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中图分类号：U492.6+2 文献标识码：A 文章编号：
近年来，随着农村综合改革的全面实施，各级政府十分重视自身职能转变，但距经济社会发展要求和人民的期望，还有很长的路要走。特别是作为贫困山区的县乡政府，如何转变职能，适应社会主义新农村建设的要求，进一步提高执政能力，建设服务型政府，促进农村经济和社会事业的全面发展，提高人民的生活水平，是目前面临的一个新课题。围绕这个问题，我们最近深入到县乡镇开展了为期一个半月的专题调查。
一、当前县乡政府职能存在的几个主要问题
在市场经济条件下，为促进山区经济良性发展，县乡政府虽然做了大量的工作，但收效不明显。究其原因，最重要的一个方面，就是政府职能没有从根本上得以转变，部门管理体制不配套，依法行政意识没有真正落实到位。主要表现有：
（1）、政企不分，集权审批。“管理就是审批”的观念一直在很多部门单位同志的头脑中根深蒂固，“重权力轻责任”的现象依然存在。习惯、留恋于计划经济的管理方式和手段，出现问题，就要求加大审批力度，增加审批事项，甚至越俎代庖，把本该由市场、企业和社会调节管理的事统统包揽过来。
（2）、体制不顺，因权设事。按照现行的财税管理体制，社会公共事业的一部分投入采取税外加费的办法解决。长期以来对这些行政事业性收费没有纳入预算管理，缺乏必要的监控管理措施，这就使一些政府部门大权在握，为其利用公共权力谋取小集体或个人私利提供了方便。“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象屡禁不止。
（3）、执法不严，恃权干预。根据市场经济的基本法则，行政管理的主要精力应放在维护社会公正、保障经济秩序、实现公平竞争上。行政管理和执法部门的主要职能是当好社会、市场赛场上的“裁判员”。现实情况是，政府部门的管理和服务仍停留在计划经济时代，直接插手经济事务过多过细，从市场准入到资源配置，部门对企业的干预可以说是无处不在。同时，由于市场经济转轨，法律法规还不够健全，行政执法制度不够规范，监督约束机制不够有效。在这种情况下，由于利益的驱动，出现种种明显有悖市场经济规律的行为，如各种地方保护，限制资源流出、商品流入等现象。这些现象的出现导致了严重的社会信任危机，影响社会投资和消费的积极性，最终阻碍市场经济的健康发展。
（4）、机构臃肿，成本过高。乡镇机构臃肿，财政供养人员过多，政府运行成本过高。我县是一个落后的山区农业县，乡镇规模普遍偏小。23个乡镇中农业人口1万以上的只有六个乡镇。而乡镇作为一级政府，“麻雀虽小，五脏俱全”要求配备政府的全套机构。不管地域大小，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要上下对口。结果乡镇机构臃肿，财政供养人员相对过剩，人浮于事现象比较严重，致使政府职能转变滞后，政府运行成本太高。如仅有4000余人的茶坪乡，在编和不在编干部多达28人，财政收入仅34万元左右，而一年的支出却要50多万元。
（5）有责无权，管理无奈。乡镇政府及其部门有责无权，农村事务管理出现真空。乡镇工作大到党和国家方针政策在农村的贯彻落实和农村生产、安全措施的制定与落实，小到夫妻矛盾和家庭邻里纠纷的调处，非常繁杂，目前与此形成鲜明反差的是法律赋予乡镇政府的职权却越来越少，其工作条件差和手段也非常弱。在安全生产、农用车载客管理，打击各类轻微违法行为等具体工作中，乡镇政府只有法制宣传义务，没有法律处置权力，显得束手无策，而职能部门却又鞭长莫及，导致农村事务管理出现危险的真空，不利于农村经济发展，给社会稳定带来隐患。
2、制约县乡政府职能转变的几个主要因素
