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摘 要：推进乡村振兴，构建以村规民约为主体的自治规则体系是一条重要路径。作为一种制度性社会资本，村规民约融乡土性与现代性、道德理性与契约精神于一体，在乡村社会发挥着“柔性治理”的重要功用。当前市场化、城镇化发展的不断加速和乡土秩序重构的加快，使村规民约在实践过程中存在权威性薄弱、公信力较低、参与度有待提高等结构性困境。基于此，需要根据国家权力和乡土社会对村规民约的不同定位，实现村规民约价值功能与乡村自治效能的互动转化，以推动形成依法立约、以约治村的良性循环格局。
关键词：乡村振兴;村规民约;治理有效;“以约治村”
中图分类号：C911
文献标识码：A
文章编号：1000-5099（2021）03-0079-08
乡村是“中国共产党执政大厦的地基”[1]，乡村治理效能的提升事关国家治理能力和治理体系现代化的总体水平。“党的十九大”报告提出的“乡村振兴”战略，是乡村建设的总方针，也是推動乡村治理现代化的基本指南。乡村振兴是资源整合与秩序重构的系统过程，其中，乡风文明与治理有效构成这一战略的主要内容。在推进乡村振兴的时代背景下，乡村治理规则的改进与提升是保障乡村振兴战略实施的重要支撑。
20世纪80年代兴起的村民自治运动，试图通过设立村民自治机构——村民委员会，推动实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。村民自治的目标是建立一种能够保障农村自治性空间及其成长的体系框架，确保村民在村级治理中的相对自主性。村民管理内部事务时需要依据相应的规则，村规民约和村民自治章程便是有关规则的集中体现，旨在将国家法治精神转化为基础性规范，并对乡村社会进行有效的制度整合。这是因为基于国家法律的统一而实现的制度整合有限度，家法族规、风俗习惯、行业规范等非正式制度在广大农村扮演着重要角色，需要寻求介于法律与道德之间的村民自治规范，以期上合“国法”，下合“民意”。“化法为规”便是国家权力对村规民约的基本定义，国家希冀通过村规民约的制订，为法律在农村地区的作用发挥开辟切实可行的途径。[2]
然而，长期受制于政府主导型治理模式，村级治理面临“弱化和虚化”[3]“半行政化”[4]“灵活性缺失”[5]等困境，存在正式制度与非正式制度冲突、自我整合及集体行动能力弱化、村级治理资源相对匮乏、治理成效有待提高的问题。鉴于村民委员会是国家普遍设立而非乡村自我生长的产物，村规民约体现的国家要素往往大于自治要素，进而遭遇“上了墙却落不了地”的尴尬，即内容不断规范，但悬置化、虚空化严重，有效度、契合度存疑，反映出村级规则合法性与有效性不协调不对等的深层次问题。有鉴于此，本文从“国家—乡村”的关系入手，通过剖析村规民约的结构性短板，探讨村级规则内容形式与治理效能相一致的实现路径，并对未来的推进策略进行思考。
一、村规民约：乡村振兴的规则指引
村规民约是基层治理的制度载体，涉及生产生活、伦理教化、秩序维护、资源共享等内容，对维护基层民主、化解矛盾纠纷、推动移风易俗具有积极意义，是推动乡村振兴的重要制度内核。
1.保障村民自治，助推有效治理
乡村治理的根本动力来自村民主体作用的发挥。作为确认村民资格的重要机制之一，村规民约对集体资源和社会福利分配作出的明确规定，为村民获得集体收益、社会福利提供了根本保证。其中，对土地调整年限、村集体机动地收入开支、村庄内部公共品分配等事项的说明，保障了村民的根本利益;有关赡养老人、教育子女的规定，是对父慈子孝、男女平等的肯定与弘扬，为个人权利在家庭内部的实现给予了制度支持;关于村委选举、民主管理、信息公开等方面的内容，保障了村民在村委选举中的自主权、村务管理中的参与权、村务公开中的知情权，为基层民主自治提供了有效的监督机制。浙江杭州千岛湖镇进贤村村规民约规定：“村民对村民委员会和村民委员会组成人员，有提出批评和建议的权利，对于村民委员会和村民委员会组成人员的违法失职行为，有向相关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。公共性规则给予村民某种可以依赖的客观性依据，为整个社区建构出兜底性的风险化解安全网，从而能够降低因暗箱操作而导致的潜在危害，提高村级治理的规范性和透明度。村规民约也是推进农村公共性重建的有力举措，村级组织可以借此对村民最关心、最迫切的问题“大家议、大家管”，通过共商共议达成普遍共识，在维护群众权益的同时，可以激活村社集体的主动性。
