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摘要：湖北省作为中部崛起的战略支点，正在积极推广运用政府与社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）。但是，在推广运用PPP模式的过程中存在不少的难点需要克服。文章列举了湖北省当前在法规政策、实施经验、金融服务、政府态度、政府能力、项目自身等方面存在的难点，并从制度建设、政府建设、项目建设三个角度提出了对策建议。
关键词：湖北省；PPP模式； 推广
一、湖北省推广运用PPP模式遇到的难点
（一）相关法规政策不全，尚未形成有效体系
相关的法规框架尚未完成。目前国内并没有专门法律，主要依靠多部门出台文件规范PPP，且医疗等领域中涉及PPP的法规尚未补充或调整。虽然湖北省出台了《关于在公共服务领域推广运用政府和社会資本合作模式的实施意见》、《省发展改革委关于开展PPP园区试点工作的通知》等文件，但还不足以形成地方层面法规支撑体系。
（二）相关实施经验缺乏，正在摸着石头过河
省内PPP项目建设起步晚、示范少，而且各个参与方都缺乏有经验的专业人才，还需积累相关经验。其他省也多处在起始阶段，可供借鉴经验并不多。同时，省政府人员多未参与过PPP项目，且省内真正参与过PPP项目的公司也稀少，导致市场上相关人才供不应求。
（三）金融机构多在观望，相关服务尚未成熟
2015年湖北银行与天风证券合作，采取PPP模式契约型基金融资方式成功实施“随州市殡仪馆及万安公墓工程”融资业务，开湖北省银政、银企PPP合作先河。然而，总体而言，PPP 项目具有期限长、风险大等特点，且其需要的往往是低融资成本的资金，融资难度大。同时，省内金融机构也存在自身短板，其信贷政策与PPP项目的要求之间存在差距。加之，部分金融机构尚未完全走出近些年不良贷款爆增的阴影。在相关金融制度未明确且自身从事PPP项目经验不足的情况下，多数金融机构仍在观望。
（四）理性对待并不容易，地方政府尺度难控
地方政府易在PPP项目实施中“越位”和“缺位”。“越位”是由于习惯大包大揽等原因而运用行政权力在本应由私人部门负责之处过度干预。“缺位”则是由于急于融资、多方兼管等原因而将重点放在引资等方面，忽视了市场监管等职责。
地方政府易将PPP模式作为融资渠道和融资工具。地方政府债务规模增长而融资模式受限，为了扩大投资，各地纷纷加入PPP热潮，在推广的浪潮中难免有了误解，认为PPP模式的作用只是缓解地方债务压力。
（五）地方政府任重道远，工作能力受到考验
统筹协调机制尚未健全。湖北省目前暂未有专门机构统筹PPP项目，而是由省发改委和财政部门肩挑重任，然而双方并没有清晰划分职责界限，存在职能重叠、缺失等问题。而且尚未有统一方案来划分和衔接涉及的各行业主管部门的职责。
财政管理能力经受考验。PPP项目涉及的预算管理、政府采购、政府性债务管理、财政支出绩效评价等财政管理模块尚未完全适应新要求。而且，部分地方政府财政承受能力堪忧，容易导致违规操作。
政府信用建设仍待加强。社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑。湖北省曾有地方政府通过签订脱离实际的合同以吸引投资，而后政府由于履约意愿或能力等原因违约，致使企业受损。
（六）规划实施步步不易，优质项目难以打造
识别筛选机制尚未形成。物有所值评价、财政承受能力论证是其中的关键程序。前者没有统一的操作指引，且案例经验稀少，目前省内仅实施过香溪长江公路大桥项目的物有所值评价。后者虽有PPP项目的《财政承受能力论证指引》，但相关数据难以获得，实际操作的不确定性较大。
特许经营合同性质不明。PPP模式中多含有特许经营协议，在《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中被定为民事合同，而在2014年修订的《行政诉讼法》中却是行政协议，这无疑为社会资本方法律维权蒙上阴影。
合作伙伴选择机制缺乏。没有统一标准来从公开招标、竞争性磋商等5种法定方式中确定选择伙伴的方式。选定方式后，如何开展也无规范，比如如何确定伙伴的资本结构、信用情况等指标的重要性比例。
风险分担模式仍需优化。既要避免地方政府作出过多承诺，比如由财政来兜底市场风险，也要保障社会资本不会担负过多风险，比如道路周边土地拍卖返款风险不应转移给社会资本方。
利益分配方案存在争议。利益分配的核心在于定价机制，但没有明确标准来规范怎样选择定价方式以及如何执行。定价机制多与绩效评价挂钩，但相关理论不成熟，实际操作经验又少。
二、湖北省推广运用PPP模式的对策建议
