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摘要：近年来，贵州省铜仁市按照旅游景观型、绿色产业型、商贸集散型、工矿园区型、交通枢纽型、移民安置型的定位，打造了一个个小而精、小而美、小而富、小而特的“黔东美镇·多彩乡村”，乡村小城镇建设取得了明显成效。本文在总结成功经验的基础上，从理性角度思考新常态下小城镇建设存在的问题，并提出做好小城镇可持续发展的建议。
关键词：小城镇；建设；建议
近年来，贵州省铜仁市按照旅游景观型、绿色产业型、商贸集散型、工矿园区型、交通枢纽型、移民安置型的定位，打造了一个个小而精、小而美、小而富、小而特的“黔东美镇·多彩乡村”，犹如珍珠撒落在黔东大地山水之间，全市27个示范小城镇，有15个被列入全国重点镇，小城镇变大变美变活了。
一、铜仁市乡村小城镇建设的做法
（一）产业兴镇——百姓富。以产带城、以城促产、产城互动、产城一体、镇村联动，充分利用优越资源禀赋、优良生态环境、优惠政策条件、独特区位优势，因地制宜，规划引领，发展主导特色产业，推进农工农旅一体融合发展，壮大示范小城镇经济实力，拓宽老百姓就业渠道，精准扶贫脱贫致富奔小康。目前，全市示范镇累计引进招商项目402个，到位资金291.68亿元，新增企业1376家，实交税金10.23亿元。全市示范小城镇的财政总收入17.85亿元，同比增长20%以上，是小城镇财政收入平均水平的3倍。发展新型工业的大兴、大龙、漾头等镇，发展旅游产业的太平、万山、木黄等镇，发展现代农业的煎茶、官舟、塘头等镇，发展商贸物流的孟溪、田坪、怒溪等镇，已成为推动小城镇建设有力抓手，极大提升了全市小城镇经济实力。
（二）特色靓镇——生态美。坚持“精美富特”要求、突出“小桥流水”韵味、彰显“小家碧玉”精致、丰富“小城故事”内涵。
一是做特小城镇，精准定位、超前规划。宜农则农、宜游则游、宜工则工、宜商则商，注重规建设计，培育小城镇的发展特色。2013年至2017年，市政府委托铜仁职业技术院订单培养村镇规划建设管理专业高职生386名，解决基层技术人才不足问题；围绕《铜仁市关于推进新型城镇化建设山水园林城市的决定》，打造“铜仁生态美·梵净天下灵”和谐家园，建設百步绿道、千步绿园，近可亲水、远可登山的自然生态；形成历史文化、现代文明、黔东风情、民族相融的人文生态；建成山水城市、园林城区、绿色小镇、美丽乡村的城镇体系，彰显“市民近山亲水、建设依山傍水、风貌显山露水”的城市景观。
二是做专小城镇，城乡一体、拉动内需。将“四在农家·美丽乡村”建设六项行动计划作为城乡基本公共服务均等化重要抓手，把小城镇作为连接城乡、拉动内需的重要载体，大力抓好示范小城镇的基础设施、公共服务、产业培育、创新改革等工作，使具有自然美、人文美、颜值高、气质佳的特色小镇逐渐多起来，成为全市小城镇发展“风向标”。目前，示范镇农民人均住宅面积达27.76平方米，硬化村庄道路50.7公里，小城镇已成为铜仁市统筹城乡发展的重要平台。
（三）景城相融——宜居地。坚持“以人为本、道法自然、天人合一”理念，让农旅相生、景田相望、山水相依成为小城镇发展底色，让人们看得见山、望得见水、记得住乡愁。突出拉路网、建新区，让镇有新街、村有新寨。整合村庄土地整治、生态环境整治、农村危房改造、退耕还林还草、财政一事一议、地质灾害搬迁、农业产业发展、新农村建设、小流域治理、通乡村油路、石漠化治理、人饮工程、扶贫开发等项目资金，做出精品。目前，全市小城镇完成投资291.14亿元（示范小城镇159.62亿元，占54.8%）、建成城镇道路342.24公里，供水普及率95%以上，人均住宅面积大幅度增长。
二、铜仁市乡村小城镇建设存在的问题