2.调处民间纠纷，填补法律遗缺
村规民约是乡村治理经验的历史总结，也是国家法律的生成基础。“国家法在任何社会里都不是唯一的和全部的法律，无论其作用多么重要，它们只能是整个法律秩序的一个部分，在国家法之外、之下，还有各种各样其他类型的法律，它们不但填补国家法遗留的空隙，甚至构成国家法的基础”。[6]现行针对农村制定的法律法规存在原则性强、实际操作性弱的问题，诸如农村土地所有权归属、土地征收赔偿等问题还属于法制体系中的盲点。面对法律空隙和规范漏洞，村规民约能够及时有效地提出调整策略和实施举措，对国家法没有涉及但与村民生活密切相关的事项进行规制，及时弥补国家法的缺位。对于国家法涵盖的内容，村规民约可以结合村域实际将其地方化、具体化，以柔性化、人性化的变通处理村落内部问题，更为符合村民的思维方式和处事原则。村落居民追求公平正义是以伦理为标准的，按照情、理、法的逻辑顺序处理矛盾，倾向于内部化解而不是诉诸法律，倾向于关系修复而不是依法赔偿。根据2017年度民政部社会福利与社会进步研究所“社区治理动态监测平台及深度观察点网络建设项目”大规模抽样问卷调查，农村居民主要通过内部途径化解矛盾，比如找村委会解决（76.3%）、找熟人调解（26%）、找家族或宗族年长者（13.0%），找政府部门解决的只占27.5%，走法律途径的更少（13.7%）[7]。调解的依据便是源自生活、长久沿袭的民间惯习、家法族规和村规民约，它们在家族矛盾、小微纠纷等问题的处理上优势明显，能够有效地定分止争、平衡需要。 3.传承良善文化，建设文明新风
村规民约是对传统乡规民约的批判继承与发展，是基层自治规范在不同时期的文化版本。传统乡约源于特定区域的民众协调家庭、宗族乃至各成员之间关系的需要，是在宗族长老、地方乡绅主持下，由乡民合意或会众议约自主制定的内部行为规范，曾以“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”的契约精神，规定了乡党邻里之间的基本准则，在教化民风、遵制守常和维护秩序上发挥了不可替代的重要作用。千百年来，儒家文化倡导的崇德尚义、中庸和合、父义母慈、兄友弟恭等传统美德通过乡规民约代代相传，成为教育村民、滋养乡村的重要文化资源，为乡村德治提供了伦理标准和文化积淀。在继承传统乡约文化的基础上，现代社会的村规民约担负起推进社会主义核心价值观在农村落实落细的重要使命，是新时代乡村基层弘扬正气、春风化雨的价值支撑，既有伦理教化的作用，也有行为约束的功能。比如，湖北省松滋市三堰淌村把勤俭节约、新事新办写进村规民约，对红白喜事列出严规，有效革除了大操大办、铺张浪费的陋习;云南省勐腊县曼岗村把尊老敬老、爱老助老纳入村规民约，对老人的生活照料、精神慰藉作出规定，并对子女赡养情况进行量化评分，提高了村民践行孝道的责任感;北京市顺义区杨家营村纳入志愿服务、公益活动等现代理念，鼓励村民参与捐款捐物、陪伴孤寡老人等活动，将公益服务积分与低保评定、文明表彰相挂钩，呼吁村民投身公益事业。村规民约以其自主性和公共性，将社会公德、家庭伦理、乡风民俗等要素纳入其中，不断强化着村民的规则意识、程序意识和法治意识，利于公序良俗的形成。
二、“上了墙却落不了地”：国家力量推动下村规民约的结构性短板
2018年12月，《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》的出台，明确提出“2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制”的工作目标。在国家政策的有力推动下，村规民约的制订工作在农村地区全面推进，在基层治理中的重要意义不断凸显。然而，村规民约的建设实践不可避免地显露出“形式理性化”特点，即内容日益合理合法，治理效能有待提升，容易引发自治规范“虚置”[8]“建构性脱嵌”[9]及乡村“多元规则冲突”[10]等问题。
1.行政本位导致民众参与度较低
