论文部分内容阅读
摘 要 当前，随着土地治理绩效评价体系的建立，以土地整治、土地复垦和开发为内容的整治工程为调整土地利用结构、拓展可利用土地范围带来了新的思路和模式。以土地整治中的农田水利设施建设为研究对象，探究其在农村土地整治中的作用，并提出了优化农田水利工程建设的相关建议。
关键词 农田水利设施；土地整治；后期管护
中图分类号：S27 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.17.049
1 土地整治概述
土地整治，是指在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林和村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程[1]。
我国关于土地整治的研究始于20世纪90年代。在此之后，彭补拙、丁松等学者将土地整治划分为城市土地整治和农村土地整治，而且认为农村土地整治更为重要，是我国当前农村综合建设的重点。目前，农村土地整治主要包括土地平整工程、田间道路工程、灌溉排水工程、农田防护及生态环境保持、其他工程五大方面，其中灌溉排水工程就是我们所说的农田水利设施建设[2]。
2 农田水利设施建设现状分析
2.1 农田水利设施建设与土地整治紧密结合
土地是由气候、地貌、岩石、土壤、水文、植被、地质及各项人类活动构成的一个自然和经济的复合体，可见农田水利建设是土地整治的一项重要内容，二者密不可分。从土地整治的发展历程中可以看出，随着自然环境和社会经济发展的变化，土地整治的内容、目标在不断地调整和完善。越来越强调综合的土地整治理念，在土地整治过程中充分考虑经济、社会、生态等多方面的原则，达到可持续发展的目的，而不是过分注重某一个方面[3]。农田水利工程设计与规划、农田水利设施建设及管理不仅是土地整治的重要部分，其投资、建设、管理和后期维护也纳入到土地整治的体系中。整理目标由原先的以农业生产等经济因素为主导，到现在注重有效的土地利用和生态保护。因此，土地整治中的农田水利建设也包含了农田水利工程的科学规划、水资源保护及整体生态环境优化等功能。
2.2 农田水利设施建设在农村土地整治中的重要地位
由上可知，农田水利工程是农村土地整治工程的组成部分。从工程预算上来看，农田水利设施建设是农村土地整治工程的主要组成部分。本研究以宁乡县坝塘镇、南田坪乡农村土地整治项目为例，本项目工程施工费总投资金额为6 272.94万元，其中土地平整工程预算为125.06万元、田间道路工程预算为1 358.90 hm2、灌溉排水工程（农田水利设施建设）预算为4 769.76 hm2、农田防护及生态环境保持预算为19.22万元。农田水利设施建设的预算金额占到了总投资金额的76.04%，可见农田水利设施建设在农村土地整治中扮演着举足轻重的角色[4]。
2.3 农田水利设施在实施后农村土地整治中的现状
开展农田土地整治工作，兴修农田水利设施在改善农业生产条件、促进粮食增产增收方面发挥了重要的作用，但是由于缺乏后期管护，修好的农田水利设施再也不能发挥良好的作用。“一年新、二年旧、三年变得不管用”是部分地区农户对农村土地整治项目的评价。当前土地整治项目的实施是一项牵涉面广、系统性强、投入资金和精力巨大的工程，其中农田水利设施建设在土地整治项目中投入是最多的，但现在普遍存在因后期管护不到位，农田水利设施不能发挥实效的现象。
面对农田水利设施的现状，最紧迫的就是要做好农田水利设施的后期管护，确保让土地整治项目的效益长久，提高农业生产力。
3 农田水利设施建设在农村土地整治中的后期管护
做好农田水利设施的后期管护是确保发挥农田水利工程在土地整治项目中的作用，落实土地整治项目的惠民工程。本研究主要从确定管护原则、管护主体、管护经费和奖惩措施四个方面来对农田水利设施的后期管护工作提出建议。
3.1 管护原则
