论文部分内容阅读
摘 要 灌南县农民资金互助合作社不同于农村资金互助合作社，是非正规农村金融机构。本文通过对灌南县农民资金互助合作社的概况作简要分析，找出其中存在的法律风险并提出相应的控制途径，为其今后的调整和完善提供依据。
关键词 农民资金互助合作社 法律风险 控制途径
作者简介：朱海悦、张韵儒、夏源，南京农业大学法律系本科生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-084-02
一、合作社的简要概况
根据《连云港市农民资金互助专业合作社监督管理办法（试行）》，灌南县资金互助合作社是由所在乡镇范围内的农民为主自愿入股组成，为本社成员提供资金互助服务的农民合作经济组织。互助合作社由各级农村经营管理部门主管，包括市委农工办，县委农工办、部，区农水局、社会事业局，乡镇农经机构，并经农村经营管理部门审核，在县区工商行政管理部门注册登记，已经在民政部门登记营业的须按一定程序重新登记。《办法（试行）》还简要规定了社员的利益分配：社员入股资金不少于300元，并且全县农民资金互助社吸纳互助金按人民银行规定的同期存款利率结算利息，不得约定分红。灌南县的第一家农民资金互助社成立于2009年。到目前为止，灌南县农民资金互助社达到了15家。灌南县农民资金互助合作社具有社团法人的性质，具有以乡镇为单位组建的社区性。现在灌南县的农民资金互助合作社主要是由“县互助办”监管和指导。
二、法律风险
（一）法律地位不明确
灌南县农民资金互助合作社没有从上到下完整协调的运作系统，没有明确的法律体系的支撑，很容易打着法律的擦边球。合作社法律地位不明确使得互助合作社的运行和管理缺乏相关的法律法规的指导和监督，并且也直接导致其登记和监管部门的不稳定性和无权威性。苏北地区的农民资金互助合作社一般在民政部门登记注册，而灌南县农民资金互助合作社参照农村资金互助合作社在县区工商行政管理部门登记，不同的登记机构所登记的合作社的性质也不相同。农民资金互助合作社的监管部门也不完全相同，有的地方由农工部监管，有的由金融部门负责，有的则直接由政府监管。灌南县的合作社是归临时性的县互助办监管。互助合作社也没有依法取得金融许可证，一方面享受不到国家的扶持政策，另一方面，其金融活动也不受到法律保护，整体运行存在较大的风险。
（二）内外监管不合理
在内部监管上，灌南县农民资金互助合作社虽然建立了“三会”制度，并且《合作社监督管理实施细则（试行）》也在放贷和盈余分配、内部稽查、会计监督和审计监督方面作了一系列规定，但是管理人员素质不高，不具备成熟完备的知识水平和管理经验，缺乏相应的专业背景。此外，发起人及管理人的自律性无法保障，在经营管理时容易追求利益最大化，出现坏账后果。而且社员也没能积极地参与合作社的日常活动，很容易出现大的纰漏，导致合作社的操作运营存在风险隐患。
在外部监管上，《合作社监督管理实施细则（试行）》强调了政府对合作社的规模、资金、区域性的控制。如合作社吸纳互助金规模不超过2000万元，1000万元以上的列入县重点监管对象；资金互社所有互助金吸纳、投放、回收、退还等业务，必须严格限制在本乡镇范围内；还有对大额资金的账户、吸纳互助金和放贷的控制。从合作社设立上看，政府意志较强，干预过多，有限制合作社发展的趋向。
（三）内外合作渠道狭窄
《合作社监督管理办法（试行）》规定，农民资金互助社以吸收成员股金、接受社会捐赠、财政专项扶持资金作为主要资金来源。灌南县农民资金互助合作社一般只对社员吸纳资金，再将所吸收的存款用于对合作社范围内的社员发放贷款，正是由于熟人社会的背景前提，合作社关于资金的及时充分地回收和返还有时会存在困难。合作社缺乏完善的信贷机制以及相应的处罚措施。其次，灌南县农民资金互助合作社作为农村的金融服务平台，不能像正规金融机构一样同业存借、再融资等，在某种程度上限制了农民资金互助合作社的资金流动渠道，增大了资金风险系数。此外，灌南县农民资金互助合作社除了资金合作外，没有类似于台湾综合农协式的开展综合型的生产合作、供销合作等，没能将资金互助模式与农资采购、技术培训、农产品销售等结合起来，单一的合作模式不利于合作社的稳定持续的发展。
（四）责任承担制度不完善
合作社的责任承担制度不完善主要体现在缺乏保护社员利益的具体规定。在社员个人的责任方面，《管理办法（试行）》虽然指出建立投放资金回收制度，但是在灌南县并没有完全落到实处，合作社针对社员个体仍然缺乏完善的信贷机制以及相应的处罚措施。在合作社法人的责任方面，《实施细则（试行）》中规定了财务社务公开制度以及查处违法违规行为，但是合作社承担有限责任，这些条款主要是政府对合作社的监管和惩处，并没有很好地立足于保护农民的利益的根本问题上，社员的入社利益存在一定的风险。