（1）、财权匹配不合理，县乡财政运转十分困难。财政体制是影响县乡政府发挥其应有职能的关键性问题。由于历史和体制等多方面的原因，中央和省市集中了大量的财力，而同时将支出责任尽可能向县乡转移。如不少项目规定需要地方配套多少资金，在大多数文件中涉及的资金渠道都列入由地方财政支付。由此产生财政收入上移，支付责任下放，县乡财政缺乏必要自主权的状况。特别是中西部的贫困山区县乡政府，财政运行十分困难，转变政府职能的政策回旋余地小。部分行政事业单位不能全额发放工资，中央规定的各种福利补贴到这些地方更是有名无实。乡村两级负债惊人。
（2）、事權匹配不合理，管理出现真空状态。我国目前实行的是五级政府管理体制。省市政府掌握了大量的行政资源，县乡政府自主权过小，特别是乡镇政府更为突出。乡镇政府只有法制宣传任务，没有法律处置权力，显得束手无策，而职能部门却又鞭长莫及，导致农村事务管理出现真空，不利于农村经济发展和社会稳定。
（3）、人权匹配不合理，导致山区贫困县乡人才匮乏。由于财力原因，贫困山区县乡干部职工待遇普遍偏低，不少科技骨干人才孔雀东南飞。是在建设新农村的时期，各种矛盾纠纷明显增多，社会稳定任务日益繁重，村支两委自然难以承担而直接推到县乡政府头上。他们所能做的就是给村民打打证明，盖盖公章，根本谈不上带领群众致富。党员先进性也很难在他们身上体现，大大影响到党的方针政策在农村的具体实施。
三、县乡政府必须强化职能,为经济社会发展服务
作为最基层的政府，县乡政府直接面对农村、农民、农业，是建设社会主义新农村的中坚力量。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，要求县乡政府必须强化其公共服务和公共管理的职能，在促进农业生产力水平提高、改善广大农民生活质量、推动农村各项社会事业全面发展、推进农村基层民主建设、加强农村基础设施建设等方面，落实好中央的各项“惠农、支农、富农”政策。
1、公共服务职能。为公民提供优质高效的公共产品和服务是县乡政府的基本职能。发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。按照统一部署，加快建设和完善与当地发展水平相适应的社会保障体系，大力发展社会救助和社会福利事业。加强农业科普和农民技能培训，完善农技推广服务体系，实施科技入户工程，提高农民的就业技能水平。繁荣乡村文化事业，倡导健康文明的新风尚。切实解决好农民最急需的饮水、道路、能源、电力和环境卫生等基础设施建设。
2、社会管理职能。依法加强社会管理、保障民主法制、维护社会秩序是县乡政府的重要职责。保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依法指导和帮助农产品协会等非政府组织的健康发展，推进社区和乡村基层组织自治。为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。维护社会安全秩序。依法惩处各种犯罪活动。妥善处理突发性、群体性事件。解决好各种利益矛盾和纠纷。在安全生产方面实行严格的监督管理。做好防灾减灾工作等等。
3、经济调控和市场监管职能。县乡政府尤其是县级政府应着力为农民增收和县域经济社会发展创造良好环境。认真落实国家的各项政策，稳定和完善土地家庭承包经营制度、土地流转制度、农产品补贴制度，促进农村经济发展，增加农民收入。加强对城镇化建设的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度，以加快城镇化进程。依法界定和保护各类产权，积极支持非公有制经济发展。加强对土地、能源和水资源的监管，加大环境保护力度。加强对市场经济秩序的监督，加大执法力度，尤其是要加大对种子、化肥、农药等农业生产资料的监管力度。要不断改善监管方式，把事前监管与事后监管统一起来，坚持依法行政，彻底改变以罚代管、一罚了之的方式。
4、计划管理职能。县乡政府的计划管理职能是宏观调控的主要手段，它为引导国民经济发展和高速运行规定了方向。县乡政府在市场经济条件下必须运用计划等宏观调控手段补充市场调控的缺陷与不足。结合山区县乡实际，确定总体经济发展目标和产业、产品结构的调整优化导向。