尽管国家和地方出台的政策文件强调发扬民主、统一协商、广泛参与，但自上而下的统一部署和集中推进，反而使一些地方政府将村规民约视作一种行政任务，在推进过程中带有明显的行政动员性，而本应是制订主体的村民却“袖手旁观”。根据民政部“社区治理动态监测平台及深度观察点网络建设项目”调查结果（图1），2017年，该项目收集的城乡居民参与社区治理样本共4 907个，共覆盖28个省、自治区、直辖市，只有41.6%的农村社区将村规民约的制定列为社区协商活动内容，28.2%的城市社区将规章制定作为社区协商的主题。单从农村社区情况看，对于村规民约制定问题的重视程度远低于公共环境卫生整治（67.1%）、公共设施建设（59.6%）、村委会选举（57.8%）、村庄规划与发展（51.6%）及治安问题（49.1%）。村民较为重视社区建设类项目的协商，但对制度类、服務类和监督类议题关注不高，参与公约制定的意识普遍不强。
究其原因，行政力量在村规民约中的“抢镜”，使村委会和基层政府成为此项工作的推进主体。在国家出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中，规范日常行为、维护公共秩序、保障群众权益、调解群众纠纷、引导民风民俗等五方面被列为村规民约的重要内容，并强调村规民约要坚持问题导向，做到务实管用。但在执行过程中，一些地方的政府部门为突出自身工作成绩，把上级对部门的要求移植到村规民约中，导致其内容与村民生活的衔接程度低，部门化、繁冗化倾向明显;还有的村规民约多达百余条、上千字，占据村庄会议室、宣传墙的整个墙面，内容涉及各类条线部门要求及注意事项，让村民无所适从。
其次，大量农村人口外流，降低了规则制订的必要性。村民向城市的不断流动，使农村人口结构失衡，“空心化”问题严重，在地村民多为老弱妇孺，对于村级公共事务普遍缺乏参与的热情和能力，难以承担制订村规民约的职责。农村青壮年的“脱域”以及高素质人才的“离土又离乡”，限制了他们在组织协调、遵规守约方面的角色发挥，同样对村规民约的施行造成不利影响。
再次，基层薄弱的组织网络削减了村规民约的权威基础。经过家庭联产承包责任制改革，农村的生产单位由社队转向家庭，农户由集中走向分散，在新中国前三十年被高度“组织起来”的小农面临重返“一盘散沙”的危机。尤其是农村税费改革后，国家通过惠农补贴和扶贫项目直接向农村转移资源，弱化了村级组织在资源输送和农村公共品供给中发挥的作用，再加上村提留、乡统筹和农村“两工”的取消，村级自有资金减少，村级组织的动员能力弱化，作为自治规范的村规民约，在乡村治理中的权威性必然受到挑战。
2.内容离地致使群众认同度不足
与村民日常生活的内在相通是村规民约嵌入乡村社会的前提。但在实践中，村规民约的内容大多涉及上级政府要求、社区注意事项、基本社会公德等，未能直面真实的乡土生活和村民利益结构，缺乏针对性和实操性。
重义务轻权利。村民是建章立制的主体，享有村级管理的“立法权”。但一些地方的村规民约偏重规定村民的义务而没有明确村民的权利，有管理村民的规定却没有约束干部的条款，忽视了公共需求、公平正义、公众满意等价值理性，容易遭到村民的反感甚至反抗。
重处罚轻教育。由于国家法和民间法权力关系的不对等，作为非正式制度的村规民约，其内在合法性需要依靠正式制度的相关规定获得。如此形成的村规民约容易成为国家法权在基层社会的解释注脚，刚性有余而柔性不足，禁止性规范多而倡导性条款少，经常采取罚款、取消福利优惠等经济制裁措施，较少运用规劝、说服、教育的方式，缺少了作为社会契约应有的平等、宽容精神，既不利于正向引导、培育村民的自律意识，也不利于通过沟通协商化解内部纠纷，更有可能因违法的罚款规定而影响其效力。 与现行法律冲突。目前，村规民约引发的法律纠纷主要集中在村民资格认定、宅基地使用、集体收益分配等领域。受“出嫁女不分红”“外来户不分地”“上门女婿不落户”等封建思想影响，外嫁女、离异女、双女户等女性群体，空挂户、入伍户、服刑户等户籍差异人群，以及外来户、超计划生育户、收养子女户等特殊群体的权利时常受到侵犯。尤其是在土地资源紧缺、人地矛盾突出的地方，多数村民为拥有更多可分配的利益，采取村民大会或村民代表会议表决的方式，在村规民约中规定特殊群体不享有村集体组织的经济权益。譬如，2009年江苏省妇联在全国范围征集的173份村规民约，均没有对女性平等获得土地权益做出明确说明，个别村庄甚至规定，“男方到女方落户的，女方有兄弟的不予落户，有姐妹无兄弟的允许落户一人”“兄弟可以自然分户”“女儿不符合招婿条件”[11];2014年全国县以上妇联受理的7 292件次关于农村妇女土地权益信访事项中，反映因村规民约限制不能平等享受征地补偿和集体收益分配的就占到了一半[12]。这与我国宪法、法律所倡导的男女权利平等原则背道而驰，严重损害了村规民约的地方权威。
3.程序背离诱发公信力不强