项目工程管护应坚持“谁受益，谁养护，谁管理”的基本原则。具体为：确保项目单体工程的长效使用，维护项目区群众的利益；引入市场机制，充分调动工程管护者的积极性；坚持责、权、利的统一，明确工程管护各方的利益与责任；坚持因地制宜的原则，充分尊重农民意愿，积极稳妥落实工程后期管护工作[5]。
3.2 管护主体
明确落实管护主体，按照“谁受益，谁养护，谁管理”的原则，项目竣工并验收后，项目主导部门应迅速与项目所在乡镇办理项目工程移交手续，将项目资产及管护职责移交给乡镇主管机构，由其作为总负责，并以合同或协议的方式，逐项明确管护目标、内容、措施和责任。
对于项目区内的农田水利设施这些具体设施的管护，乡镇主管机构可委托村集体通过承包、租赁、拍卖和业主负责等多种市场手段确定专门的管护主体；也可安排责任心强的村民代表、退休村干部组成管护小组，进行24 h专门维护[6]。总之，在明确管护主体身份的基础上，要充分发挥设施使用者的力量，形成以设施使用者管护为主，乡镇主管机构定期监督检查的管护局面。
3.3 管护经费
多渠道筹集管护资金，才能使项目后期“有钱管”。工程后期管护资金的来源渠道主要包括：土地承包经营者自筹资金，对于微型农田水利工程是农户自己使用的，其产权归农户所有，实行“自用、自管”的原则，资金由农户自筹；从省级新增建设用地土地有偿使用费中，按一定比例提取工程后期管护资金，这种资金筹集渠道是实施最广泛的一种渠道。但随着土地整治项目数量越来越多，新增建设用地的增长数量要慢于土地整治项目的增长数量，导致部分地区的新增建设用地使用费填不满后期管护资金的缺口；基础设施经营权拍卖所得（产权激励制），这种渠道的原理在于运用市场机制，在广泛征得村民意见的基础上，科学设定泵房等农田水利设施的使用费标准，将设施使用权分标段进行拍卖，竞得人负责这些设施的日常管理和维修，并享受其他村民使用设施所得的收益。这种措施在有效激发村民管护热情的同时，为后期管护提供源源不断的资金保障；项目竣工后结余的工程施工费关于后期管制资金，该渠道只适用于土地整治项目中，工程施工费有结余的情况，不具有普遍适应性[7]。
3.4 设立奖惩制度
严格考核奖惩，使项目后期能够“管得住”。建议各县（市）根据农田水利设施的后期管护情况实行奖惩。按照下级服从上级的原则，实行上级对下级定期检查制度，检查后，对管护措施落实到位、项目后续利用效益显著、社会反响好的地区，实施相应的鼓励措施或政策，并可为其上报更多的土地整治项目；反之，短期内不再对各级上报的土地整治项目予以受理。
4 结语
农田水利设施的建设既是农业生产能力提高的关键，也是确保农民增收的主要措施。利用好农村土地整治工作中兴修的农田水利工程，有利于改善我国农村基础水利设施的改善，促进农业产业结构的调整，从而增加农村农民财产性收入。本研究旨在于探讨如何有效解决农村土地整治工作中农田水利建设的后期管护问题，并针对问题提出相应的解决措施，确保农田水利设施建设在农村土地整治中发挥的重要作用，改进农民的生产生活方式，为社会主义新农村建设助力，使农业现代化建设实现质的飞跃。
参考文献
[1]陈云鹏，陈艳珍.对农田水利设施建设的思考[J].理论探索，2011（4）：80-82.
[2]刘石成.我国农田水利设施建设中存在的问题及对策研究[J].宏观经济研究，2011（8）：40-44.
[3]余周武，龙振华.对农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点成效的思考[J].中国水利，2016（8）：34-36.
[4]艾华文.关于农田水利设施建设的几点思考[J].民营科技，2015（7）：215.
[5]陈亚恒，王晋，李子良，许皞.河北省农村土地综合整治中农田水利基础设施建设分析[A].中国农业工程学会（CSAE）.中国农业工程学会2011年学术年会论文集[C].中国农业工程学会（CSAE），2011：6.
[6]杨绍荣，董甲敏.农田水利工程在农村土地整治中的发展探究[J].科技与创新，2016（6）：41.
