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人民监督员制度是适应对检察权特别是职务犯罪侦查权进行社会监督的需要而产生的。作为探索社会监督有效形式的一种尝试，自2004年施行以来，它在规范检察权的正确行使方面发挥了积极作用，并显示出强大的生命力。但在实践中的具体操作上，确也存在着一些亟待解决的问题或不足。以下，笔者谨就试点工作中“三类案件”监督程序方面存在的问题提出三点意见和建议，仅供参考。
一、“三类案件”监督程序存在的问题
1、“三类案件”监督程序的启动方式需要完善
《规定》第17条指出，对于“三类案件”，应当由人民监督员根据本规定第18条至第27条的规定进行监督。而按照这些规定，具体监督的程序应当是：出现“三类案件”后，侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备；人民监督员办公室收到有关案件材料后，在两日内审查完毕，认为材料符合要求的，根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作；参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。从这些规定可以看出，对“三类案件”监督程序的启动方式，检察机关的侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门具有主动地位，人民监督员是被动监督。人民监督员办公室作为一个中间环节，也是处于“不报不理”的地位，如果办案部门不报送，人民监督员程序就无法启动。接受监督权由被监督人自己掌握，这样以来实质上削弱了人民监督员的监督权力，会导致一些“三类案件”无法进入监督程序，使监督权被人为的虚置。虽然依照宪法有“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定，但因为人民监督员制度是检察机关主动追求监督的一种制度创新，就应该以虚怀若谷的姿态把该项制度落到实处，促进检察工作健康发展。[1]
2、人民监督员对“三类案件”的监督模式需要改进
从现行《规定》第24条及实践操作看，人民监督员在作出监督表决意见前，一般不听取或不能直接听取犯罪嫌疑人及其委托的人或其他相关人员的意见。表现在：一是人民监督员在听取案件承办人介绍案情、出示主要证据、说明与案件相关的法律适用等情况的报告，就有关问题向案件承办人提问后，即行评议、表决，形成表决意见。二是规定第24条规定，人民监督员可以旁听讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。但需注意的是，这是弹性条款，即规定人民监督员是在“必要时”并且“可以”而不是 “应当”旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。换言之，旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见等并非是人民监督员监督的必经程序。三是按有关规定，即使人民监督员提出要求讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师意见的，一般也需经检察长批准。四是对于因案情需要讯问犯罪嫌疑人、询问证人的，人民监督员也不能直接讯(询)问犯罪嫌疑人和证人，而只能旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人。在司法实践中，人民监督员旁听讯(询)问，通常也是运用视听技术收听收看，而不是直接到场旁听。由此可见这种类似于“报告式”的监督模式，实质是案件承办人单方向人民监督员报告案情，人民监督员在听取报告后即行作出监督意見。这种规定，使人民监督员对案件的了解主要来源于案件承办检察官介绍的情况，而受监督意见影响的犯罪嫌疑人无法直接参与或委托他人(如律师)参与监督过程，表达自己的利益诉求，并对监督意见的形成发挥有效作用，导致人民监督员对案情的了解比较片面。