（一）完善制度建设
1. 促进法规政策与时俱进
湖北省一是应协助填补针对PPP模式的法律政策空白处，同时推动完善其他法规中涉及PPP却有矛盾的地方，二是应因地制宜，出台地方性政策文件，明确本省PPP项目的实施规则和操作流程等。
2. 建立现代财政管理制度
湖北省各级政府应促进跨年度预算平衡机制、中长期财政规划的建立，规范各项涉及PPP的财政工作流程，逐步加大政府财务报告透明度，在财务报告中反映当地PPP项目运作的情况。
3. 建立有效全程监督机制
事前明晰监督职责，事中落实监督工作，事后总结监督效果。可在省内成立有权问责的、透明执行的监督机构，由政府牵头，加入投资者、社会公众、专家、媒体等多方力量，协同相关部门进行全程监督。
4. 提供更完善的金融制度
一是完善省内相关金融制度，融资对象多元化、融资渠道多样化、融资方式灵活化。二是把握国内金融体系改革机遇，争取更多金融资源。三是增加金融机构的参与程度，比如鼓励金融机构全程参与PPP项目或建立金融机构的介入机制。四是加强金融监督，引导其正确识别、计量和控制风险。 （二）完善政府建设
1. 改变观念，理性看待
应充分认识PPP模式的重要意义，将其作为一个长期的制度设计，同时清晰其局限性，不能将当地公共产品的供给任务全寄托于PPP。而且，应恰当定位政府自身在PPP模式中的角色，既不越权多加干涉，也不放手听之任之。
2. 加强意识，履约践诺
加强信用意识，可由省级政府逐步建立地方政府PPP项目信用评级制度，根据各市履约情况进行评价，并向省政府和社会公众报告评级结果，对于其中存在的违约操作进行问责，督促各级政府遵守合约。
3. 确定主力，协调多方
省政府应确定政府主力军，可设立省级及各市的PPP专门机构，该机构可以是实体的，也可以是虚拟的，例如荆门市建立了PPP中心来统筹全市PPP项目，老河口市设立PPP项目管理办公室来指导全市PPP工作开展。若不建立专门机构，则必须确定各级政府的PPP项目主力部门，并建立多部门工作协调机制。
4. 重视人才，加强能力
省内政府人员应以自学和培训相结合的方式，通过理论学习与项目实践来提升业务水平。政府应鼓励并支持省内企业、咨询机构、事务所、高校等联合培养PPP项目人才，同时注重相关人才的引进。
5. 公开信息，建立平台
应构建湖北省PPP数据库，建立信息发布机制，依托电子政务的公开平台及时发布准确、一致的信息。信息平台还应设定相关板块以供外界提出意见及建议，同时可设立专员或者兼任人员保障后续答复和处理。
6. 积累经验，取长补短
前事不忘后事之师，可由各级PPP统筹部门管理当地各部门的PPP项目进程记录并定期撰写总结报告，报告还需反馈给各部门以供学习。他山之石可以攻玉，可通过网络、实地考察等方式向国内外经验更丰富的地方学习。
（三）完善项目建设
1. 项目前期论证规范化
参考国内外案例，结合本省香溪长江公路大桥项目评价的实践经验，制定省PPP项目物有所值评价操作指引。根據PPP项目的《财政承受能力论证指引》，明确本省的论证细则并根据实践持续修正。
2. 项目合同文本标准化
参考PPP项目的《通用合同指南》，结合本省实践经验和国内外优秀模板，借助专业咨询机构等力量，完善合同文本要求，发布通用标准合同范本，逐步提供养老等不同领域内的具体示例范本。
3. 项目伙伴选择科学化
一是同等对待各类所有制企业。二是建立匹配表，根据PPP项目的特点规定适宜采用的选择方式。三是制定湖北省5种法定伙伴选择方式的具体操作流程。四是增加评估透明度，适当公开参选企业的专业素质等评价。五是建立私人部门档案，供后期决策参考。
4. 项目风险分担合理化
首先按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则分配风险。其次全程动态管理PPP项目的风险分担，根据环境变化及时重分配风险。最后，双方就如何管理风险实时总结并互相学习帮助。
5. 项目利益分配平衡化
优化定价机制，推进相关公共服务领域的价格改革，规范定价和调价流程，完善价格决策听证制度。将定价与绩效评价相关联，覆盖项目全周期，在合同中明确绩效评价方案，后续工作时定期改进。
参考文献：
[1]胡川.用PPP模式促政府治理水平的提升[J/OL].国家治理，http：//www.rmlt.com.cn/2015/0818/399501.shtml
[2]韩亚聪.PPP盛宴中银行的积极与谨慎[N].中国财经报，2015-8-6.
[3]梁舰.对PPP项目要加以识别和筛选[N].中国经济导报，2015-9-9.
[4]刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（02）.
