理资金筹措机制，建立健全养护资金的保障体系，保证农村公路的正常养护。首先可将手拖费全额用于农村公路养护；其次是按照“受益负担”的原则，由受益企业或道路经营业主出资养护；再次是村民采取“一事一议”的办法筹集一点或以义务投工投劳的形式抵一点，银行贷一点，再鼓励社会和个人捐一点等多渠道融资方式；最后可通过市场化运作筹集农村公路养护资金。挖掘农村公路的潜在价值，扩大养护资金来源。比如从公路沿线的土地增值和资源开发中提取一定比例资金；公开拍卖公路冠名权、进一步挖掘公路沿线的广告效益等多种方式筹集农村公路养护资金。在资金的使用方面设立专户，实行专款专用，并将养护资金的使用情况定期公布。
2.4 规范农村公路建设管理，提高工程质量
养护的核心是提高公路路况的质量，保证公路的通达能力。多年的公路建设，管理正日渐规范。但在某些方面仍存在薄弱环节，为此必须严格把关市场准入、施工监理和竣工验收环节，不断总结经验，完善制度，促使公路建设管理水平再上新台阶，确保农村公路的建设质量，为日后养护管理打好基础。一是真正建立规范的公路建设市场。二是不断优化设计，要服从当地总体规划和合理布局，结合农村车辆类型及发展速度和公路使用的特点，确定不同的路面结构和公路等级。三是建立质量保障体系，确保工程质量，即：坚持项目业主法人制、社会公开招投标制、工程监理制、工程质量责任追究制，建立“交通行业指导，社会质量监理，村民代表监督，施工单位自检”的质量保障体系，确保公路建设质量；四是结合农村公路特点，编制全面系统的养护技术标准。农村养护技术标准和设备均不能用高等级公路的养护技术标准和设备替代，否则会影响养护质量。如厂拌沥青混凝土或水泥混凝土（烘干）搅拌设备，胶轮压路机及沥青混凝土或水泥混凝土摊铺机等，这些设备的使用是保证道路达到设计要求的必要条件。因此，必须采用适合农村公路等级状况的修建养护技术标准和机械化配置标准，才能保证农村公路的修建和养护质量，提高农村公路的使用寿命。五是确定合理工期和合理价格，不能盲目压价，并严格按照规范组织施工和验收。六是重视建设项目的后评价工作，不断总结经验，探讨对策，努力促使公路规划和建设进入一个良性循环，顺利发展的轨道。总之，对待农村公路建设要足够重视，把农村公路视作“示范工程”来建设，确保工程质量。
3 结语
农村公路养护管理是一个系统性的过程，涉及到了人员、方法、制度、政策、资金等诸多方面的因素，文章只是结合笔者实际工作经验提出了个人见解，在农村公路养护管理实践过程中还存在许多细节性的问题，有待进一步作出深入的探究，以促进农村公路整体功效的发挥。
参考文献：
[1]黄素萍.义乌市农村公路养护管理浅析[J].浙江交通职业技术学院学报,2010,(12).
[2]李丽妍,刘莉,刘勇.农村公路养护管理探讨[J].交通标准化,2010,(9).
[3]孙建芳.农村公路建设中存在的几点问题[J].交通世界,2012,(7).
作者简介：
张芹生（1962-），男，汉族，福建闽清人，大学本科，工程师，主要从事交通建设管理工作。
[关键词]农村公路；养护管理；责任；机制
近年来，虽说农村公路养护管理工作己经得到了相关的重视，养护工作有了一定的起色，摸索出了一些方法和措施，但在具体的养护管理体制和养护管理措施上面还不够完善，其运行机制和养护标准上还有待规范，养护形势不容乐观，还存在许多不容忽视的问题，需要发现这些问题，并提出相应的解决策略。
1 农村公路养护管理存在的问题分析
从目前农村公路养护管理现状来看，所出现的问题主要表现于责任模糊、机制不全、质量不高、资金不足这四个方面。
1.1 养护责任主体模糊
虽说国家和相关管理部门将农村公路养护的责任主体明确为县（市、区）人民政府，并对农村公路路政管理工作也进行了明确：“县、乡道的路政管理工作由县级交通主管部门负责，村道的路产保护工作由村委会负责”，但现行《公路法》推行的却是“县道县管，乡道乡管，村道村管”的管理机制，以上内容的冲突所导致的一个现实的情况就是路政管理工作依然未延伸到村，出现了农村公路养护“县里不便管，乡里不好管，村里管不了”的现象。根据笔者的调查，除列入交通公路部门管养范围的县道和大部分乡道得到正常养护外，少量乡道和通村公路的管养几乎处于半停滞状态，少数乡村公路失养率高达50%以上。根据分级管理原则，虽然乡道养护责任归属乡镇，村道养护责任名义上也落实到乡镇，可执行却有难度，乡镇基本上不管。养护管理“缺位”现象普遍存在。
