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[摘 要] 农村土地流转即指土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农民将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。[1]2002年，全国人大常委会通过《农村土地承包法》，将农村土地流转用法律的形式确定下来；为规范土地流转行为，农业部在2005年颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》；2008年，党的十七届三中全会进一步强调，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，流转土地承包经营，发展多种形式的适度规模经营。本文从我国土地流转发展现状以及其在农村土地市场发展中的重要意义入手，就其存在的问题进行分析，提出进一步完善和发展的对策。
[关键词] 农村 土地流转 问题 对策
一、农村土地流转的现状
1.1经济发展较快的地区，流转面积较大、比例较高
就全国而言，江苏和浙江等发达省份由于乡村工业化、城镇化以及农村劳动力大量转移到非农产业，为土地大量流转和规模经营创造了条件，因此土地流转的速度相对较快，流转规模较大。浙江省土地流转起步早，截止2001年底，土地流转326万亩，占农户承包土地面积13.5%；截止2003年6月底，浙江省土地流转面积463.8万亩，占耕地总数的20.3%。江苏省截止2008年7月，已累计流转土地面积达824万亩，占全省农户家庭承包面积的16.5。[2]
1.2流转形式多样化、流转方向多元化
目前农村中出现的土地流转形式多种多样，有转让、转包、委托经营、互换、租赁、反租倒包、股份合作制等，极大地活跃了土地流转市场，其中又以转包、租赁、转让等形式为主。土地由过去流向“种田能手、种植大户”，转向农业开发区、农业科技示范园区、外向型农业企业、私营农业企业、股份制农业企业、大中型农场等多元化的新型农业投资主体。
1.3土地流转政策化和制度化
随着各项政策的颁布和实施，各地政府因地制宜，先后出台了当地的土地流转管理办法，建立了农村土地流转中心和土地交易权咨询公司，同时对自愿放弃土地承包经营权的农户，可用集体经济组织收益给予一定补偿。农民流转土地后自主创业和兴办实体，享受相关优惠政策，在就业、子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等政策。同时，对龙头企业和产业大户进行资金、技术等方面的帮扶，极大的促进了当地的土地流转市场的发展。
1.4土地储备、信托、流转中心应运而生
在土地使用权流转的过程中，江浙发达地区在乡镇和村一级普遍建立了土地流转管理服务中心或者土地托管中心。流转土地储备库对各村农户退包或经引导流转的土地，通过调整集中成片，列入乡镇、村土地“储备库”，实行统一招商开发；浙江省绍兴县等地建立了县、镇、村三级信托服务体系：县级为土地信托服务中心或土地流转中心，乡镇一级设立土地信托服务中心或土地流转中心，乡镇一级设立土地信托服务中转站，“站”再与全县千余个行政村的村级经济合作社挂钩。
二、农地流转的重要意义
2.1促进农业适度规模经营，提高农业生产力水平
通过土地流转，使凝固在千家万户的小块土地走向集约化、规模化经营，农村土地资源进一步得到优化配置，有利于现代工业、现代科技和现代管理方式改造传统农业，促进农业标准化、品牌化生产。
2.2促进农民持续增收，使农民收入呈现多元化
土地流转带来“双重效应”，表现在，它可以使目前一部分进城的农民工从“兼业农民”转化为“专业工人”，可以放心地通过技能培训，成为稳定的城市产业工人组成部分，既有工资收入，又有土地承包经营权的流转收益；另一方面，土地流转必将造就一部分有文化、懂技术、会经营的专业农民、创业农民，他们将成为农业规模经营的市场主体和领军人物，成倍地获得土地收益和政府的补贴收入。
2.3促进农业组织化、产业化，利于农业产业升级
农业区域化布局、专业化生产是农业组织化的重要基础，土地流转使同业农民以土地入股或转包、出租，组建农民专业合作社，实现统一生产、统一服务、统一销售。大大加快农业产业化进程，降低了农业生产成本，拉长了农业产业化链条，促进了农业产业化升级。
2.4促进城乡要素市场的进一步发展
土地流转既是一种生产方式的转变，又是一种市场机制的创新。它将引起城乡之间劳动力、资金、技术、设备等各种要素的互相流动，从而为城乡统筹、一体化发展创造条件。
三、农村土地市场问题的思考
3.1农民对土地的社会保障功能的理解问题
这里首先想提出“理性的农民”这一说法。对于这个概念，我们一直有两种理解。