3、人民监督员对“三类案件”的监督效力需要加强
依据目前的规定，人民监督员对“三类案件”的监督效力目前主要体现为审查、讨论、研究甚至复查等程序效力，具有相对性和间接性，只有通过检察机关才能发挥它的功效。人民监督员如果同意检察院的处理意见的，不必引起其他程序；如果不同意则必然引起一些程序，不启动程序就属违法办案、违规办案。由些可见，现行的人民监督员制度下人民监督员的监督意见在程序上具有较强的约束力。但程序性监督效力不带有终局决定的实体性效力。也就是说，人民监督员的监督意见是一种外部监督的提醒机制，它只能引起程序上的变化，而不具有实体上的效力。它只是在对检察机关的拟决定有意见、有疑问的时候，提出意见供检察机关参考，而最终决定权还是在检察机关。为此，笔者认为人民监督员监督意见的法律效力是设立该制度的根本内容，现行人民监督员监督意见的效力需要加强，检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见，不能让其流于形式，使人民监督员失去监督的积极性。
二、对完善“三类案件”监督程序的几点建议
1、完善“三类案件”监督程序启动方式的建议
为防止“三类案件”监督出现走过场和随意性，就必须切实改善目前监督程序的启动方式，除了办案部门主动启动监督程序外，还要赋予人民监督员启动监督程序的权力。建议：
第一，扩充案件来源渠道，保障知情权。
人民监督员在“三类案件”监督活动中主动知情的渠道少，被动知情的多，因此，有必要建立检察院和人民监督员之间的沟通协调机制，确保人民监督员知情渠道畅通。一是要加强对内宣传，让全体干警统一思想，增强自觉接受监督意识。二是加强对外宣传。继续加大对人民监督员制度的舆论宣传力度。在可以公开的范围内，通过广播、电视、报纸杂志、网络等媒体重点对人民监督员“三类案件”监督的职权范围、具体内容、工作程序等进行详细报道宣传，让广大群众特别是案件当事人了解人民监督员制度与自己的密切关系，调动他们参与其中的积极性和主动性，进一步拓宽案件来源渠道。三是建立“三类案件”向人民监督员及时通报制度。及时向人民监督员通报自侦案件的立案、逮捕、不起诉、撤案及不服逮捕的情况，让人民监督员了解检察机关“三类案件”是否全部提请监督。要建立自侦案件办理情况月报制度，对自侦案件从受案开始到立案、采取强制措施、侦查终结各个环节都要根据不同的诉讼阶段填报《自侦案件办理情况月报表》，并于每月的最后一天报送人民监督员办公室。人民监督员办公室对各部门的报送的情况进行分析、核对、备案，对应当进入而没有进入人民监督员监督程序的案件及时提出纠正意见；对即将结案，有可能进入人民监督员监督程序的案件进行跟踪督查。四是邀请人民监督员参加对检察机关自侦案件的执法检查和案件回访，建立人民监督员受理人民群众对检察人员的投诉制度，从中了解和发现“三类案件”监督的情况和存在的问题。对于通过以上渠道了解到的“三类案件”，有权交由人民监督员办公室启动监督程序。
第二，完善犯罪嫌疑人不服逮捕的提出程序。
对犯罪嫌疑人不服逮捕的监督，目的是为了保障犯罪嫌疑人的合法权利，减少错捕，因此完善犯罪嫌疑人不服逮捕的提出程序十分重要。因为不服逮捕的犯罪嫌疑人均在押，无法自己提出相应的事实和证据，因此人民监督员的主动地位是解决问题的关键。为了让人民监督员充分行使监督权，首先要完善对犯罪嫌疑人的告知制度，犯罪嫌疑人一被逮捕，就应赋予其表达对逮捕意见的机会，询问犯罪嫌疑人是否服从逮捕决定，填写对嫌疑人的告知书。承办人员应将笔录及时复印报送人民监督员办公室，由人民监督员办公室统一向人民监督员报告并提供查阅，需要监督的，及时提交监督。因为犯罪嫌疑人在押，要提供多渠道的提出途径，允许犯罪嫌疑人委托看管场所、或犯罪嫌疑人的亲属、法定代理人、辩护人代为提出。人民监督员监督过程中，也要丰富监督方式，可以旁听提审犯罪嫌疑人讲明不服逮捕的理由，也可以会见犯罪嫌疑人的亲属、法定代理人、辩护人，了解足够的证据和事实，保证监督的效果和质量。[2]