近年来，随着农村综合改革的全面实施，各级政府十分重视自身职能转变，但距经济社会发展要求和人民的期望，还有很长的路要走。特别是作为贫困山区的县乡政府，如何转变职能，适应社会主义新农村建设的要求，进一步提高执政能力，建设服务型政府，促进农村经济和社会事业的全面发展，提高人民的生活水平，是目前面临的一个新课题。围绕这个问题，我们最近深入到县乡镇开展了为期一个半月的专题调查。
一、当前县乡政府职能存在的几个主要问题
在市场经济条件下，为促进山区经济良性发展，县乡政府虽然做了大量的工作，但收效不明显。究其原因，最重要的一个方面，就是政府职能没有从根本上得以转变，部门管理体制不配套，依法行政意识没有真正落实到位。主要表现有：
（1）、政企不分，集权审批。“管理就是审批”的观念一直在很多部门单位同志的头脑中根深蒂固，“重权力轻责任”的现象依然存在。习惯、留恋于计划经济的管理方式和手段，出现问题，就要求加大审批力度，增加审批事项，甚至越俎代庖，把本该由市场、企业和社会调节管理的事统统包揽过来。
（2）、体制不顺，因权设事。按照现行的财税管理体制，社会公共事业的一部分投入采取税外加费的办法解决。长期以来对这些行政事业性收费没有纳入预算管理，缺乏必要的监控管理措施，这就使一些政府部门大权在握，为其利用公共权力谋取小集体或个人私利提供了方便。“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象屡禁不止。
（3）、执法不严，恃权干预。根据市场经济的基本法则，行政管理的主要精力应放在维护社会公正、保障经济秩序、实现公平竞争上。行政管理和执法部门的主要职能是当好社会、市场赛场上的“裁判员”。现实情况是，政府部门的管理和服务仍停留在计划经济时代，直接插手经济事务过多过细，从市场准入到资源配置，部门对企业的干预可以说是无处不在。同时，由于市场经济转轨，法律法规还不够健全，行政执法制度不够规范，监督约束机制不够有效。在这种情况下，由于利益的驱动，出现种种明显有悖市场经济规律的行为，如各种地方保护，限制资源流出、商品流入等现象。这些现象的出现导致了严重的社会信任危机，影响社会投资和消费的积极性，最终阻碍市场经济的健康发展。
（4）、机构臃肿，成本过高。乡镇机构臃肿，财政供养人员过多，政府运行成本过高。我县是一个落后的山区农业县，乡镇规模普遍偏小。23个乡镇中农业人口1万以上的只有六个乡镇。而乡镇作为一级政府，“麻雀虽小，五脏俱全”要求配备政府的全套机构。不管地域大小，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要上下对口。结果乡镇机构臃肿，财政供养人员相对过剩，人浮于事现象比较严重，致使政府职能转变滞后，政府运行成本太高。如仅有4000余人的茶坪乡，在编和不在编干部多达28人，财政收入仅34万元左右，而一年的支出却要50多万元。
（5）有责无权，管理无奈。乡镇政府及其部门有责无权，农村事务管理出现真空。乡镇工作大到党和国家方针政策在农村的贯彻落实和农村生产、安全措施的制定与落实，小到夫妻矛盾和家庭邻里纠纷的调处，非常繁杂，目前与此形成鲜明反差的是法律赋予乡镇政府的职权却越来越少，其工作条件差和手段也非常弱。在安全生产、农用车载客管理，打击各类轻微违法行为等具体工作中，乡镇政府只有法制宣传义务，没有法律处置权力，显得束手无策，而职能部门却又鞭长莫及，导致农村事务管理出现危险的真空，不利于农村经济发展，给社会稳定带来隐患。
2、制约县乡政府职能转变的几个主要因素