其一，对于大部分农民来说，土地是精神与物质的依靠，是安身立命之本，理性的农民不敢随便转让土地。另外，受教育程度的限制，农民很难在快速发展的二、三产业中立身，而且非农就业存在不稳定性。因此，耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于生产功能，土地保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。
其二，赋予农民一个没有多少效率却有诸多限制的土地承包经营权并不能构成农村社会保障。即使是保障也是很不充分的，居次的，近乎保命的保障。农民无疑需要的是一个充分而有保障的土地承包经营权，因此要强化土地承包经营权的生产要素功能。
综上所述，两种观点均属我们主观上对农民的假设。但是，不难总结，农民是否愿意放弃土地的关键就是，农民在非农产业和城镇中所得到收入和保障能否替代土地本身对于农民的价值。
3.2严格的户籍制度与不完善的农村社会保障制度制约土地流转
我国现行的户籍制度带有深深的身份烙印，城市户口和农村户口之间存在着等级差异性，享受的待遇明显不同。同时，户籍被打上世袭的烙印，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍。80%的农村人口一直被严格地控制在土地上，由于农业户口的农民在城市中就业过程中受到许多限制，阻碍了农村剩余劳动力的转移，从而影响农村土地承包经营权的流转。
此外，我国是一个有城市和乡村构成的二元社会。在乡村中不完善甚至根本不存在与城市相对的社会保障制度，绝大多数农民没有被纳入社会保障的范围，其养老、医疗主要依靠自我保障和家庭保障。农民的主要收入仍来自土地，正是基于此，农业规模经营与农业机械化的进程才如此缓慢。
3.3集体土地产权关系不清晰（物权化还是资本化）
农村集体土地产权模糊，无法确保农民土地所有者权益。按照现行的农地制度安排，农村土地除国家所有外，属农民集体所有。但究竟如何解决这个集体，集体的边界有多大。土地属于农民集体所有，集体与作为集体主人的农民在权益上是什么关系，农民如何对集体所有的土地行使所有权等问题是不清楚的。我国农村的土地产权主体或其代理人模糊不清，使得土地流转的利益主体被虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。在土地流转过程中，农民利益得不到保证是当前制约农民土地流转积极性的一个重要因素。[3]
3.4土地流转市场不健全，制约因素多
由于农村小规模经营，自发流转比例仍然偏高。土地流转信息公开程度不高，外部不能及时了解到个体农户的土地经营行为，难以把握土地流转信息，土地流转多数是在农户之间进行，在一定程度上制约了土地规模经营的效率。
另外，农村土地流转管理机构和中介组织少，服务和监管体系不规范。缺乏专业组织引导土地流转，组织化规模经营机制不健全，影响了生产要素的合理流动和优化配置。
3.5土地流转经营风险较大，土地流转相关法律不完善
农业产业经营前期投入大，回笼周期长，目前我国农业自然风险防范机制很不健全，一旦出现自然灾害造成减产或绝产很难得到补偿。同时又面临来自于市场经济的高风险，土地流转所引起的收入流增加很小，甚至不能补偿交易和执行交易的费用。
另外，由于土地流转立法的滞后性，土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。相关法律内容和程序不够明确具体，缺乏操作性，导致许多地方出现有法难依现象。
四、发展和完善农村土地流转市场的对策
4.1大力发展非农产业，降低农民对土地的依赖程度
4.1.1大力发展乡镇企业
积极引进和培育劳动密集型、技术含量低的中小民营企业，大力发展第三产业，加强就业容量大的基础设施建设，创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。
4.1.2加强对农民的职业教育和技术培训
各地可以根据自己的实际情况，推广农业科技专家大院、科技特派员等模式，加快先进适用农业技术的推广转化。支持科技社会团体常年开展科技培训，引导农民在家门口学习科技文化知识，探索新形势下科技入户和农民培训的长效机制。[4]
4.2改革户籍制度，建立和完善农村社会保障制度
4.2.1推进户籍制度改革
户籍制度的放开，可以加快城市化进程，推动农民与农村分离。剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，取消对农民工进程务农的种种不合理收费，降低农民工子女上学门槛，为民工进城务工提供便利条件。
4.2.2建立和完善农村各项社会保障制度
这是一个长期、发杂、系统的工程，不仅需要社会的投入而且需要政府的支持，一方面减少对农民的负担，并在农村的税费改革过程中，完善村一级的社会保障；另一方面，应由土地承包经营者来负担一部分本村集体成员的保障资金，从而使承包人在进行土地使用权减少后顾之忧，以充分发挥土地价值最大化，实现土地资源的优化配置，促进农村经济的发展。