2、改进“三类案件”的监督模式
尽管受诸多条件的限制，目前类似于“报告式”的监督模式有其存在的合理性，但随着人民监督员制度的进一步发展，这种模式应予完善，完善的重点是强化犯罪嫌疑人及其委托的人的参与过程，将听取犯罪嫌疑人及其委托人的意见作为监督程序的一项必经程序，即改类似于“报告式”的监督模式为“兼听式”的监督模式。所谓“兼听式”的人民监督员监督模式，是指人民监督员依照规定，就有关案件的事实、证据及法律适用等问题公开听取案件有关各方意见后即行评议、表决，并作出监督意见，以供检察机关作出决定时的参考和依据的一种监督模式。[3]
第一，取消《规定》第24条第三项“必要”二字，将“可以”改为“应当”，即将第24条第三项改为：“人民监督员可以向案件承办人提出问题”；增加“人民监督员应当听取犯罪嫌疑人或其委托的人的意见，必要时可以直接听取证人和有关人员陈述”的内容。这样，将听取犯罪嫌疑人或其委托的人的意见作为人民监督员监督的一项必经程序。
第二，有些案件，由于存在特殊情况如犯罪嫌疑人没有委托律师，本人又依法被羁押，直接听取犯罪嫌疑人或其委托律师的意见有困难的，则建议：人民监督员应当直接旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人，并听取犯罪嫌疑人对相关决定(拟维持逮捕、拟撤销案件或拟不起诉)的意见。人民监督员对于需要发问的问题，交由案件承办人讯问。
第三，对于需要询问证人、听取有关人员陈述，而证人、有关人员因故不能到场的，应当规定人民监督员有权阅看相关案件材料。
第四，高检院规定，从今年7月1日起，省级以下人民检察院在直接查办职务犯罪案件时，其案件审查逮捕权由其上一级人民检察院侦查监督部门行使。这种职务犯罪案件审查逮捕“下管一级”的模式，有利于加强上级检察院对下级检察院办案工作领导和监督，強化检察机关上下级领导关系。它的实行必然导致人民监督员对不服逮捕案件的监督模式也应相应的改为“下管一级”的模式，由上一级检察机关的人民监督员办公室受理审查本院侦查监督部门提请监督的案件材料，然后组织本院的人民监督员进行监督。这一方面可增强监督效力，节约监督成本。作为上一级检察院，对受监督的下级检察院不存利益和情感上的依附性，能够更好地保证监督的公正与效率。另一方面可使办案更加规范通过对监督案件“下管一级”，可以及时了解各基层检察院办案中存在的问题，有利于统一职务犯罪案件处理的宽严尺度。
3、加强人民监督员对“三类案件”表决意见的效力
保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，这是检察机关设立人民监督制度的初衷，也是人民群众对这一监督制度的期望。这一监督制度能否达到它的预期目的和效果，主要取决于并体现在监督意见是否产生足够的效力。
笔者认为，应从以下三个方面加以改进和完善。一是要提高监督水平。一种与被监督检察机关意见不一致的监督意见，能否被检察机关所采纳，主要取决于这一不同意见是否正确。要使监督真正发挥作用，要使监督意见真正得到尊重，重要的前提是提高监督水平，增强监督意见的正确性、科学性。二是自觉性接受监督。检察机关真正自觉而真诚地对待与已不同的监督意见，增强接受监督的自觉性，才能切实保障人民监督员监督意见效力。三是要确立法律地位。可以借鉴人民陪审员法律化的先例，将人民监督员制度上升为法律制度，由人大及其常委会确定、管理人民监督员；也可以先行在《刑事诉讼法修正案》、《人民检察院组织法修正案》中加以明确,最终从根本上确立人民监督员的法律地位，确保人民监督员监督意见的权威性。
注释：
［1］ 苏军：《对“三类案件”监督程序若干问题的思考》，http://10.37.0.5/jcysoft/Publish/InfoBrowse.aspx?rid=0000024823，2009年1月14日