[7]张凯，马培衢.农田水利建设与管理：国际经验与启示——以中国河南省为例[J].世界农业，2016（2）：51-55.
（责任编辑：赵中正）
关键词 农田水利设施；土地整治；后期管护
中图分类号：S27 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.17.049
1 土地整治概述
土地整治，是指在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林和村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程[1]。
我国关于土地整治的研究始于20世纪90年代。在此之后，彭补拙、丁松等学者将土地整治划分为城市土地整治和农村土地整治，而且认为农村土地整治更为重要，是我国当前农村综合建设的重点。目前，农村土地整治主要包括土地平整工程、田间道路工程、灌溉排水工程、农田防护及生态环境保持、其他工程五大方面，其中灌溉排水工程就是我们所说的农田水利设施建设[2]。
2 农田水利设施建设现状分析
2.1 农田水利设施建设与土地整治紧密结合
土地是由气候、地貌、岩石、土壤、水文、植被、地质及各项人类活动构成的一个自然和经济的复合体，可见农田水利建设是土地整治的一项重要内容，二者密不可分。从土地整治的发展历程中可以看出，随着自然环境和社会经济发展的变化，土地整治的内容、目标在不断地调整和完善。越来越强调综合的土地整治理念，在土地整治过程中充分考虑经济、社会、生态等多方面的原则，达到可持续发展的目的，而不是过分注重某一个方面[3]。农田水利工程设计与规划、农田水利设施建设及管理不仅是土地整治的重要部分，其投资、建设、管理和后期维护也纳入到土地整治的体系中。整理目标由原先的以农业生产等经济因素为主导，到现在注重有效的土地利用和生态保护。因此，土地整治中的农田水利建设也包含了农田水利工程的科学规划、水资源保护及整体生态环境优化等功能。
2.2 农田水利设施建设在农村土地整治中的重要地位
由上可知，农田水利工程是农村土地整治工程的组成部分。从工程预算上来看，农田水利设施建设是农村土地整治工程的主要组成部分。本研究以宁乡县坝塘镇、南田坪乡农村土地整治项目为例，本项目工程施工费总投资金额为6 272.94万元，其中土地平整工程预算为125.06万元、田间道路工程预算为1 358.90 hm2、灌溉排水工程（农田水利设施建设）预算为4 769.76 hm2、农田防护及生态环境保持预算为19.22万元。农田水利设施建设的预算金额占到了总投资金额的76.04%，可见农田水利设施建设在农村土地整治中扮演着举足轻重的角色[4]。
2.3 农田水利设施在实施后农村土地整治中的现状
开展农田土地整治工作，兴修农田水利设施在改善农业生产条件、促进粮食增产增收方面发挥了重要的作用，但是由于缺乏后期管护，修好的农田水利设施再也不能发挥良好的作用。“一年新、二年旧、三年变得不管用”是部分地区农户对农村土地整治项目的评价。当前土地整治项目的实施是一项牵涉面广、系统性强、投入资金和精力巨大的工程，其中农田水利设施建设在土地整治项目中投入是最多的，但现在普遍存在因后期管护不到位，农田水利设施不能发挥实效的现象。
面对农田水利设施的现状，最紧迫的就是要做好农田水利设施的后期管护，确保让土地整治项目的效益长久，提高农业生产力。
3 农田水利设施建设在农村土地整治中的后期管护
做好农田水利设施的后期管护是确保发挥农田水利工程在土地整治项目中的作用，落实土地整治项目的惠民工程。本研究主要从确定管护原则、管护主体、管护经费和奖惩措施四个方面来对农田水利设施的后期管护工作提出建议。
3.1 管护原则
项目工程管护应坚持“谁受益，谁养护，谁管理”的基本原则。具体为：确保项目单体工程的长效使用，维护项目区群众的利益；引入市场机制，充分调动工程管护者的积极性；坚持责、权、利的统一，明确工程管护各方的利益与责任；坚持因地制宜的原则，充分尊重农民意愿，积极稳妥落实工程后期管护工作[5]。