4.3完善农民土地承包权
4.3.1确定土地承包权的物权性质
应进一步明确界定农民土地承包权的物权性质，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。农户土地产权的残缺即处分权的缺位是推进农村土地流转的最大障碍，因此必须把处分权有条件地赋予农民。其内容应包括对承包经营权的出卖、出租、入股、抵押等。有了完整的承包经营权，才能真正形成土地使用流转的市场机制，从而提高农村土地利用效率。
4.3.2开创农村土地使用权流转的新形势
土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权，作为农民的主要财产，应当允许农民在推进农村市场化的进程中，创造性的探索新形势。如增加抵押、土地托管、股份合作或联营等流转方式，这些方式在各地进行试点。这样的转变中，土地开始变资本，“死地变成了活钱”。
4.4建立统一规范的土地流转市场和服务体系
首先，要培育和发展土地使用权流转的中介服务组织，实行土地流转委托管理。中介组织提供土地市场的信息、咨询、预测、估计、评级等服务，使服务专业化、社会化，是优化土地有序流转的有效途径。其次，要制定土地市场的交易规则，明确土地的交易程序，规范交易行为，打击非法交易。再次，要建立土地交易的监督机构，加强土地交易的申报、登记、核准、过户手续，加强合同的管理，处理纠纷。
4.5完善土地流转风险防范机制和法律保障机制
建立农村流转风险基金，建立政策性农业保险制度，形成土地流转风险预防、控制处置机制。鼓励土地流转大户（企业）就生产的农作物、畜牧产品进行保险，降低规模经营的意外灾害风险。
同时，用法律手段充分尊重农民的权利。切实保障农民的利益不受侵害；必须坚决制止侵权行为，要避免在流转过程中违背农民意愿，强行侵犯农民的土地承包权。县农业部门要建立农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立土地承包纠纷仲裁庭，负责土地纠纷仲裁工作。乡镇和行政村要成立土地承包纠纷委员会，负责农村土地流转纠纷的调处。[5]
参 考 文 献
[1]洪增林.我国集体土地流转系统研究[M] 科学出版社，2008.
[2]刘玉荣.新农村建设中土地使用权流转的瓶颈及对策分析.经济与管理[J].2009，23（1）：31-34
[3]刘学侠.土地股份制：中国农村土地制度改革方向.农业经济问题[J].2007，7：22-26
[4]豆星星.我国农村土地承包经营权流转机制的完善.南昌大学学报（）人文社会科学版[J].2009，40（4）：58-62
[5]孙敬克，高彩云.农村土地流转的现状及对策.青年科学[J].2009：231
[6]毕宝德.土地经济学[M]中国人民大学出版社■
[关键词] 农村 土地流转 问题 对策
一、农村土地流转的现状
1.1经济发展较快的地区，流转面积较大、比例较高
就全国而言，江苏和浙江等发达省份由于乡村工业化、城镇化以及农村劳动力大量转移到非农产业，为土地大量流转和规模经营创造了条件，因此土地流转的速度相对较快，流转规模较大。浙江省土地流转起步早，截止2001年底，土地流转326万亩，占农户承包土地面积13.5%；截止2003年6月底，浙江省土地流转面积463.8万亩，占耕地总数的20.3%。江苏省截止2008年7月，已累计流转土地面积达824万亩，占全省农户家庭承包面积的16.5。[2]
1.2流转形式多样化、流转方向多元化
目前农村中出现的土地流转形式多种多样，有转让、转包、委托经营、互换、租赁、反租倒包、股份合作制等，极大地活跃了土地流转市场，其中又以转包、租赁、转让等形式为主。土地由过去流向“种田能手、种植大户”，转向农业开发区、农业科技示范园区、外向型农业企业、私营农业企业、股份制农业企业、大中型农场等多元化的新型农业投资主体。
1.3土地流转政策化和制度化
随着各项政策的颁布和实施，各地政府因地制宜，先后出台了当地的土地流转管理办法，建立了农村土地流转中心和土地交易权咨询公司，同时对自愿放弃土地承包经营权的农户，可用集体经济组织收益给予一定补偿。农民流转土地后自主创业和兴办实体，享受相关优惠政策，在就业、子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等政策。同时，对龙头企业和产业大户进行资金、技术等方面的帮扶，极大的促进了当地的土地流转市场的发展。
1.4土地储备、信托、流转中心应运而生