［2］ 苏军：《对“三类案件”监督程序若干问题的思考》，http://10.37.0.5/jcysoft/Publish/InfoBrowse.aspx?rid=0000024823，2009年1月14日
［3］ 马全兴：《完善人民监督员监督模式的构想》 《方圆法治》——人民监督员专刊2008年第12期。
一、“三类案件”监督程序存在的问题
1、“三类案件”监督程序的启动方式需要完善
《规定》第17条指出，对于“三类案件”，应当由人民监督员根据本规定第18条至第27条的规定进行监督。而按照这些规定，具体监督的程序应当是：出现“三类案件”后，侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门及时将书面意见和相关材料移送人民监督员办公室，并做好接受监督的准备；人民监督员办公室收到有关案件材料后，在两日内审查完毕，认为材料符合要求的，根据案情需要及时确定三名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作；参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。从这些规定可以看出，对“三类案件”监督程序的启动方式，检察机关的侦查监督部门、公诉部门或者侦查部门具有主动地位，人民监督员是被动监督。人民监督员办公室作为一个中间环节，也是处于“不报不理”的地位，如果办案部门不报送，人民监督员程序就无法启动。接受监督权由被监督人自己掌握，这样以来实质上削弱了人民监督员的监督权力，会导致一些“三类案件”无法进入监督程序，使监督权被人为的虚置。虽然依照宪法有“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定，但因为人民监督员制度是检察机关主动追求监督的一种制度创新，就应该以虚怀若谷的姿态把该项制度落到实处，促进检察工作健康发展。[1]
2、人民监督员对“三类案件”的监督模式需要改进
从现行《规定》第24条及实践操作看，人民监督员在作出监督表决意见前，一般不听取或不能直接听取犯罪嫌疑人及其委托的人或其他相关人员的意见。表现在：一是人民监督员在听取案件承办人介绍案情、出示主要证据、说明与案件相关的法律适用等情况的报告，就有关问题向案件承办人提问后，即行评议、表决，形成表决意见。二是规定第24条规定，人民监督员可以旁听讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。但需注意的是，这是弹性条款，即规定人民监督员是在“必要时”并且“可以”而不是 “应当”旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见。换言之，旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见等并非是人民监督员监督的必经程序。三是按有关规定，即使人民监督员提出要求讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师意见的，一般也需经检察长批准。四是对于因案情需要讯问犯罪嫌疑人、询问证人的，人民监督员也不能直接讯(询)问犯罪嫌疑人和证人，而只能旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人。在司法实践中，人民监督员旁听讯(询)问，通常也是运用视听技术收听收看，而不是直接到场旁听。由此可见这种类似于“报告式”的监督模式，实质是案件承办人单方向人民监督员报告案情，人民监督员在听取报告后即行作出监督意見。这种规定，使人民监督员对案件的了解主要来源于案件承办检察官介绍的情况，而受监督意见影响的犯罪嫌疑人无法直接参与或委托他人(如律师)参与监督过程，表达自己的利益诉求，并对监督意见的形成发挥有效作用，导致人民监督员对案情的了解比较片面。
3、人民监督员对“三类案件”的监督效力需要加强