三、风险控制途径
（一）基于风险控制的防范途径
1.进一步完善合作社成员的诚信责任制度
（1）建立健全借贷款诚信激励机制。诚信是每个团体组织不可缺少的组成因素之一，灌南县合作社出现的种种不良现象，很大程度上都归因于合作社缺乏从个人到整体缺乏诚信体系。为此，合作社可以在管理和提供存借款服务过程中，将社员的存借款活动实行归档管理，认真制定好信用等级标准，建立借款人的借款信用档案，并将借款人的借贷款信用信息定期公开公告，根据不同的信用等级，提供相应的借贷款优惠政策。另外，还可以进一步健全合作社内部管理的诚信责任机制，协调合作社各部门之间的联系与合作，切实保障债权人的利益。
（2）建立失信惩戒机制。合作社负责人的管理能力和管理素质是有限的，因此，不管是基于债务人还是对合作社负责人的诚信问题，都应该建立相关的规章制度对失信的社员或负责人进行规范和惩戒，完善合作社负责人对债权人的诚信义务。 2.建立健全合作社的公示制度
资金互助合作社经济基础主要是资金的存借差，资金流转时会存在大大小小的风险，对于这些风险如何预防和控制，则需要社员加以监督，这时全部或部分的公示也就可以成为监督的途径。因此，合作社可以在公告栏、报刊、网络或者召开例会定期公开合作社的资金流转的渠道和方式等等。
3.合理开展复合型合作社模式
目前，灌南县农民资金互助合作社合作模式单一，合作效率低下。因此，合作社除了进行基本的资金互助合作，还可以利用政府的引导扶持政策积极创新合作社与其他农村机构的产品与服务合作，开展复合型模式。一方面可以利用剩余资本发展其他农村经济服务项目，加强与其他合作社或金融机构的资金信贷合作；另一方面将农产品生产和销售等采用资金互助合作的模式与仓储机构、担保机构、其他农村金融机构等建立多元化多层次的合作关系，走综合化的道路；此外，还要注重培养社员的社区凝聚力和创造力，促进合作社形成一种互助合作理念的金融责任文化。
（二）基于风险控制的问责途径
1.完善合作社责任承担的制度规范
目前，灌南县农民资金互助合作社的责任承担制度主要是依靠《灌南县农民资金互助专业合作社监督管理实施细则（试行）》以及各合作社内部制定的规章，而在农村金融机构的迅速发展的前提下，资金互助合作社制定在责任承担方面的强制有效的法律规范是十分必要的。有关领导部门可以对比类似的民间非营利性经济组织，再结合互助合作社的互助性以及为农性等的特点，制定统一的农民资金互助合作社法、管理办法、实施条例等等，如有关学者提出出台《合作金融法》，明确合作社规定合作社的法律地位，如新型农村金融合作组织或者民办非企业单位等；明确合作社的登记部门，如工商管理部门或者民政部门；进而明确合作社的的有关法律责任的具体规定。
2.建立健全合作社的破产保护制度
灌南县部分资金互助合作社因为资金运作困难，不得不就此倒闭，对民众还和社会会产生了较大影响。合作社的破产保护，是从社会公共利益出发，弥补了破产与和解的不足，立足于社员的基本利益，社会资料免于浪费，使村民的剩余资金得到充分利用。合作社的破产保护是合作社承担社会责任的基础，合作社的运营关系到周围村民的生产生活和农村经济的发展，只有合作社的持续经营，才能保证所有相关利益者的利益，才能更好地去承担社会责任。
农民资金互助合作社作为农村新兴的金融机构之一，近年来一直受到诸多专家学者的关注。但是，关于互助合作社的诸多问题仍然未有深入的研究，例如如何在诸多的类似合作社中突出农民资金互助合作社的优势和特色；如何发挥好合作社的熟人社会效应来应对金融风险和危机；如何协调和加强市场、政府、其他外部金融机构、农民与合作社的关系和联系；是否有必要制定专门的法律法规等对全国范围内的农民资金互助合作社进行规范和保护；如何借鉴国际上的类似农村经济组织的运营管理经验进一步增强合作社的市场竞争力等。本文通过对灌南县资金互助合作社法律问题的分析思考，一方面希望能对灌南县的合作社弥补规模小、互助合作形式有限等缺陷的措施研究有所突破，以便于合作社真正打开融入市场的缺口；另一方面，也希望对灌南县这一点的研究能对全国范围内合作社面的研究有所帮助，为合作社的运作模式的发展和完善提供一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]陆立才.对盐城市农民资金互助合作社的几点思考——阜宁县硕集镇富民资金互助合作社的调查.农业经济与科技.2009（7）.