1.2 养护管理机制不健全
按照养护市场化要求，农村公路的养护管理要实现管养分离。但目前各地只有县道公路的养护生产基本上是采用国、省道的养护运行机制，实行管养分离，走养护市场化的路子，由专业养护队伍（养护公司）进行养护。部分地区还存在一些农村公路管理机构与养护生产单位没有彻底脱钩的情况，只是名义上的管养分离。有的在现有养护生产单位基础上，虽组建了养护工程公司，实行企业管理，但参与市场竞争形同走过场，公路管理机构一时无法转变角色，在选择养护公司承担养护工程时存在主观倾向性。此外，养护责任落实不到位，路政管理未触及村道，在农村公路上乱倒垃圾、堆放农作物、打谷、晒粮等现象给养护工作造成障碍。且大部分村级公路的养护只是偶尔得到养护，实际上有的村道年久失养。当路面出现断裂、龟裂、离层、起拱，由于缺乏养护标准、技术和设备，养护人员往往束手无策，养护质量无法得到有效保证。
1.3 管理养护的效果差
农村公路的面广量大，又缺乏专业化的管理队伍和设备，管理养护的制度至今还未健全完善，专业性管理和养护的难度极大。当前，有相当部分地区的县、乡级公路通过市场化招标选择队伍的方式来承担公路的管理养护任务，实现了农村公路养护管理的半专业化。但是，对于绝大部分的村级公路来说，却仍由农民自己来承担日常管理养护工作，或者根本不做日常管理养护，应付上级检查时临时聘请农民工做突击性养护和季节性养性，养护效果和技术不理想。特别是农村公路专用养护设备的缺乏，又难以直接用高等级公路养护设备做替代，使得养护质量和效果得不到保证。
1.4 养护资金投入不足
按照国家确定的补助标准，地方财政均安排了养护补助和专项资金，并明确了补助范围和市、县级政府养护资金的补助来源。地方政府在颁布村级公路养护条例后，每年市、县两级政府也按一定标准拨付了养护经费，但经费的多少跟各地区的经济发展状况有着密切的关系。地区较富裕农村的地方，农村公路的管理养护经费就相对较充足，反之，则经费就相对较少。特别是随着社会经济的不断发展，农村公路网络日渐形成，交通流量不断增大，道路硬化里程逐年增加，养护资金的投入已无法满足农村公路的发展需要。
2 农村公路养护管理策略分析
基于上述农村公路养护管理现状及存在的问题，为解决农村公路养护管理“缺位”，改善农村公路路况，必须构建符合农村公路实际的“统一领导、分级管理、以县为主、乡村配合”的农村公路养护管理体制，推进“管养分离”的运行机制，使养护管理工作正常化、制度化和规范化，确保农村公路路况良好、路产路权完整有效。
2.1 完善养护管理制度，落实养护责任
落实养护管理责任，就能从根本上解决主体缺位、资金缺乏等突出问题。明确各级人民政府和各职能部门承担农村公路养护管理相关的具体职责。进一步落实县人民政府的主体地位，实行农村公路养护分级管理责任制，将养护任务分到乡镇和村委，具体责任到乡镇领导和村干部，层层落实责任。
同时，为了落实养护责任，要进一步完善县、乡镇、村三级养护管理目标考核体系：农村公路管理养护县级政府要将农村公路养护纳入对乡镇考核的内容，乡镇政府建立对村的养护管理考核机制。考核内容包括：各有关方面职责落实情况、农村公路基础数据库运行情况、年度计划执行情况、公路养护情况、公路路政管理情况。完善养护管理目标考核，必须要加强农村公路养护的规范化和信息化管理，对全县农村公路进行界线划分，明确各乡镇的管理范围和职责。对每条农村公路实行档案化管理，对公路的起止点、道路及边坡结构、绿化、管线埋设、管理人员等信息进行详细说明。加强对农村公路特别是对通村公路的检查与考核，县公路站每月定期巡查村道路况和养护情况，县交通局每月也应对村道情况进行例行检查，并对养护检查考核情况进行记录存档。
2.2 理顺养护管理体制，实行管养分离
各级人民政府应将农村公路的管理纳入管理工作的范畴，理顺关系，明确责任。按照 “以县为主，乡村配合”的原则，形成“县道县管、乡道乡管、村道村管”的养护管理责任体系。理顺管理体制实行管养分离，主要做好以下工作：
2.2.1 各市和县市区政府对现有县乡公路管理机构进行规范和整编时，必须明确农村公路管理机构职能和编制，严禁增加管理人员。