依据目前的规定，人民监督员对“三类案件”的监督效力目前主要体现为审查、讨论、研究甚至复查等程序效力，具有相对性和间接性，只有通过检察机关才能发挥它的功效。人民监督员如果同意检察院的处理意见的，不必引起其他程序；如果不同意则必然引起一些程序，不启动程序就属违法办案、违规办案。由些可见，现行的人民监督员制度下人民监督员的监督意见在程序上具有较强的约束力。但程序性监督效力不带有终局决定的实体性效力。也就是说，人民监督员的监督意见是一种外部监督的提醒机制，它只能引起程序上的变化，而不具有实体上的效力。它只是在对检察机关的拟决定有意见、有疑问的时候，提出意见供检察机关参考，而最终决定权还是在检察机关。为此，笔者认为人民监督员监督意见的法律效力是设立该制度的根本内容，现行人民监督员监督意见的效力需要加强，检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见，不能让其流于形式，使人民监督员失去监督的积极性。
二、对完善“三类案件”监督程序的几点建议
1、完善“三类案件”监督程序启动方式的建议
为防止“三类案件”监督出现走过场和随意性，就必须切实改善目前监督程序的启动方式，除了办案部门主动启动监督程序外，还要赋予人民监督员启动监督程序的权力。建议：
第一，扩充案件来源渠道，保障知情权。
人民监督员在“三类案件”监督活动中主动知情的渠道少，被动知情的多，因此，有必要建立检察院和人民监督员之间的沟通协调机制，确保人民监督员知情渠道畅通。一是要加强对内宣传，让全体干警统一思想，增强自觉接受监督意识。二是加强对外宣传。继续加大对人民监督员制度的舆论宣传力度。在可以公开的范围内，通过广播、电视、报纸杂志、网络等媒体重点对人民监督员“三类案件”监督的职权范围、具体内容、工作程序等进行详细报道宣传，让广大群众特别是案件当事人了解人民监督员制度与自己的密切关系，调动他们参与其中的积极性和主动性，进一步拓宽案件来源渠道。三是建立“三类案件”向人民监督员及时通报制度。及时向人民监督员通报自侦案件的立案、逮捕、不起诉、撤案及不服逮捕的情况，让人民监督员了解检察机关“三类案件”是否全部提请监督。要建立自侦案件办理情况月报制度，对自侦案件从受案开始到立案、采取强制措施、侦查终结各个环节都要根据不同的诉讼阶段填报《自侦案件办理情况月报表》，并于每月的最后一天报送人民监督员办公室。人民监督员办公室对各部门的报送的情况进行分析、核对、备案，对应当进入而没有进入人民监督员监督程序的案件及时提出纠正意见；对即将结案，有可能进入人民监督员监督程序的案件进行跟踪督查。四是邀请人民监督员参加对检察机关自侦案件的执法检查和案件回访，建立人民监督员受理人民群众对检察人员的投诉制度，从中了解和发现“三类案件”监督的情况和存在的问题。对于通过以上渠道了解到的“三类案件”，有权交由人民监督员办公室启动监督程序。
第二，完善犯罪嫌疑人不服逮捕的提出程序。
对犯罪嫌疑人不服逮捕的监督，目的是为了保障犯罪嫌疑人的合法权利，减少错捕，因此完善犯罪嫌疑人不服逮捕的提出程序十分重要。因为不服逮捕的犯罪嫌疑人均在押，无法自己提出相应的事实和证据，因此人民监督员的主动地位是解决问题的关键。为了让人民监督员充分行使监督权，首先要完善对犯罪嫌疑人的告知制度，犯罪嫌疑人一被逮捕，就应赋予其表达对逮捕意见的机会，询问犯罪嫌疑人是否服从逮捕决定，填写对嫌疑人的告知书。承办人员应将笔录及时复印报送人民监督员办公室，由人民监督员办公室统一向人民监督员报告并提供查阅，需要监督的，及时提交监督。因为犯罪嫌疑人在押，要提供多渠道的提出途径，允许犯罪嫌疑人委托看管场所、或犯罪嫌疑人的亲属、法定代理人、辩护人代为提出。人民监督员监督过程中，也要丰富监督方式，可以旁听提审犯罪嫌疑人讲明不服逮捕的理由，也可以会见犯罪嫌疑人的亲属、法定代理人、辩护人，了解足够的证据和事实，保证监督的效果和质量。[2]
2、改进“三类案件”的监督模式