《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出，制定或修订村规民约应遵循征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等程序，但实践操作层面却存在主体不明确、程序不完备、审查不到位等方面问题。
制定主体上，根据《村民委员会组织法》第二十七条，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，但实践中往往出于责任落实和管理便利的原因，村规民约的制定主体被村委会、村民代表大会、村党支部会议取而代之。村民与干部之间的信息不对称，使基层政府和村级组织容易操纵和控制“合约”过程。如此形成的村规民约，村民更多的是作为被约束的对象而非自治的主体，自然缺乏主动遵守的意愿。
制定程序上，有的地方为加快公约制定，搞闭门造车，既没有组织村民广泛参与，也未能按程序完成审核备案，导致千村一面、千篇一律;有的地方尽管按照既定程序进行，但也只是走马观花、蜻蜓点水，缺少必要的广泛协商和深入讨论。
审查备案上，《村民委员会组织法》虽然规定村规民约应当报乡（镇）政府备案，但没有赋予有关部门对其合法性予以审查的义务。受限于责任机制的缺漏和司法能力的薄弱，部分乡镇政府难以履行应有职责，以致审查流于形式，难以及时纠偏。
4.监督缺位造成约束力式微
面对日趋多元的利益诉求和价值取向，传统意义上“乡人相约，勉为小善”、以积善成德为行动目标的村规民约，在基层治理中的道德感召力和约束力日渐式微。
一方面，日常舆论监督弱化。村规民约的执行主要依靠村民的协商自觉、舆论压力以及物质惩戒，其背后的支撑实际是一种“社会集体意识”[13]，与国家法律法规相比缺少刚性约束，这种以关系和人情为基础的社会规范，在传统观念有所弱化的当代农村，必然出现执行效力上的延迟。
另一方面，侵权救济渠道缺失。“无救济则无权利”，司法救济、行政救济都是不可或缺的权利保护手段。《村民委员会组织法》第三十六條规定，“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”。然而，由于村规民约的制定主体是村民会议，而不是村民委员会，被侵权村民难以通过司法途径获得救济。再加上多数村规民约未载明申诉和复议程序，当村规民约侵害村民权益时，村民仅能寻求“乡镇政府作出责令改正”的行政救济。侵权救济渠道的缺失，使其难以及时有效地得到纠正。
三、村规民约“上墙”与“落地”相一致的实现路径
如何有效扭转国家权力向乡村社会的单向度渗透，在威权治理模式与刚性制度框架下探索乡村治理的自治空间，是新时代基层治理的主要命题。[14]村规民约作为本土性自治资源，其中蕴含的柔性治理是它不同于国家法律法规的突出特征，也是化解乡土社会矛盾、维护有序运行的关键。实现“上墙”与“落地”的统一，即内容合法性与治理有效性的协调一致，必须充分发挥村规民约的柔性特质，从参与主体、话语表述、协商机制、监督模式四方面寻求效能提升的优化策略。
1.强化民主协商，构建多元参与的乡村治理格局
乡村公共规则是基于多元主体话语充分博弈的结果，而基层政府的话语霸权和农村精英的决策垄断，导致多元主体博弈结构的失衡[15]，极易压制普通村民利益诉求的表达。针对村民参与意愿不足的问题，应在村规民约工作中创新参与方式，畅通意见反馈渠道，推进多元协调共治。
一是发挥党员带头示范作用，推行党员带群众的“1+1+N”的公约协商模式。即1名党员、1名村民代表定点联系若干户村民，负责群众意见的征集、村约宣讲及问题反馈，以此为主线建构相对平等的对话空间，实现普通村民对公共事务的自主参与。二是立足村域实践，注重内生因素与外生因素的有机结合。积极扩大村落组织参与村级事务的广度和深度，协同推进自治组织与社会组织发展壮大，同时吸纳外来人口、投资者、基金会等社区外部主体的参与，以形成新的监督力量。比如，浙江桐庐白云村邀请外来投资者和旅游休闲人士参与村规民约工作，在内容上纳入垃圾分类、环境入股、旅游接待等条款，成立包括外来人员在内的道德评判团和新乡贤理事会，共同监督公约的具体执行。鉴于遵规守约与个人诚信挂钩，决定着个人获取经济资源的难易，村民主动履约，积极参与乡村治理。三是拓展信息化参与渠道，搭建务实管用的诉求表达平台。积极采用“互联网+政务”“社区政务恳谈会”等形式，使村民不论身处何地，能够借助网络技术参与公约制定、行为评判及公共事务讨论，在此过程中逐渐养成理性讨论问题的习惯，在共同参与中学会讨价还价、谈判妥协。由此引导基层民主从以“主体”为核心逐渐转向以“主体间性”为核心，即从原先强调主体性及个人财产、利益、尊严不受侵犯，转向基于交往理性的平等协商与对话，使村民在公共事项决策中获得存在感和荣辱感。