2.2.2 各级农村公路管理机构与生产单位必须彻底脱钩，实行管养分离。各地按市场化运作方式，在现有养护生产单位基础上，组建养护工程公司，实行企业管理，通过参与市场竞争，承担公路养护工程作业。 2.2.3 按照“分级管理、分级养护”的管养运行机制，逐步形成“政府监督、行业管理、主体负责、承包人实施”的四级农村公路管养保证体系。推行招标养护、委托养护、合同养护、承包养护等模式，建立健全养护市场。重点推进路基、路面分离养护，路基交由道路沿线村民领养，由乡镇农村公路养护管理站与领养人签订合同；路面养护交由专业化养护公司养护，由县农村公路养护管理所（科）与养护公司签订养护合同。农村公路大中修工程需通过招投标方式选择有资质的养护施工单位；日常小修保养择优选择承包人，按照定额管理、计量支付的原则委托承包人实施。对于乡村道，里程短或路线较偏的农村公路养护，可按竞争原则承包给个人或家庭养护。根据养路达标率及质量情况，村委会或乡镇政府发放农民养护工劳动报酬。
2.3 建立长效资金渠道，保证经费充足
按照“县乡自筹、省市补助”的原则，各级人民政府和村级组织都应积极组织筹措资金，建立长效多渠道的由财政投入、养护费和其他资金共同组成的农村公路养护管理资金筹措机制，建立健全养护资金的保障体系，保证农村公路的正常养护。首先可将手拖费全额用于农村公路养护；其次是按照“受益负担”的原则，由受益企业或道路经营业主出资养护；再次是村民采取“一事一议”的办法筹集一点或以义务投工投劳的形式抵一点，银行贷一点，再鼓励社会和个人捐一点等多渠道融资方式；最后可通过市场化运作筹集农村公路养护资金。挖掘农村公路的潜在价值，扩大养护资金来源。比如从公路沿线的土地增值和资源开发中提取一定比例资金；公开拍卖公路冠名权、进一步挖掘公路沿线的广告效益等多种方式筹集农村公路养护资金。在资金的使用方面设立专户，实行专款专用，并将养护资金的使用情况定期公布。
2.4 规范农村公路建设管理，提高工程质量
养护的核心是提高公路路况的质量，保证公路的通达能力。多年的公路建设，管理正日渐规范。但在某些方面仍存在薄弱环节，为此必须严格把关市场准入、施工监理和竣工验收环节，不断总结经验，完善制度，促使公路建设管理水平再上新台阶，确保农村公路的建设质量，为日后养护管理打好基础。一是真正建立规范的公路建设市场。二是不断优化设计，要服从当地总体规划和合理布局，结合农村车辆类型及发展速度和公路使用的特点，确定不同的路面结构和公路等级。三是建立质量保障体系，确保工程质量，即：坚持项目业主法人制、社会公开招投标制、工程监理制、工程质量责任追究制，建立“交通行业指导，社会质量监理，村民代表监督，施工单位自检”的质量保障体系，确保公路建设质量；四是结合农村公路特点，编制全面系统的养护技术标准。农村养护技术标准和设备均不能用高等级公路的养护技术标准和设备替代，否则会影响养护质量。如厂拌沥青混凝土或水泥混凝土（烘干）搅拌设备，胶轮压路机及沥青混凝土或水泥混凝土摊铺机等，这些设备的使用是保证道路达到设计要求的必要条件。因此，必须采用适合农村公路等级状况的修建养护技术标准和机械化配置标准，才能保证农村公路的修建和养护质量，提高农村公路的使用寿命。五是确定合理工期和合理价格，不能盲目压价，并严格按照规范组织施工和验收。六是重视建设项目的后评价工作，不断总结经验，探讨对策，努力促使公路规划和建设进入一个良性循环，顺利发展的轨道。总之，对待农村公路建设要足够重视，把农村公路视作“示范工程”来建设，确保工程质量。
3 结语
农村公路养护管理是一个系统性的过程，涉及到了人员、方法、制度、政策、资金等诸多方面的因素，文章只是结合笔者实际工作经验提出了个人见解，在农村公路养护管理实践过程中还存在许多细节性的问题，有待进一步作出深入的探究，以促进农村公路整体功效的发挥。
参考文献：
[1]黄素萍.义乌市农村公路养护管理浅析[J].浙江交通职业技术学院学报,2010,(12).
[2]李丽妍,刘莉,刘勇.农村公路养护管理探讨[J].交通标准化,2010,(9).
[3]孙建芳.农村公路建设中存在的几点问题[J].交通世界,2012,(7).
作者简介：
张芹生（1962-），男，汉族，福建闽清人，大学本科，工程师，主要从事交通建设管理工作。