[2]邵传林.制度变迁下的中国农村非正规金融机构研究.西安：西北大学.2011.
[3]张海清.内部优化与外部联接：农民资金互助合作社发展核心问题.金融发展研究.2008（5）.
[4]王建英，陈东平.内生于农民专业合作社的资金互助社运行机制分析——基于不同经济发展程度的考察.金融理论与实践.2011（2）.
[5]张德元，张亚军.关于农民资金互助合作社组织的分析与思考.调研世界.2007（10）.
[6]王真真.关于农民资金互助社发展现状的调查与分析——以江苏省为例.华北金融.2010（6）.
[7]孔祥智，平时利，毛飞.农民资金互助社运行机制及其绩效——江苏省步凤镇农民资金互助社案例分析.山东农业大学学报：社会科学版.2011（4）.
[8] 徐亮，王丽丽.农民资金互助合作组织运行机制探析.现代商贸工业.2009（7）.
[9]吕健魁.政府应如何引导扶持农民资金互助组织发展.中国合作经济.2008（4）.
[10]王曙光，王东宾.农民资金互助：运行机制、产业基础与政府作用.农村经营管理.2010（8）.
[11]王曙光.乡土重建——农村金融与农民合作.北京：中国发展出版社.2009.
关键词 农民资金互助合作社 法律风险 控制途径
作者简介：朱海悦、张韵儒、夏源，南京农业大学法律系本科生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-084-02
一、合作社的简要概况
根据《连云港市农民资金互助专业合作社监督管理办法（试行）》，灌南县资金互助合作社是由所在乡镇范围内的农民为主自愿入股组成，为本社成员提供资金互助服务的农民合作经济组织。互助合作社由各级农村经营管理部门主管，包括市委农工办，县委农工办、部，区农水局、社会事业局，乡镇农经机构，并经农村经营管理部门审核，在县区工商行政管理部门注册登记，已经在民政部门登记营业的须按一定程序重新登记。《办法（试行）》还简要规定了社员的利益分配：社员入股资金不少于300元，并且全县农民资金互助社吸纳互助金按人民银行规定的同期存款利率结算利息，不得约定分红。灌南县的第一家农民资金互助社成立于2009年。到目前为止，灌南县农民资金互助社达到了15家。灌南县农民资金互助合作社具有社团法人的性质，具有以乡镇为单位组建的社区性。现在灌南县的农民资金互助合作社主要是由“县互助办”监管和指导。
二、法律风险
（一）法律地位不明确
灌南县农民资金互助合作社没有从上到下完整协调的运作系统，没有明确的法律体系的支撑，很容易打着法律的擦边球。合作社法律地位不明确使得互助合作社的运行和管理缺乏相关的法律法规的指导和监督，并且也直接导致其登记和监管部门的不稳定性和无权威性。苏北地区的农民资金互助合作社一般在民政部门登记注册，而灌南县农民资金互助合作社参照农村资金互助合作社在县区工商行政管理部门登记，不同的登记机构所登记的合作社的性质也不相同。农民资金互助合作社的监管部门也不完全相同，有的地方由农工部监管，有的由金融部门负责，有的则直接由政府监管。灌南县的合作社是归临时性的县互助办监管。互助合作社也没有依法取得金融许可证，一方面享受不到国家的扶持政策，另一方面，其金融活动也不受到法律保护，整体运行存在较大的风险。
（二）内外监管不合理
在内部监管上，灌南县农民资金互助合作社虽然建立了“三会”制度，并且《合作社监督管理实施细则（试行）》也在放贷和盈余分配、内部稽查、会计监督和审计监督方面作了一系列规定，但是管理人员素质不高，不具备成熟完备的知识水平和管理经验，缺乏相应的专业背景。此外，发起人及管理人的自律性无法保障，在经营管理时容易追求利益最大化，出现坏账后果。而且社员也没能积极地参与合作社的日常活动，很容易出现大的纰漏，导致合作社的操作运营存在风险隐患。