（1）、财权匹配不合理，县乡财政运转十分困难。财政体制是影响县乡政府发挥其应有职能的关键性问题。由于历史和体制等多方面的原因，中央和省市集中了大量的财力，而同时将支出责任尽可能向县乡转移。如不少项目规定需要地方配套多少资金，在大多数文件中涉及的资金渠道都列入由地方财政支付。由此产生财政收入上移，支付责任下放，县乡财政缺乏必要自主权的状况。特别是中西部的贫困山区县乡政府，财政运行十分困难，转变政府职能的政策回旋余地小。部分行政事业单位不能全额发放工资，中央规定的各种福利补贴到这些地方更是有名无实。乡村两级负债惊人。
（2）、事權匹配不合理，管理出现真空状态。我国目前实行的是五级政府管理体制。省市政府掌握了大量的行政资源，县乡政府自主权过小，特别是乡镇政府更为突出。乡镇政府只有法制宣传任务，没有法律处置权力，显得束手无策，而职能部门却又鞭长莫及，导致农村事务管理出现真空，不利于农村经济发展和社会稳定。
（3）、人权匹配不合理，导致山区贫困县乡人才匮乏。由于财力原因，贫困山区县乡干部职工待遇普遍偏低，不少科技骨干人才孔雀东南飞。是在建设新农村的时期，各种矛盾纠纷明显增多，社会稳定任务日益繁重，村支两委自然难以承担而直接推到县乡政府头上。他们所能做的就是给村民打打证明，盖盖公章，根本谈不上带领群众致富。党员先进性也很难在他们身上体现，大大影响到党的方针政策在农村的具体实施。
三、县乡政府必须强化职能,为经济社会发展服务
作为最基层的政府，县乡政府直接面对农村、农民、农业，是建设社会主义新农村的中坚力量。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，要求县乡政府必须强化其公共服务和公共管理的职能，在促进农业生产力水平提高、改善广大农民生活质量、推动农村各项社会事业全面发展、推进农村基层民主建设、加强农村基础设施建设等方面，落实好中央的各项“惠农、支农、富农”政策。
1、公共服务职能。为公民提供优质高效的公共产品和服务是县乡政府的基本职能。发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。按照统一部署，加快建设和完善与当地发展水平相适应的社会保障体系，大力发展社会救助和社会福利事业。加强农业科普和农民技能培训，完善农技推广服务体系，实施科技入户工程，提高农民的就业技能水平。繁荣乡村文化事业，倡导健康文明的新风尚。切实解决好农民最急需的饮水、道路、能源、电力和环境卫生等基础设施建设。
2、社会管理职能。依法加强社会管理、保障民主法制、维护社会秩序是县乡政府的重要职责。保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依法指导和帮助农产品协会等非政府组织的健康发展，推进社区和乡村基层组织自治。为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。维护社会安全秩序。依法惩处各种犯罪活动。妥善处理突发性、群体性事件。解决好各种利益矛盾和纠纷。在安全生产方面实行严格的监督管理。做好防灾减灾工作等等。
3、经济调控和市场监管职能。县乡政府尤其是县级政府应着力为农民增收和县域经济社会发展创造良好环境。认真落实国家的各项政策，稳定和完善土地家庭承包经营制度、土地流转制度、农产品补贴制度，促进农村经济发展，增加农民收入。加强对城镇化建设的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度，以加快城镇化进程。依法界定和保护各类产权，积极支持非公有制经济发展。加强对土地、能源和水资源的监管，加大环境保护力度。加强对市场经济秩序的监督，加大执法力度，尤其是要加大对种子、化肥、农药等农业生产资料的监管力度。要不断改善监管方式，把事前监管与事后监管统一起来，坚持依法行政，彻底改变以罚代管、一罚了之的方式。
4、计划管理职能。县乡政府的计划管理职能是宏观调控的主要手段，它为引导国民经济发展和高速运行规定了方向。县乡政府在市场经济条件下必须运用计划等宏观调控手段补充市场调控的缺陷与不足。结合山区县乡实际，确定总体经济发展目标和产业、产品结构的调整优化导向。