（一）各镇各自“为政”。走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村！这样的小城镇发展格局，让我们不得不为之思考：可否进一步突破原来行政区划，把条件较成熟、实已成一体的两个乡规划成一个镇或街道办事处，以增大规模、增加集聚、联片发展？客观讲，乡小利管，但这一现行行政区域规划是经济发展水平较低时的产物，随着改革的深入，人口少的乡镇极不适应当前需要。一般而言，一个2～3万人的乡镇，吃饭财政人员约为150～180人，而一些低于5000人的小镇，吃财政饭人员也竟超100人，由此可见镇域规模与农民负担的关系，城镇规模小无疑会加剧农民的负担。虽然有地方突破原来规划，小城镇发展很快，但受行政区划制约，更多处于基础设施不能共享、低水平重复建设、结果未形成规模，阻碍其他资源集聚，各自为政同争市场、造成资源浪费。
（二）户籍“枷锁”束缚。现行户籍制度限制农村劳动力就业空间，进城经商的农民仍为农业户口，成为既非市民、又非农民、城乡两栖的“游离阶层”。譬如，即使在京津沪粤等大城市有稳定职业、事业有成，抑或是“北上广”黔铜籍淘金小富的农村劳动力，因无法取得当地城市户口，仍无稳定感。何况进城农民不可能都在城市找到高收入稳定职业，这就造成大量剩余劳动力滞留农村就近发展，使农村非农产业分散化。
（三）机构“臃肿”冗余。现行小城镇行政管理体制基本沿袭人民公社运行模式，计划经济体制色彩较浓，存在党政不分政企不分、机构重叠职责不清、严重超编人浮于事、责权分离以政代企、干预企业事务过多、得过且过效率低下、农民负担屡减不轻、党群干群关系紧张等问题。乡镇虽为一级政府，但按照规定国家级试点镇可设职能分局，如市监、地税、建设、公安、供销、电管、国土等部门的人财物统归区县垂管，职权有限，协调较难。加之小城镇发展到一定程度后，镇容镇貌、环境卫生、社会治安、市场交通、文化娱乐等一系列问题随之而来，若都列入镇政府目标，显然力不从心。
（四）规划“贪大求洋”。不少小城镇规划实际成大城市翻版，既浪费土地资源，也发挥不了功能；乡镇领导变动频繁，随意更改规划，缺乏长期性、严肃性。
（五）“跟风”开发泛滥。小城镇位于农村之首、城市之尾，产业结构接近城市，联系农村更为密切，是农村经济体制改革的产物。黔东发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃新台阶。目前仍有不少地方一说新建小城镇试点镇，往往把建设重点放在招商引资而非镇域经济上，造成“开发区”泛滥、“黄金地”浪费。 （六）“摊大饼”式发展。镇级财政金库未真正建立、统管统支未获落实、县级职能部门执行各自带有利益色彩的“部门政策”，难以打破垄断，一定程度上挫伤了建设投资主体——广大农民群众、个体工商业者的投资积极性；受“吃饭财政”现状制约，个别乡镇连工资都难按月发，只能依靠手中的行政资源扩大资金注入，或“以地生财”、“集资建镇”，与保护耕地国策产生矛盾。有的鄉镇干部错误认为乡镇是管理农村的一级政府，理所当然拥有土地征用权，不顾正常征地程序，盲目圈地搞小城镇、房地产开发，给耕地保护增加压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风，不注重内涵式发展、旧城区改造，导致小城镇高速度建设、低质量发展。
（七）煮“夹生饭”。近年来中央提倡乡镇企业向小城镇集中，股份合作制亦成当前乡企改制首选模式。目前，铜仁市乡企只有8%左右集中于建制镇，新建乡企因追求低成本和避税效应，难以集中，工业结构与农业联系太小，缺乏非农产业支撑，小城镇发展失去产业基础。有的乡镇不从企业实情出发，大搞刮风式改革，或干脆三、四、五通一平后等外商投资，或建起厂房职工宿舍，或把土地圈起来荒芜，美其名曰“开发区”，结果煮了许多“夹生饭”，影响了干群参与积极性；有乡镇重股轻制，把“搞股份合作”弄成“掏职工口袋”、解“资金短缺”，结果是企业筹了票子、单位换了牌子、厂长换了帽子、其他是老样子，建立民主决策管理制度和转换企业自主经营机制的宗旨未能完全实现。另外，股权设置平均化也使产权激励作用弱化，并未真正调动起乡企职工的积极性、创造性。
三、加快乡村小城镇建设的建议
（一）因地制宜发展。各种类型的城市发展重点不一。地方小城镇作为实现农业现代化的重要支撑体、农村经济发展的重要增长极，应因地制宜走出一条小城镇与中小城市共同发展之路。就铜仁市而言，应念好山字经、做好水文章、打好生态牌，努力创建绿色发展先行示范区。