在外部监管上，《合作社监督管理实施细则（试行）》强调了政府对合作社的规模、资金、区域性的控制。如合作社吸纳互助金规模不超过2000万元，1000万元以上的列入县重点监管对象；资金互社所有互助金吸纳、投放、回收、退还等业务，必须严格限制在本乡镇范围内；还有对大额资金的账户、吸纳互助金和放贷的控制。从合作社设立上看，政府意志较强，干预过多，有限制合作社发展的趋向。
（三）内外合作渠道狭窄
《合作社监督管理办法（试行）》规定，农民资金互助社以吸收成员股金、接受社会捐赠、财政专项扶持资金作为主要资金来源。灌南县农民资金互助合作社一般只对社员吸纳资金，再将所吸收的存款用于对合作社范围内的社员发放贷款，正是由于熟人社会的背景前提，合作社关于资金的及时充分地回收和返还有时会存在困难。合作社缺乏完善的信贷机制以及相应的处罚措施。其次，灌南县农民资金互助合作社作为农村的金融服务平台，不能像正规金融机构一样同业存借、再融资等，在某种程度上限制了农民资金互助合作社的资金流动渠道，增大了资金风险系数。此外，灌南县农民资金互助合作社除了资金合作外，没有类似于台湾综合农协式的开展综合型的生产合作、供销合作等，没能将资金互助模式与农资采购、技术培训、农产品销售等结合起来，单一的合作模式不利于合作社的稳定持续的发展。
（四）责任承担制度不完善
合作社的责任承担制度不完善主要体现在缺乏保护社员利益的具体规定。在社员个人的责任方面，《管理办法（试行）》虽然指出建立投放资金回收制度，但是在灌南县并没有完全落到实处，合作社针对社员个体仍然缺乏完善的信贷机制以及相应的处罚措施。在合作社法人的责任方面，《实施细则（试行）》中规定了财务社务公开制度以及查处违法违规行为，但是合作社承担有限责任，这些条款主要是政府对合作社的监管和惩处，并没有很好地立足于保护农民的利益的根本问题上，社员的入社利益存在一定的风险。
三、风险控制途径
（一）基于风险控制的防范途径
1.进一步完善合作社成员的诚信责任制度
（1）建立健全借贷款诚信激励机制。诚信是每个团体组织不可缺少的组成因素之一，灌南县合作社出现的种种不良现象，很大程度上都归因于合作社缺乏从个人到整体缺乏诚信体系。为此，合作社可以在管理和提供存借款服务过程中，将社员的存借款活动实行归档管理，认真制定好信用等级标准，建立借款人的借款信用档案，并将借款人的借贷款信用信息定期公开公告，根据不同的信用等级，提供相应的借贷款优惠政策。另外，还可以进一步健全合作社内部管理的诚信责任机制，协调合作社各部门之间的联系与合作，切实保障债权人的利益。
（2）建立失信惩戒机制。合作社负责人的管理能力和管理素质是有限的，因此，不管是基于债务人还是对合作社负责人的诚信问题，都应该建立相关的规章制度对失信的社员或负责人进行规范和惩戒，完善合作社负责人对债权人的诚信义务。 2.建立健全合作社的公示制度
资金互助合作社经济基础主要是资金的存借差，资金流转时会存在大大小小的风险，对于这些风险如何预防和控制，则需要社员加以监督，这时全部或部分的公示也就可以成为监督的途径。因此，合作社可以在公告栏、报刊、网络或者召开例会定期公开合作社的资金流转的渠道和方式等等。
3.合理开展复合型合作社模式
目前，灌南县农民资金互助合作社合作模式单一，合作效率低下。因此，合作社除了进行基本的资金互助合作，还可以利用政府的引导扶持政策积极创新合作社与其他农村机构的产品与服务合作，开展复合型模式。一方面可以利用剩余资本发展其他农村经济服务项目，加强与其他合作社或金融机构的资金信贷合作；另一方面将农产品生产和销售等采用资金互助合作的模式与仓储机构、担保机构、其他农村金融机构等建立多元化多层次的合作关系，走综合化的道路；此外，还要注重培养社员的社区凝聚力和创造力，促进合作社形成一种互助合作理念的金融责任文化。