[5]马威.我国基础设施采用PPP模式的研究与分析[D].财政部财政科学研究所，2014.
（作者单位：胡川，林婵娟，中南财经政法大学工商管理学院；车怡然，武汉外国语学校武汉英中）
关键词：湖北省；PPP模式； 推广
一、湖北省推广运用PPP模式遇到的难点
（一）相关法规政策不全，尚未形成有效体系
相关的法规框架尚未完成。目前国内并没有专门法律，主要依靠多部门出台文件规范PPP，且医疗等领域中涉及PPP的法规尚未补充或调整。虽然湖北省出台了《关于在公共服务领域推广运用政府和社会資本合作模式的实施意见》、《省发展改革委关于开展PPP园区试点工作的通知》等文件，但还不足以形成地方层面法规支撑体系。
（二）相关实施经验缺乏，正在摸着石头过河
省内PPP项目建设起步晚、示范少，而且各个参与方都缺乏有经验的专业人才，还需积累相关经验。其他省也多处在起始阶段，可供借鉴经验并不多。同时，省政府人员多未参与过PPP项目，且省内真正参与过PPP项目的公司也稀少，导致市场上相关人才供不应求。
（三）金融机构多在观望，相关服务尚未成熟
2015年湖北银行与天风证券合作，采取PPP模式契约型基金融资方式成功实施“随州市殡仪馆及万安公墓工程”融资业务，开湖北省银政、银企PPP合作先河。然而，总体而言，PPP 项目具有期限长、风险大等特点，且其需要的往往是低融资成本的资金，融资难度大。同时，省内金融机构也存在自身短板，其信贷政策与PPP项目的要求之间存在差距。加之，部分金融机构尚未完全走出近些年不良贷款爆增的阴影。在相关金融制度未明确且自身从事PPP项目经验不足的情况下，多数金融机构仍在观望。
（四）理性对待并不容易，地方政府尺度难控
地方政府易在PPP项目实施中“越位”和“缺位”。“越位”是由于习惯大包大揽等原因而运用行政权力在本应由私人部门负责之处过度干预。“缺位”则是由于急于融资、多方兼管等原因而将重点放在引资等方面，忽视了市场监管等职责。
地方政府易将PPP模式作为融资渠道和融资工具。地方政府债务规模增长而融资模式受限，为了扩大投资，各地纷纷加入PPP热潮，在推广的浪潮中难免有了误解，认为PPP模式的作用只是缓解地方债务压力。
（五）地方政府任重道远，工作能力受到考验
统筹协调机制尚未健全。湖北省目前暂未有专门机构统筹PPP项目，而是由省发改委和财政部门肩挑重任，然而双方并没有清晰划分职责界限，存在职能重叠、缺失等问题。而且尚未有统一方案来划分和衔接涉及的各行业主管部门的职责。
财政管理能力经受考验。PPP项目涉及的预算管理、政府采购、政府性债务管理、财政支出绩效评价等财政管理模块尚未完全适应新要求。而且，部分地方政府财政承受能力堪忧，容易导致违规操作。
政府信用建设仍待加强。社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑。湖北省曾有地方政府通过签订脱离实际的合同以吸引投资，而后政府由于履约意愿或能力等原因违约，致使企业受损。
（六）规划实施步步不易，优质项目难以打造
识别筛选机制尚未形成。物有所值评价、财政承受能力论证是其中的关键程序。前者没有统一的操作指引，且案例经验稀少，目前省内仅实施过香溪长江公路大桥项目的物有所值评价。后者虽有PPP项目的《财政承受能力论证指引》，但相关数据难以获得，实际操作的不确定性较大。
特许经营合同性质不明。PPP模式中多含有特许经营协议，在《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》中被定为民事合同，而在2014年修订的《行政诉讼法》中却是行政协议，这无疑为社会资本方法律维权蒙上阴影。
合作伙伴选择机制缺乏。没有统一标准来从公开招标、竞争性磋商等5种法定方式中确定选择伙伴的方式。选定方式后，如何开展也无规范，比如如何确定伙伴的资本结构、信用情况等指标的重要性比例。
风险分担模式仍需优化。既要避免地方政府作出过多承诺，比如由财政来兜底市场风险，也要保障社会资本不会担负过多风险，比如道路周边土地拍卖返款风险不应转移给社会资本方。
利益分配方案存在争议。利益分配的核心在于定价机制，但没有明确标准来规范怎样选择定价方式以及如何执行。定价机制多与绩效评价挂钩，但相关理论不成熟，实际操作经验又少。
二、湖北省推广运用PPP模式的对策建议
（一）完善制度建设
1. 促进法规政策与时俱进
湖北省一是应协助填补针对PPP模式的法律政策空白处，同时推动完善其他法规中涉及PPP却有矛盾的地方，二是应因地制宜，出台地方性政策文件，明确本省PPP项目的实施规则和操作流程等。
2. 建立现代财政管理制度