（二）合理确定建设重点。要坚持因地制宜、分类指导、平衡建设，探索建制镇、城关镇、一般集镇的“三层式”重点发展，既避免城镇化进程“遍地开花”的“小城镇化”倾向，又促进小城镇与地方之间分布均衡，令城市文明迅速扩散至广大农村，真正成为建设规模功能较大、劳动力吸收较强、非农产业发展较快、经济带动非常明显的小城镇。
（三）不断创新升级结构。要以市场需求、资源优势为导向，结合不同产业、不同行业的特点，制定操作性强相互配套的发展规划，合理调整结构，应对内外市场。
（四）深化管理体制改革。
一是简政放权。政府机关要坚决把企业事务交给企业自管，真正理顺政企关系，发展中介，让中介服务企业。同时，精心培育市场体系，促进城乡要素合理流动，实现城乡政治、经济、人口、文明大发展“四融合”。
二是改革户籍。政府机关应当及时推进户籍制度的进一步创新。
三是优质服务。区县部门下放的机构人员要与小城镇经管技术服务部门融为一体，按照“小机构，大服务”方向，为城镇居民、乡镇企业、广大农民走向市场提供优质服务，提高县市政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。
（五）做实编制规划工作。一是超前性。高起点规划、高标准建设，但不能太离谱、脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。每个小城镇建设都要规划好基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区等“六区”的优化布局，节约土地，留有余地，协调发展，量力而行，尽力而为，确保不同时期建设任务的有效衔接。三是本土性。小城镇是区域经济、社会、文化发展到一定阶段的必然产物，若其规划一味照搬大城市样，必然会失去自我、失去特色、失去发展。制订修订规划时要有“本土特色”，禁防“千城一面”，严控“龙形”规划（沿交通要道两侧发展了事），使“人”成为小城镇发展的中心、为“人”服务成为小城镇建设的宗旨，让农民有归属感，调动起广大农民建设小城镇的积极性、主动性。同时，要尽量节约土地资源，先老城区改造，再开发新城区，将编制规划交乡镇人代会通过并严格执行，不随乡镇领导变动而随意更改。
（作者单位：贵州省铜仁市政府办公室）
责任编辑：欣文
关键词：小城镇；建设；建议
近年来，贵州省铜仁市按照旅游景观型、绿色产业型、商贸集散型、工矿园区型、交通枢纽型、移民安置型的定位，打造了一个个小而精、小而美、小而富、小而特的“黔东美镇·多彩乡村”，犹如珍珠撒落在黔东大地山水之间，全市27个示范小城镇，有15个被列入全国重点镇，小城镇变大变美变活了。
一、铜仁市乡村小城镇建设的做法
（一）产业兴镇——百姓富。以产带城、以城促产、产城互动、产城一体、镇村联动，充分利用优越资源禀赋、优良生态环境、优惠政策条件、独特区位优势，因地制宜，规划引领，发展主导特色产业，推进农工农旅一体融合发展，壮大示范小城镇经济实力，拓宽老百姓就业渠道，精准扶贫脱贫致富奔小康。目前，全市示范镇累计引进招商项目402个，到位资金291.68亿元，新增企业1376家，实交税金10.23亿元。全市示范小城镇的财政总收入17.85亿元，同比增长20%以上，是小城镇财政收入平均水平的3倍。发展新型工业的大兴、大龙、漾头等镇，发展旅游产业的太平、万山、木黄等镇，发展现代农业的煎茶、官舟、塘头等镇，发展商贸物流的孟溪、田坪、怒溪等镇，已成为推动小城镇建设有力抓手，极大提升了全市小城镇经济实力。
（二）特色靓镇——生态美。坚持“精美富特”要求、突出“小桥流水”韵味、彰显“小家碧玉”精致、丰富“小城故事”内涵。
一是做特小城镇，精准定位、超前规划。宜农则农、宜游则游、宜工则工、宜商则商，注重规建设计，培育小城镇的发展特色。2013年至2017年，市政府委托铜仁职业技术院订单培养村镇规划建设管理专业高职生386名，解决基层技术人才不足问题；围绕《铜仁市关于推进新型城镇化建设山水园林城市的决定》，打造“铜仁生态美·梵净天下灵”和谐家园，建設百步绿道、千步绿园，近可亲水、远可登山的自然生态；形成历史文化、现代文明、黔东风情、民族相融的人文生态；建成山水城市、园林城区、绿色小镇、美丽乡村的城镇体系，彰显“市民近山亲水、建设依山傍水、风貌显山露水”的城市景观。