尽管受诸多条件的限制，目前类似于“报告式”的监督模式有其存在的合理性，但随着人民监督员制度的进一步发展，这种模式应予完善，完善的重点是强化犯罪嫌疑人及其委托的人的参与过程，将听取犯罪嫌疑人及其委托人的意见作为监督程序的一项必经程序，即改类似于“报告式”的监督模式为“兼听式”的监督模式。所谓“兼听式”的人民监督员监督模式，是指人民监督员依照规定，就有关案件的事实、证据及法律适用等问题公开听取案件有关各方意见后即行评议、表决，并作出监督意见，以供检察机关作出决定时的参考和依据的一种监督模式。[3]
第一，取消《规定》第24条第三项“必要”二字，将“可以”改为“应当”，即将第24条第三项改为：“人民监督员可以向案件承办人提出问题”；增加“人民监督员应当听取犯罪嫌疑人或其委托的人的意见，必要时可以直接听取证人和有关人员陈述”的内容。这样，将听取犯罪嫌疑人或其委托的人的意见作为人民监督员监督的一项必经程序。
第二，有些案件，由于存在特殊情况如犯罪嫌疑人没有委托律师，本人又依法被羁押，直接听取犯罪嫌疑人或其委托律师的意见有困难的，则建议：人民监督员应当直接旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人，并听取犯罪嫌疑人对相关决定(拟维持逮捕、拟撤销案件或拟不起诉)的意见。人民监督员对于需要发问的问题，交由案件承办人讯问。
第三，对于需要询问证人、听取有关人员陈述，而证人、有关人员因故不能到场的，应当规定人民监督员有权阅看相关案件材料。
第四，高检院规定，从今年7月1日起，省级以下人民检察院在直接查办职务犯罪案件时，其案件审查逮捕权由其上一级人民检察院侦查监督部门行使。这种职务犯罪案件审查逮捕“下管一级”的模式，有利于加强上级检察院对下级检察院办案工作领导和监督，強化检察机关上下级领导关系。它的实行必然导致人民监督员对不服逮捕案件的监督模式也应相应的改为“下管一级”的模式，由上一级检察机关的人民监督员办公室受理审查本院侦查监督部门提请监督的案件材料，然后组织本院的人民监督员进行监督。这一方面可增强监督效力，节约监督成本。作为上一级检察院，对受监督的下级检察院不存利益和情感上的依附性，能够更好地保证监督的公正与效率。另一方面可使办案更加规范通过对监督案件“下管一级”，可以及时了解各基层检察院办案中存在的问题，有利于统一职务犯罪案件处理的宽严尺度。
3、加强人民监督员对“三类案件”表决意见的效力
保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，这是检察机关设立人民监督制度的初衷，也是人民群众对这一监督制度的期望。这一监督制度能否达到它的预期目的和效果，主要取决于并体现在监督意见是否产生足够的效力。
笔者认为，应从以下三个方面加以改进和完善。一是要提高监督水平。一种与被监督检察机关意见不一致的监督意见，能否被检察机关所采纳，主要取决于这一不同意见是否正确。要使监督真正发挥作用，要使监督意见真正得到尊重，重要的前提是提高监督水平，增强监督意见的正确性、科学性。二是自觉性接受监督。检察机关真正自觉而真诚地对待与已不同的监督意见，增强接受监督的自觉性，才能切实保障人民监督员监督意见效力。三是要确立法律地位。可以借鉴人民陪审员法律化的先例，将人民监督员制度上升为法律制度，由人大及其常委会确定、管理人民监督员；也可以先行在《刑事诉讼法修正案》、《人民检察院组织法修正案》中加以明确,最终从根本上确立人民监督员的法律地位，确保人民监督员监督意见的权威性。
注释：
［1］ 苏军：《对“三类案件”监督程序若干问题的思考》，http://10.37.0.5/jcysoft/Publish/InfoBrowse.aspx?rid=0000024823，2009年1月14日
［2］ 苏军：《对“三类案件”监督程序若干问题的思考》，http://10.37.0.5/jcysoft/Publish/InfoBrowse.aspx?rid=0000024823，2009年1月14日
［3］ 马全兴：《完善人民监督员监督模式的构想》 《方圆法治》——人民监督员专刊2008年第12期。