关键词：乡村振兴;村规民约;治理有效;“以约治村”
中图分类号：C911
文献标识码：A
文章编号：1000-5099（2021）03-0079-08
乡村是“中国共产党执政大厦的地基”[1]，乡村治理效能的提升事关国家治理能力和治理体系现代化的总体水平。“党的十九大”报告提出的“乡村振兴”战略，是乡村建设的总方针，也是推動乡村治理现代化的基本指南。乡村振兴是资源整合与秩序重构的系统过程，其中，乡风文明与治理有效构成这一战略的主要内容。在推进乡村振兴的时代背景下，乡村治理规则的改进与提升是保障乡村振兴战略实施的重要支撑。
20世纪80年代兴起的村民自治运动，试图通过设立村民自治机构——村民委员会，推动实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。村民自治的目标是建立一种能够保障农村自治性空间及其成长的体系框架，确保村民在村级治理中的相对自主性。村民管理内部事务时需要依据相应的规则，村规民约和村民自治章程便是有关规则的集中体现，旨在将国家法治精神转化为基础性规范，并对乡村社会进行有效的制度整合。这是因为基于国家法律的统一而实现的制度整合有限度，家法族规、风俗习惯、行业规范等非正式制度在广大农村扮演着重要角色，需要寻求介于法律与道德之间的村民自治规范，以期上合“国法”，下合“民意”。“化法为规”便是国家权力对村规民约的基本定义，国家希冀通过村规民约的制订，为法律在农村地区的作用发挥开辟切实可行的途径。[2]
然而，长期受制于政府主导型治理模式，村级治理面临“弱化和虚化”[3]“半行政化”[4]“灵活性缺失”[5]等困境，存在正式制度与非正式制度冲突、自我整合及集体行动能力弱化、村级治理资源相对匮乏、治理成效有待提高的问题。鉴于村民委员会是国家普遍设立而非乡村自我生长的产物，村规民约体现的国家要素往往大于自治要素，进而遭遇“上了墙却落不了地”的尴尬，即内容不断规范，但悬置化、虚空化严重，有效度、契合度存疑，反映出村级规则合法性与有效性不协调不对等的深层次问题。有鉴于此，本文从“国家—乡村”的关系入手，通过剖析村规民约的结构性短板，探讨村级规则内容形式与治理效能相一致的实现路径，并对未来的推进策略进行思考。
一、村规民约：乡村振兴的规则指引
村规民约是基层治理的制度载体，涉及生产生活、伦理教化、秩序维护、资源共享等内容，对维护基层民主、化解矛盾纠纷、推动移风易俗具有积极意义，是推动乡村振兴的重要制度内核。
1.保障村民自治，助推有效治理
乡村治理的根本动力来自村民主体作用的发挥。作为确认村民资格的重要机制之一，村规民约对集体资源和社会福利分配作出的明确规定，为村民获得集体收益、社会福利提供了根本保证。其中，对土地调整年限、村集体机动地收入开支、村庄内部公共品分配等事项的说明，保障了村民的根本利益;有关赡养老人、教育子女的规定，是对父慈子孝、男女平等的肯定与弘扬，为个人权利在家庭内部的实现给予了制度支持;关于村委选举、民主管理、信息公开等方面的内容，保障了村民在村委选举中的自主权、村务管理中的参与权、村务公开中的知情权，为基层民主自治提供了有效的监督机制。浙江杭州千岛湖镇进贤村村规民约规定：“村民对村民委员会和村民委员会组成人员，有提出批评和建议的权利，对于村民委员会和村民委员会组成人员的违法失职行为，有向相关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。公共性规则给予村民某种可以依赖的客观性依据，为整个社区建构出兜底性的风险化解安全网，从而能够降低因暗箱操作而导致的潜在危害，提高村级治理的规范性和透明度。村规民约也是推进农村公共性重建的有力举措，村级组织可以借此对村民最关心、最迫切的问题“大家议、大家管”，通过共商共议达成普遍共识，在维护群众权益的同时，可以激活村社集体的主动性。
2.调处民间纠纷，填补法律遗缺