二是做专小城镇，城乡一体、拉动内需。将“四在农家·美丽乡村”建设六项行动计划作为城乡基本公共服务均等化重要抓手，把小城镇作为连接城乡、拉动内需的重要载体，大力抓好示范小城镇的基础设施、公共服务、产业培育、创新改革等工作，使具有自然美、人文美、颜值高、气质佳的特色小镇逐渐多起来，成为全市小城镇发展“风向标”。目前，示范镇农民人均住宅面积达27.76平方米，硬化村庄道路50.7公里，小城镇已成为铜仁市统筹城乡发展的重要平台。
（三）景城相融——宜居地。坚持“以人为本、道法自然、天人合一”理念，让农旅相生、景田相望、山水相依成为小城镇发展底色，让人们看得见山、望得见水、记得住乡愁。突出拉路网、建新区，让镇有新街、村有新寨。整合村庄土地整治、生态环境整治、农村危房改造、退耕还林还草、财政一事一议、地质灾害搬迁、农业产业发展、新农村建设、小流域治理、通乡村油路、石漠化治理、人饮工程、扶贫开发等项目资金，做出精品。目前，全市小城镇完成投资291.14亿元（示范小城镇159.62亿元，占54.8%）、建成城镇道路342.24公里，供水普及率95%以上，人均住宅面积大幅度增长。
二、铜仁市乡村小城镇建设存在的问题
（一）各镇各自“为政”。走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村！这样的小城镇发展格局，让我们不得不为之思考：可否进一步突破原来行政区划，把条件较成熟、实已成一体的两个乡规划成一个镇或街道办事处，以增大规模、增加集聚、联片发展？客观讲，乡小利管，但这一现行行政区域规划是经济发展水平较低时的产物，随着改革的深入，人口少的乡镇极不适应当前需要。一般而言，一个2～3万人的乡镇，吃饭财政人员约为150～180人，而一些低于5000人的小镇，吃财政饭人员也竟超100人，由此可见镇域规模与农民负担的关系，城镇规模小无疑会加剧农民的负担。虽然有地方突破原来规划，小城镇发展很快，但受行政区划制约，更多处于基础设施不能共享、低水平重复建设、结果未形成规模，阻碍其他资源集聚，各自为政同争市场、造成资源浪费。
（二）户籍“枷锁”束缚。现行户籍制度限制农村劳动力就业空间，进城经商的农民仍为农业户口，成为既非市民、又非农民、城乡两栖的“游离阶层”。譬如，即使在京津沪粤等大城市有稳定职业、事业有成，抑或是“北上广”黔铜籍淘金小富的农村劳动力，因无法取得当地城市户口，仍无稳定感。何况进城农民不可能都在城市找到高收入稳定职业，这就造成大量剩余劳动力滞留农村就近发展，使农村非农产业分散化。
（三）机构“臃肿”冗余。现行小城镇行政管理体制基本沿袭人民公社运行模式，计划经济体制色彩较浓，存在党政不分政企不分、机构重叠职责不清、严重超编人浮于事、责权分离以政代企、干预企业事务过多、得过且过效率低下、农民负担屡减不轻、党群干群关系紧张等问题。乡镇虽为一级政府，但按照规定国家级试点镇可设职能分局，如市监、地税、建设、公安、供销、电管、国土等部门的人财物统归区县垂管，职权有限，协调较难。加之小城镇发展到一定程度后，镇容镇貌、环境卫生、社会治安、市场交通、文化娱乐等一系列问题随之而来，若都列入镇政府目标，显然力不从心。
（四）规划“贪大求洋”。不少小城镇规划实际成大城市翻版，既浪费土地资源，也发挥不了功能；乡镇领导变动频繁，随意更改规划，缺乏长期性、严肃性。