（二）基于风险控制的问责途径
1.完善合作社责任承担的制度规范
目前，灌南县农民资金互助合作社的责任承担制度主要是依靠《灌南县农民资金互助专业合作社监督管理实施细则（试行）》以及各合作社内部制定的规章，而在农村金融机构的迅速发展的前提下，资金互助合作社制定在责任承担方面的强制有效的法律规范是十分必要的。有关领导部门可以对比类似的民间非营利性经济组织，再结合互助合作社的互助性以及为农性等的特点，制定统一的农民资金互助合作社法、管理办法、实施条例等等，如有关学者提出出台《合作金融法》，明确合作社规定合作社的法律地位，如新型农村金融合作组织或者民办非企业单位等；明确合作社的登记部门，如工商管理部门或者民政部门；进而明确合作社的的有关法律责任的具体规定。
2.建立健全合作社的破产保护制度
灌南县部分资金互助合作社因为资金运作困难，不得不就此倒闭，对民众还和社会会产生了较大影响。合作社的破产保护，是从社会公共利益出发，弥补了破产与和解的不足，立足于社员的基本利益，社会资料免于浪费，使村民的剩余资金得到充分利用。合作社的破产保护是合作社承担社会责任的基础，合作社的运营关系到周围村民的生产生活和农村经济的发展，只有合作社的持续经营，才能保证所有相关利益者的利益，才能更好地去承担社会责任。
农民资金互助合作社作为农村新兴的金融机构之一，近年来一直受到诸多专家学者的关注。但是，关于互助合作社的诸多问题仍然未有深入的研究，例如如何在诸多的类似合作社中突出农民资金互助合作社的优势和特色；如何发挥好合作社的熟人社会效应来应对金融风险和危机；如何协调和加强市场、政府、其他外部金融机构、农民与合作社的关系和联系；是否有必要制定专门的法律法规等对全国范围内的农民资金互助合作社进行规范和保护；如何借鉴国际上的类似农村经济组织的运营管理经验进一步增强合作社的市场竞争力等。本文通过对灌南县资金互助合作社法律问题的分析思考，一方面希望能对灌南县的合作社弥补规模小、互助合作形式有限等缺陷的措施研究有所突破，以便于合作社真正打开融入市场的缺口；另一方面，也希望对灌南县这一点的研究能对全国范围内合作社面的研究有所帮助，为合作社的运作模式的发展和完善提供一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]陆立才.对盐城市农民资金互助合作社的几点思考——阜宁县硕集镇富民资金互助合作社的调查.农业经济与科技.2009（7）.
[2]邵传林.制度变迁下的中国农村非正规金融机构研究.西安：西北大学.2011.
[3]张海清.内部优化与外部联接：农民资金互助合作社发展核心问题.金融发展研究.2008（5）.
[4]王建英，陈东平.内生于农民专业合作社的资金互助社运行机制分析——基于不同经济发展程度的考察.金融理论与实践.2011（2）.
[5]张德元，张亚军.关于农民资金互助合作社组织的分析与思考.调研世界.2007（10）.
[6]王真真.关于农民资金互助社发展现状的调查与分析——以江苏省为例.华北金融.2010（6）.
[7]孔祥智，平时利，毛飞.农民资金互助社运行机制及其绩效——江苏省步凤镇农民资金互助社案例分析.山东农业大学学报：社会科学版.2011（4）.
[8] 徐亮，王丽丽.农民资金互助合作组织运行机制探析.现代商贸工业.2009（7）.
[9]吕健魁.政府应如何引导扶持农民资金互助组织发展.中国合作经济.2008（4）.
[10]王曙光，王东宾.农民资金互助：运行机制、产业基础与政府作用.农村经营管理.2010（8）.
[11]王曙光.乡土重建——农村金融与农民合作.北京：中国发展出版社.2009.