在土地使用权流转的过程中，江浙发达地区在乡镇和村一级普遍建立了土地流转管理服务中心或者土地托管中心。流转土地储备库对各村农户退包或经引导流转的土地，通过调整集中成片，列入乡镇、村土地“储备库”，实行统一招商开发；浙江省绍兴县等地建立了县、镇、村三级信托服务体系：县级为土地信托服务中心或土地流转中心，乡镇一级设立土地信托服务中心或土地流转中心，乡镇一级设立土地信托服务中转站，“站”再与全县千余个行政村的村级经济合作社挂钩。
二、农地流转的重要意义
2.1促进农业适度规模经营，提高农业生产力水平
通过土地流转，使凝固在千家万户的小块土地走向集约化、规模化经营，农村土地资源进一步得到优化配置，有利于现代工业、现代科技和现代管理方式改造传统农业，促进农业标准化、品牌化生产。
2.2促进农民持续增收，使农民收入呈现多元化
土地流转带来“双重效应”，表现在，它可以使目前一部分进城的农民工从“兼业农民”转化为“专业工人”，可以放心地通过技能培训，成为稳定的城市产业工人组成部分，既有工资收入，又有土地承包经营权的流转收益；另一方面，土地流转必将造就一部分有文化、懂技术、会经营的专业农民、创业农民，他们将成为农业规模经营的市场主体和领军人物，成倍地获得土地收益和政府的补贴收入。
2.3促进农业组织化、产业化，利于农业产业升级
农业区域化布局、专业化生产是农业组织化的重要基础，土地流转使同业农民以土地入股或转包、出租，组建农民专业合作社，实现统一生产、统一服务、统一销售。大大加快农业产业化进程，降低了农业生产成本，拉长了农业产业化链条，促进了农业产业化升级。
2.4促进城乡要素市场的进一步发展
土地流转既是一种生产方式的转变，又是一种市场机制的创新。它将引起城乡之间劳动力、资金、技术、设备等各种要素的互相流动，从而为城乡统筹、一体化发展创造条件。
三、农村土地市场问题的思考
3.1农民对土地的社会保障功能的理解问题
这里首先想提出“理性的农民”这一说法。对于这个概念，我们一直有两种理解。
其一，对于大部分农民来说，土地是精神与物质的依靠，是安身立命之本，理性的农民不敢随便转让土地。另外，受教育程度的限制，农民很难在快速发展的二、三产业中立身，而且非农就业存在不稳定性。因此，耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于生产功能，土地保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。
其二，赋予农民一个没有多少效率却有诸多限制的土地承包经营权并不能构成农村社会保障。即使是保障也是很不充分的，居次的，近乎保命的保障。农民无疑需要的是一个充分而有保障的土地承包经营权，因此要强化土地承包经营权的生产要素功能。
综上所述，两种观点均属我们主观上对农民的假设。但是，不难总结，农民是否愿意放弃土地的关键就是，农民在非农产业和城镇中所得到收入和保障能否替代土地本身对于农民的价值。
3.2严格的户籍制度与不完善的农村社会保障制度制约土地流转
我国现行的户籍制度带有深深的身份烙印，城市户口和农村户口之间存在着等级差异性，享受的待遇明显不同。同时，户籍被打上世袭的烙印，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍。80%的农村人口一直被严格地控制在土地上，由于农业户口的农民在城市中就业过程中受到许多限制，阻碍了农村剩余劳动力的转移，从而影响农村土地承包经营权的流转。
此外，我国是一个有城市和乡村构成的二元社会。在乡村中不完善甚至根本不存在与城市相对的社会保障制度，绝大多数农民没有被纳入社会保障的范围，其养老、医疗主要依靠自我保障和家庭保障。农民的主要收入仍来自土地，正是基于此，农业规模经营与农业机械化的进程才如此缓慢。
3.3集体土地产权关系不清晰（物权化还是资本化）
农村集体土地产权模糊，无法确保农民土地所有者权益。按照现行的农地制度安排，农村土地除国家所有外，属农民集体所有。但究竟如何解决这个集体，集体的边界有多大。土地属于农民集体所有，集体与作为集体主人的农民在权益上是什么关系，农民如何对集体所有的土地行使所有权等问题是不清楚的。我国农村的土地产权主体或其代理人模糊不清，使得土地流转的利益主体被虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。在土地流转过程中，农民利益得不到保证是当前制约农民土地流转积极性的一个重要因素。[3]
3.4土地流转市场不健全，制约因素多
由于农村小规模经营，自发流转比例仍然偏高。土地流转信息公开程度不高，外部不能及时了解到个体农户的土地经营行为，难以把握土地流转信息，土地流转多数是在农户之间进行，在一定程度上制约了土地规模经营的效率。
另外，农村土地流转管理机构和中介组织少，服务和监管体系不规范。缺乏专业组织引导土地流转，组织化规模经营机制不健全，影响了生产要素的合理流动和优化配置。
3.5土地流转经营风险较大，土地流转相关法律不完善