（五）“跟风”开发泛滥。小城镇位于农村之首、城市之尾，产业结构接近城市，联系农村更为密切，是农村经济体制改革的产物。黔东发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃新台阶。目前仍有不少地方一说新建小城镇试点镇，往往把建设重点放在招商引资而非镇域经济上，造成“开发区”泛滥、“黄金地”浪费。 （六）“摊大饼”式发展。镇级财政金库未真正建立、统管统支未获落实、县级职能部门执行各自带有利益色彩的“部门政策”，难以打破垄断，一定程度上挫伤了建设投资主体——广大农民群众、个体工商业者的投资积极性；受“吃饭财政”现状制约，个别乡镇连工资都难按月发，只能依靠手中的行政资源扩大资金注入，或“以地生财”、“集资建镇”，与保护耕地国策产生矛盾。有的鄉镇干部错误认为乡镇是管理农村的一级政府，理所当然拥有土地征用权，不顾正常征地程序，盲目圈地搞小城镇、房地产开发，给耕地保护增加压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风，不注重内涵式发展、旧城区改造，导致小城镇高速度建设、低质量发展。
（七）煮“夹生饭”。近年来中央提倡乡镇企业向小城镇集中，股份合作制亦成当前乡企改制首选模式。目前，铜仁市乡企只有8%左右集中于建制镇，新建乡企因追求低成本和避税效应，难以集中，工业结构与农业联系太小，缺乏非农产业支撑，小城镇发展失去产业基础。有的乡镇不从企业实情出发，大搞刮风式改革，或干脆三、四、五通一平后等外商投资，或建起厂房职工宿舍，或把土地圈起来荒芜，美其名曰“开发区”，结果煮了许多“夹生饭”，影响了干群参与积极性；有乡镇重股轻制，把“搞股份合作”弄成“掏职工口袋”、解“资金短缺”，结果是企业筹了票子、单位换了牌子、厂长换了帽子、其他是老样子，建立民主决策管理制度和转换企业自主经营机制的宗旨未能完全实现。另外，股权设置平均化也使产权激励作用弱化，并未真正调动起乡企职工的积极性、创造性。
三、加快乡村小城镇建设的建议
（一）因地制宜发展。各种类型的城市发展重点不一。地方小城镇作为实现农业现代化的重要支撑体、农村经济发展的重要增长极，应因地制宜走出一条小城镇与中小城市共同发展之路。就铜仁市而言，应念好山字经、做好水文章、打好生态牌，努力创建绿色发展先行示范区。
（二）合理确定建设重点。要坚持因地制宜、分类指导、平衡建设，探索建制镇、城关镇、一般集镇的“三层式”重点发展，既避免城镇化进程“遍地开花”的“小城镇化”倾向，又促进小城镇与地方之间分布均衡，令城市文明迅速扩散至广大农村，真正成为建设规模功能较大、劳动力吸收较强、非农产业发展较快、经济带动非常明显的小城镇。
（三）不断创新升级结构。要以市场需求、资源优势为导向，结合不同产业、不同行业的特点，制定操作性强相互配套的发展规划，合理调整结构，应对内外市场。
（四）深化管理体制改革。
一是简政放权。政府机关要坚决把企业事务交给企业自管，真正理顺政企关系，发展中介，让中介服务企业。同时，精心培育市场体系，促进城乡要素合理流动，实现城乡政治、经济、人口、文明大发展“四融合”。
二是改革户籍。政府机关应当及时推进户籍制度的进一步创新。
三是优质服务。区县部门下放的机构人员要与小城镇经管技术服务部门融为一体，按照“小机构，大服务”方向，为城镇居民、乡镇企业、广大农民走向市场提供优质服务，提高县市政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。
（五）做实编制规划工作。一是超前性。高起点规划、高标准建设，但不能太离谱、脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。每个小城镇建设都要规划好基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区等“六区”的优化布局，节约土地，留有余地，协调发展，量力而行，尽力而为，确保不同时期建设任务的有效衔接。三是本土性。小城镇是区域经济、社会、文化发展到一定阶段的必然产物，若其规划一味照搬大城市样，必然会失去自我、失去特色、失去发展。制订修订规划时要有“本土特色”，禁防“千城一面”，严控“龙形”规划（沿交通要道两侧发展了事），使“人”成为小城镇发展的中心、为“人”服务成为小城镇建设的宗旨，让农民有归属感，调动起广大农民建设小城镇的积极性、主动性。同时，要尽量节约土地资源，先老城区改造，再开发新城区，将编制规划交乡镇人代会通过并严格执行，不随乡镇领导变动而随意更改。
（作者单位：贵州省铜仁市政府办公室）
责任编辑：欣文