湖北省各级政府应促进跨年度预算平衡机制、中长期财政规划的建立，规范各项涉及PPP的财政工作流程，逐步加大政府财务报告透明度，在财务报告中反映当地PPP项目运作的情况。
3. 建立有效全程监督机制
事前明晰监督职责，事中落实监督工作，事后总结监督效果。可在省内成立有权问责的、透明执行的监督机构，由政府牵头，加入投资者、社会公众、专家、媒体等多方力量，协同相关部门进行全程监督。
4. 提供更完善的金融制度
一是完善省内相关金融制度，融资对象多元化、融资渠道多样化、融资方式灵活化。二是把握国内金融体系改革机遇，争取更多金融资源。三是增加金融机构的参与程度，比如鼓励金融机构全程参与PPP项目或建立金融机构的介入机制。四是加强金融监督，引导其正确识别、计量和控制风险。 （二）完善政府建设
1. 改变观念，理性看待
应充分认识PPP模式的重要意义，将其作为一个长期的制度设计，同时清晰其局限性，不能将当地公共产品的供给任务全寄托于PPP。而且，应恰当定位政府自身在PPP模式中的角色，既不越权多加干涉，也不放手听之任之。
2. 加强意识，履约践诺
加强信用意识，可由省级政府逐步建立地方政府PPP项目信用评级制度，根据各市履约情况进行评价，并向省政府和社会公众报告评级结果，对于其中存在的违约操作进行问责，督促各级政府遵守合约。
3. 确定主力，协调多方
省政府应确定政府主力军，可设立省级及各市的PPP专门机构，该机构可以是实体的，也可以是虚拟的，例如荆门市建立了PPP中心来统筹全市PPP项目，老河口市设立PPP项目管理办公室来指导全市PPP工作开展。若不建立专门机构，则必须确定各级政府的PPP项目主力部门，并建立多部门工作协调机制。
4. 重视人才，加强能力
省内政府人员应以自学和培训相结合的方式，通过理论学习与项目实践来提升业务水平。政府应鼓励并支持省内企业、咨询机构、事务所、高校等联合培养PPP项目人才，同时注重相关人才的引进。
5. 公开信息，建立平台
应构建湖北省PPP数据库，建立信息发布机制，依托电子政务的公开平台及时发布准确、一致的信息。信息平台还应设定相关板块以供外界提出意见及建议，同时可设立专员或者兼任人员保障后续答复和处理。
6. 积累经验，取长补短
前事不忘后事之师，可由各级PPP统筹部门管理当地各部门的PPP项目进程记录并定期撰写总结报告，报告还需反馈给各部门以供学习。他山之石可以攻玉，可通过网络、实地考察等方式向国内外经验更丰富的地方学习。
（三）完善项目建设
1. 项目前期论证规范化
参考国内外案例，结合本省香溪长江公路大桥项目评价的实践经验，制定省PPP项目物有所值评价操作指引。根據PPP项目的《财政承受能力论证指引》，明确本省的论证细则并根据实践持续修正。
2. 项目合同文本标准化
参考PPP项目的《通用合同指南》，结合本省实践经验和国内外优秀模板，借助专业咨询机构等力量，完善合同文本要求，发布通用标准合同范本，逐步提供养老等不同领域内的具体示例范本。
3. 项目伙伴选择科学化
一是同等对待各类所有制企业。二是建立匹配表，根据PPP项目的特点规定适宜采用的选择方式。三是制定湖北省5种法定伙伴选择方式的具体操作流程。四是增加评估透明度，适当公开参选企业的专业素质等评价。五是建立私人部门档案，供后期决策参考。
4. 项目风险分担合理化
首先按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则分配风险。其次全程动态管理PPP项目的风险分担，根据环境变化及时重分配风险。最后，双方就如何管理风险实时总结并互相学习帮助。
5. 项目利益分配平衡化
优化定价机制，推进相关公共服务领域的价格改革，规范定价和调价流程，完善价格决策听证制度。将定价与绩效评价相关联，覆盖项目全周期，在合同中明确绩效评价方案，后续工作时定期改进。
参考文献：
[1]胡川.用PPP模式促政府治理水平的提升[J/OL].国家治理，http：//www.rmlt.com.cn/2015/0818/399501.shtml
[2]韩亚聪.PPP盛宴中银行的积极与谨慎[N].中国财经报，2015-8-6.
[3]梁舰.对PPP项目要加以识别和筛选[N].中国经济导报，2015-9-9.
[4]刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（02）.
[5]马威.我国基础设施采用PPP模式的研究与分析[D].财政部财政科学研究所，2014.
（作者单位：胡川，林婵娟，中南财经政法大学工商管理学院；车怡然，武汉外国语学校武汉英中）