农业产业经营前期投入大，回笼周期长，目前我国农业自然风险防范机制很不健全，一旦出现自然灾害造成减产或绝产很难得到补偿。同时又面临来自于市场经济的高风险，土地流转所引起的收入流增加很小，甚至不能补偿交易和执行交易的费用。
另外，由于土地流转立法的滞后性，土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。相关法律内容和程序不够明确具体，缺乏操作性，导致许多地方出现有法难依现象。
四、发展和完善农村土地流转市场的对策
4.1大力发展非农产业，降低农民对土地的依赖程度
4.1.1大力发展乡镇企业
积极引进和培育劳动密集型、技术含量低的中小民营企业，大力发展第三产业，加强就业容量大的基础设施建设，创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。
4.1.2加强对农民的职业教育和技术培训
各地可以根据自己的实际情况，推广农业科技专家大院、科技特派员等模式，加快先进适用农业技术的推广转化。支持科技社会团体常年开展科技培训，引导农民在家门口学习科技文化知识，探索新形势下科技入户和农民培训的长效机制。[4]
4.2改革户籍制度，建立和完善农村社会保障制度
4.2.1推进户籍制度改革
户籍制度的放开，可以加快城市化进程，推动农民与农村分离。剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，取消对农民工进程务农的种种不合理收费，降低农民工子女上学门槛，为民工进城务工提供便利条件。
4.2.2建立和完善农村各项社会保障制度
这是一个长期、发杂、系统的工程，不仅需要社会的投入而且需要政府的支持，一方面减少对农民的负担，并在农村的税费改革过程中，完善村一级的社会保障；另一方面，应由土地承包经营者来负担一部分本村集体成员的保障资金，从而使承包人在进行土地使用权减少后顾之忧，以充分发挥土地价值最大化，实现土地资源的优化配置，促进农村经济的发展。
4.3完善农民土地承包权
4.3.1确定土地承包权的物权性质
应进一步明确界定农民土地承包权的物权性质，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。农户土地产权的残缺即处分权的缺位是推进农村土地流转的最大障碍，因此必须把处分权有条件地赋予农民。其内容应包括对承包经营权的出卖、出租、入股、抵押等。有了完整的承包经营权，才能真正形成土地使用流转的市场机制，从而提高农村土地利用效率。
4.3.2开创农村土地使用权流转的新形势
土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权，作为农民的主要财产，应当允许农民在推进农村市场化的进程中，创造性的探索新形势。如增加抵押、土地托管、股份合作或联营等流转方式，这些方式在各地进行试点。这样的转变中，土地开始变资本，“死地变成了活钱”。
4.4建立统一规范的土地流转市场和服务体系
首先，要培育和发展土地使用权流转的中介服务组织，实行土地流转委托管理。中介组织提供土地市场的信息、咨询、预测、估计、评级等服务，使服务专业化、社会化，是优化土地有序流转的有效途径。其次，要制定土地市场的交易规则，明确土地的交易程序，规范交易行为，打击非法交易。再次，要建立土地交易的监督机构，加强土地交易的申报、登记、核准、过户手续，加强合同的管理，处理纠纷。
4.5完善土地流转风险防范机制和法律保障机制
建立农村流转风险基金，建立政策性农业保险制度，形成土地流转风险预防、控制处置机制。鼓励土地流转大户（企业）就生产的农作物、畜牧产品进行保险，降低规模经营的意外灾害风险。
同时，用法律手段充分尊重农民的权利。切实保障农民的利益不受侵害；必须坚决制止侵权行为，要避免在流转过程中违背农民意愿，强行侵犯农民的土地承包权。县农业部门要建立农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立土地承包纠纷仲裁庭，负责土地纠纷仲裁工作。乡镇和行政村要成立土地承包纠纷委员会，负责农村土地流转纠纷的调处。[5]
参 考 文 献
[1]洪增林.我国集体土地流转系统研究[M] 科学出版社，2008.
[2]刘玉荣.新农村建设中土地使用权流转的瓶颈及对策分析.经济与管理[J].2009，23（1）：31-34
[3]刘学侠.土地股份制：中国农村土地制度改革方向.农业经济问题[J].2007，7：22-26
[4]豆星星.我国农村土地承包经营权流转机制的完善.南昌大学学报（）人文社会科学版[J].2009，40（4）：58-62
[5]孙敬克，高彩云.农村土地流转的现状及对策.青年科学[J].2009：231
[6]毕宝德.土地经济学[M]中国人民大学出版社■