村规民约是乡村治理经验的历史总结，也是国家法律的生成基础。“国家法在任何社会里都不是唯一的和全部的法律，无论其作用多么重要，它们只能是整个法律秩序的一个部分，在国家法之外、之下，还有各种各样其他类型的法律，它们不但填补国家法遗留的空隙，甚至构成国家法的基础”。[6]现行针对农村制定的法律法规存在原则性强、实际操作性弱的问题，诸如农村土地所有权归属、土地征收赔偿等问题还属于法制体系中的盲点。面对法律空隙和规范漏洞，村规民约能够及时有效地提出调整策略和实施举措，对国家法没有涉及但与村民生活密切相关的事项进行规制，及时弥补国家法的缺位。对于国家法涵盖的内容，村规民约可以结合村域实际将其地方化、具体化，以柔性化、人性化的变通处理村落内部问题，更为符合村民的思维方式和处事原则。村落居民追求公平正义是以伦理为标准的，按照情、理、法的逻辑顺序处理矛盾，倾向于内部化解而不是诉诸法律，倾向于关系修复而不是依法赔偿。根据2017年度民政部社会福利与社会进步研究所“社区治理动态监测平台及深度观察点网络建设项目”大规模抽样问卷调查，农村居民主要通过内部途径化解矛盾，比如找村委会解决（76.3%）、找熟人调解（26%）、找家族或宗族年长者（13.0%），找政府部门解决的只占27.5%，走法律途径的更少（13.7%）[7]。调解的依据便是源自生活、长久沿袭的民间惯习、家法族规和村规民约，它们在家族矛盾、小微纠纷等问题的处理上优势明显，能够有效地定分止争、平衡需要。 3.传承良善文化，建设文明新风
村规民约是对传统乡规民约的批判继承与发展，是基层自治规范在不同时期的文化版本。传统乡约源于特定区域的民众协调家庭、宗族乃至各成员之间关系的需要，是在宗族长老、地方乡绅主持下，由乡民合意或会众议约自主制定的内部行为规范，曾以“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”的契约精神，规定了乡党邻里之间的基本准则，在教化民风、遵制守常和维护秩序上发挥了不可替代的重要作用。千百年来，儒家文化倡导的崇德尚义、中庸和合、父义母慈、兄友弟恭等传统美德通过乡规民约代代相传，成为教育村民、滋养乡村的重要文化资源，为乡村德治提供了伦理标准和文化积淀。在继承传统乡约文化的基础上，现代社会的村规民约担负起推进社会主义核心价值观在农村落实落细的重要使命，是新时代乡村基层弘扬正气、春风化雨的价值支撑，既有伦理教化的作用，也有行为约束的功能。比如，湖北省松滋市三堰淌村把勤俭节约、新事新办写进村规民约，对红白喜事列出严规，有效革除了大操大办、铺张浪费的陋习;云南省勐腊县曼岗村把尊老敬老、爱老助老纳入村规民约，对老人的生活照料、精神慰藉作出规定，并对子女赡养情况进行量化评分，提高了村民践行孝道的责任感;北京市顺义区杨家营村纳入志愿服务、公益活动等现代理念，鼓励村民参与捐款捐物、陪伴孤寡老人等活动，将公益服务积分与低保评定、文明表彰相挂钩，呼吁村民投身公益事业。村规民约以其自主性和公共性，将社会公德、家庭伦理、乡风民俗等要素纳入其中，不断强化着村民的规则意识、程序意识和法治意识，利于公序良俗的形成。
二、“上了墙却落不了地”：国家力量推动下村规民约的结构性短板
2018年12月，《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》的出台，明确提出“2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制”的工作目标。在国家政策的有力推动下，村规民约的制订工作在农村地区全面推进，在基层治理中的重要意义不断凸显。然而，村规民约的建设实践不可避免地显露出“形式理性化”特点，即内容日益合理合法，治理效能有待提升，容易引发自治规范“虚置”[8]“建构性脱嵌”[9]及乡村“多元规则冲突”[10]等问题。
1.行政本位导致民众参与度较低
尽管国家和地方出台的政策文件强调发扬民主、统一协商、广泛参与，但自上而下的统一部署和集中推进，反而使一些地方政府将村规民约视作一种行政任务，在推进过程中带有明显的行政动员性，而本应是制订主体的村民却“袖手旁观”。根据民政部“社区治理动态监测平台及深度观察点网络建设项目”调查结果（图1），2017年，该项目收集的城乡居民参与社区治理样本共4 907个，共覆盖28个省、自治区、直辖市，只有41.6%的农村社区将村规民约的制定列为社区协商活动内容，28.2%的城市社区将规章制定作为社区协商的主题。单从农村社区情况看，对于村规民约制定问题的重视程度远低于公共环境卫生整治（67.1%）、公共设施建设（59.6%）、村委会选举（57.8%）、村庄规划与发展（51.6%）及治安问题（49.1%）。村民较为重视社区建设类项目的协商，但对制度类、服務类和监督类议题关注不高，参与公约制定的意识普遍不强。