3.2 管护主体
明确落实管护主体，按照“谁受益，谁养护，谁管理”的原则，项目竣工并验收后，项目主导部门应迅速与项目所在乡镇办理项目工程移交手续，将项目资产及管护职责移交给乡镇主管机构，由其作为总负责，并以合同或协议的方式，逐项明确管护目标、内容、措施和责任。
对于项目区内的农田水利设施这些具体设施的管护，乡镇主管机构可委托村集体通过承包、租赁、拍卖和业主负责等多种市场手段确定专门的管护主体；也可安排责任心强的村民代表、退休村干部组成管护小组，进行24 h专门维护[6]。总之，在明确管护主体身份的基础上，要充分发挥设施使用者的力量，形成以设施使用者管护为主，乡镇主管机构定期监督检查的管护局面。
3.3 管护经费
多渠道筹集管护资金，才能使项目后期“有钱管”。工程后期管护资金的来源渠道主要包括：土地承包经营者自筹资金，对于微型农田水利工程是农户自己使用的，其产权归农户所有，实行“自用、自管”的原则，资金由农户自筹；从省级新增建设用地土地有偿使用费中，按一定比例提取工程后期管护资金，这种资金筹集渠道是实施最广泛的一种渠道。但随着土地整治项目数量越来越多，新增建设用地的增长数量要慢于土地整治项目的增长数量，导致部分地区的新增建设用地使用费填不满后期管护资金的缺口；基础设施经营权拍卖所得（产权激励制），这种渠道的原理在于运用市场机制，在广泛征得村民意见的基础上，科学设定泵房等农田水利设施的使用费标准，将设施使用权分标段进行拍卖，竞得人负责这些设施的日常管理和维修，并享受其他村民使用设施所得的收益。这种措施在有效激发村民管护热情的同时，为后期管护提供源源不断的资金保障；项目竣工后结余的工程施工费关于后期管制资金，该渠道只适用于土地整治项目中，工程施工费有结余的情况，不具有普遍适应性[7]。
3.4 设立奖惩制度
严格考核奖惩，使项目后期能够“管得住”。建议各县（市）根据农田水利设施的后期管护情况实行奖惩。按照下级服从上级的原则，实行上级对下级定期检查制度，检查后，对管护措施落实到位、项目后续利用效益显著、社会反响好的地区，实施相应的鼓励措施或政策，并可为其上报更多的土地整治项目；反之，短期内不再对各级上报的土地整治项目予以受理。
4 结语
农田水利设施的建设既是农业生产能力提高的关键，也是确保农民增收的主要措施。利用好农村土地整治工作中兴修的农田水利工程，有利于改善我国农村基础水利设施的改善，促进农业产业结构的调整，从而增加农村农民财产性收入。本研究旨在于探讨如何有效解决农村土地整治工作中农田水利建设的后期管护问题，并针对问题提出相应的解决措施，确保农田水利设施建设在农村土地整治中发挥的重要作用，改进农民的生产生活方式，为社会主义新农村建设助力，使农业现代化建设实现质的飞跃。
参考文献
[1]陈云鹏，陈艳珍.对农田水利设施建设的思考[J].理论探索，2011（4）：80-82.
[2]刘石成.我国农田水利设施建设中存在的问题及对策研究[J].宏观经济研究，2011（8）：40-44.
[3]余周武，龙振华.对农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点成效的思考[J].中国水利，2016（8）：34-36.
[4]艾华文.关于农田水利设施建设的几点思考[J].民营科技，2015（7）：215.
[5]陈亚恒，王晋，李子良，许皞.河北省农村土地综合整治中农田水利基础设施建设分析[A].中国农业工程学会（CSAE）.中国农业工程学会2011年学术年会论文集[C].中国农业工程学会（CSAE），2011：6.
[6]杨绍荣，董甲敏.农田水利工程在农村土地整治中的发展探究[J].科技与创新，2016（6）：41.
[7]张凯，马培衢.农田水利建设与管理：国际经验与启示——以中国河南省为例[J].世界农业，2016（2）：51-55.
（责任编辑：赵中正）