究其原因，行政力量在村规民约中的“抢镜”，使村委会和基层政府成为此项工作的推进主体。在国家出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》中，规范日常行为、维护公共秩序、保障群众权益、调解群众纠纷、引导民风民俗等五方面被列为村规民约的重要内容，并强调村规民约要坚持问题导向，做到务实管用。但在执行过程中，一些地方的政府部门为突出自身工作成绩，把上级对部门的要求移植到村规民约中，导致其内容与村民生活的衔接程度低，部门化、繁冗化倾向明显;还有的村规民约多达百余条、上千字，占据村庄会议室、宣传墙的整个墙面，内容涉及各类条线部门要求及注意事项，让村民无所适从。
其次，大量农村人口外流，降低了规则制订的必要性。村民向城市的不断流动，使农村人口结构失衡，“空心化”问题严重，在地村民多为老弱妇孺，对于村级公共事务普遍缺乏参与的热情和能力，难以承担制订村规民约的职责。农村青壮年的“脱域”以及高素质人才的“离土又离乡”，限制了他们在组织协调、遵规守约方面的角色发挥，同样对村规民约的施行造成不利影响。
再次，基层薄弱的组织网络削减了村规民约的权威基础。经过家庭联产承包责任制改革，农村的生产单位由社队转向家庭，农户由集中走向分散，在新中国前三十年被高度“组织起来”的小农面临重返“一盘散沙”的危机。尤其是农村税费改革后，国家通过惠农补贴和扶贫项目直接向农村转移资源，弱化了村级组织在资源输送和农村公共品供给中发挥的作用，再加上村提留、乡统筹和农村“两工”的取消，村级自有资金减少，村级组织的动员能力弱化，作为自治规范的村规民约，在乡村治理中的权威性必然受到挑战。
2.内容离地致使群众认同度不足
与村民日常生活的内在相通是村规民约嵌入乡村社会的前提。但在实践中，村规民约的内容大多涉及上级政府要求、社区注意事项、基本社会公德等，未能直面真实的乡土生活和村民利益结构，缺乏针对性和实操性。
重义务轻权利。村民是建章立制的主体，享有村级管理的“立法权”。但一些地方的村规民约偏重规定村民的义务而没有明确村民的权利，有管理村民的规定却没有约束干部的条款，忽视了公共需求、公平正义、公众满意等价值理性，容易遭到村民的反感甚至反抗。
重处罚轻教育。由于国家法和民间法权力关系的不对等，作为非正式制度的村规民约，其内在合法性需要依靠正式制度的相关规定获得。如此形成的村规民约容易成为国家法权在基层社会的解释注脚，刚性有余而柔性不足，禁止性规范多而倡导性条款少，经常采取罚款、取消福利优惠等经济制裁措施，较少运用规劝、说服、教育的方式，缺少了作为社会契约应有的平等、宽容精神，既不利于正向引导、培育村民的自律意识，也不利于通过沟通协商化解内部纠纷，更有可能因违法的罚款规定而影响其效力。 与现行法律冲突。目前，村规民约引发的法律纠纷主要集中在村民资格认定、宅基地使用、集体收益分配等领域。受“出嫁女不分红”“外来户不分地”“上门女婿不落户”等封建思想影响，外嫁女、离异女、双女户等女性群体，空挂户、入伍户、服刑户等户籍差异人群，以及外来户、超计划生育户、收养子女户等特殊群体的权利时常受到侵犯。尤其是在土地资源紧缺、人地矛盾突出的地方，多数村民为拥有更多可分配的利益，采取村民大会或村民代表会议表决的方式，在村规民约中规定特殊群体不享有村集体组织的经济权益。譬如，2009年江苏省妇联在全国范围征集的173份村规民约，均没有对女性平等获得土地权益做出明确说明，个别村庄甚至规定，“男方到女方落户的，女方有兄弟的不予落户，有姐妹无兄弟的允许落户一人”“兄弟可以自然分户”“女儿不符合招婿条件”[11];2014年全国县以上妇联受理的7 292件次关于农村妇女土地权益信访事项中，反映因村规民约限制不能平等享受征地补偿和集体收益分配的就占到了一半[12]。这与我国宪法、法律所倡导的男女权利平等原则背道而驰，严重损害了村规民约的地方权威。
3.程序背离诱发公信力不强
《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》指出，制定或修订村规民约应遵循征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决、备案公布等程序，但实践操作层面却存在主体不明确、程序不完备、审查不到位等方面问题。
制定主体上，根据《村民委员会组织法》第二十七条，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，但实践中往往出于责任落实和管理便利的原因，村规民约的制定主体被村委会、村民代表大会、村党支部会议取而代之。村民与干部之间的信息不对称，使基层政府和村级组织容易操纵和控制“合约”过程。如此形成的村规民约，村民更多的是作为被约束的对象而非自治的主体，自然缺乏主动遵守的意愿。
制定程序上，有的地方为加快公约制定，搞闭门造车，既没有组织村民广泛参与，也未能按程序完成审核备案，导致千村一面、千篇一律;有的地方尽管按照既定程序进行，但也只是走马观花、蜻蜓点水，缺少必要的广泛协商和深入讨论。
审查备案上，《村民委员会组织法》虽然规定村规民约应当报乡（镇）政府备案，但没有赋予有关部门对其合法性予以审查的义务。受限于责任机制的缺漏和司法能力的薄弱，部分乡镇政府难以履行应有职责，以致审查流于形式，难以及时纠偏。
4.监督缺位造成约束力式微
面对日趋多元的利益诉求和价值取向，传统意义上“乡人相约，勉为小善”、以积善成德为行动目标的村规民约，在基层治理中的道德感召力和约束力日渐式微。
一方面，日常舆论监督弱化。村规民约的执行主要依靠村民的协商自觉、舆论压力以及物质惩戒，其背后的支撑实际是一种“社会集体意识”[13]，与国家法律法规相比缺少刚性约束，这种以关系和人情为基础的社会规范，在传统观念有所弱化的当代农村，必然出现执行效力上的延迟。
另一方面，侵权救济渠道缺失。“无救济则无权利”，司法救济、行政救济都是不可或缺的权利保护手段。《村民委员会组织法》第三十六條规定，“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”。然而，由于村规民约的制定主体是村民会议，而不是村民委员会，被侵权村民难以通过司法途径获得救济。再加上多数村规民约未载明申诉和复议程序，当村规民约侵害村民权益时，村民仅能寻求“乡镇政府作出责令改正”的行政救济。侵权救济渠道的缺失，使其难以及时有效地得到纠正。
三、村规民约“上墙”与“落地”相一致的实现路径
如何有效扭转国家权力向乡村社会的单向度渗透，在威权治理模式与刚性制度框架下探索乡村治理的自治空间，是新时代基层治理的主要命题。[14]村规民约作为本土性自治资源，其中蕴含的柔性治理是它不同于国家法律法规的突出特征，也是化解乡土社会矛盾、维护有序运行的关键。实现“上墙”与“落地”的统一，即内容合法性与治理有效性的协调一致，必须充分发挥村规民约的柔性特质，从参与主体、话语表述、协商机制、监督模式四方面寻求效能提升的优化策略。
1.强化民主协商，构建多元参与的乡村治理格局
乡村公共规则是基于多元主体话语充分博弈的结果，而基层政府的话语霸权和农村精英的决策垄断，导致多元主体博弈结构的失衡[15]，极易压制普通村民利益诉求的表达。针对村民参与意愿不足的问题，应在村规民约工作中创新参与方式，畅通意见反馈渠道，推进多元协调共治。
一是发挥党员带头示范作用，推行党员带群众的“1+1+N”的公约协商模式。即1名党员、1名村民代表定点联系若干户村民，负责群众意见的征集、村约宣讲及问题反馈，以此为主线建构相对平等的对话空间，实现普通村民对公共事务的自主参与。二是立足村域实践，注重内生因素与外生因素的有机结合。积极扩大村落组织参与村级事务的广度和深度，协同推进自治组织与社会组织发展壮大，同时吸纳外来人口、投资者、基金会等社区外部主体的参与，以形成新的监督力量。比如，浙江桐庐白云村邀请外来投资者和旅游休闲人士参与村规民约工作，在内容上纳入垃圾分类、环境入股、旅游接待等条款，成立包括外来人员在内的道德评判团和新乡贤理事会，共同监督公约的具体执行。鉴于遵规守约与个人诚信挂钩，决定着个人获取经济资源的难易，村民主动履约，积极参与乡村治理。三是拓展信息化参与渠道，搭建务实管用的诉求表达平台。积极采用“互联网+政务”“社区政务恳谈会”等形式，使村民不论身处何地，能够借助网络技术参与公约制定、行为评判及公共事务讨论，在此过程中逐渐养成理性讨论问题的习惯，在共同参与中学会讨价还价、谈判妥协。由此引导基层民主从以“主体”为核心逐渐转向以“主体间性”为核心，即从原先强调主体性及个人财产、利益、尊严不受侵犯，转向基于交往理性的平等协商与对话，使村民在公共事项决策中获得存在感和荣辱感。