论文部分内容阅读
“土地财政”改革是中国诸多领域改革的关键
中国地方政府财政收入
来源主要包括三大部分：预算内财政收入、
预算外财政收入和
政府性基金收入
当前，中国有诸多领域改革亟待启动，在这些领域中，有一大难题决定关键成败且“牵一发而动全身”，那就是与“土地财政”相关的一系列改革问题的破题。
“土地财政”绕不开的中国体制成因
一般而言，人们所说的“土地财政”不仅包含与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等营业税、土地增值税等，更包括与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金以及抵押土地获得的借贷收入等。
回顾中国改革开放30多年来的财政体制变迁，其实质就是处理中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分，以及转移支付制度等。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%下降至2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“财政收支倒挂”现象比较严重。
由于“一级政府，一级事权，一级财权”的制度设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标，尽量增加财政收入。且《土地管理法》虽然规定“国家依法实行土地有偿使用制度”，但如何有偿使用，以及土地出让金如何收取，由谁来收取，收取额度如何，甚至土地出让金如何分配和使用等等一系列问题都没有在《土地管理法》中详细加以描述。
目前，中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分：预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收人来增加自己的可支配财力。2003年以来，“土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003-2012年间，土地出让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高达到72%。
“土地财政”具有较高的杠杆率。在现行土地制度下，地方政府对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。由于土地出让金可使地方政府将以后50-70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段多卖地、快卖地、早卖地，甚至不惜顶风违法用地。2011年，国家土地总督察办公室发布的第4号国家土地督察公告称：“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标，有的省份耕地后备资源不足”；“13个省（区）违法占用耕地超过1万亩。”而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。地方政府通过土地融资“以小搏大”，金融、财政风险加剧地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设，保持地方经济高速发展和各项投资项目支出，也积累了庞大的债务规模和融资利息支出。
中国“土地财政”的结构严重失衡
一方面，土地财政结构缺乏平衡性。平衡性包括了总量平衡，结构平衡，过程平衡等方面。首先，土地财政收入占财政总收入比重大，表现出总量不平衡性。完整的土地相关收入应该包括土地出让金及其他种类的税、费、租等，之所以不使用土地财政总收入的全口径数据，是因为通过对实际数据的研究发现，土地出让金收入规模巨大，占了土地财政总收入的绝大部分，同时土地财政总收入数据较为匮乏，并不如土地出让金收入的统计数据翔实。其次，土地出让金占土地收入比重过大，表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例严重失调，不仅影响到政府的宏观调控，也弱化了政府的监管力度。最后，流转环节与保有环节收入差距大，表现出过程不平衡性。在中国税种设置在两个环节上差异巨大，过于偏重流转环节，并且占大头的土地出让金属于流转环节，更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局，强化了“一次性收费”的效应，不公平性、不可持续的特征表现明显。
另一方面，这一问题也体现出较大的不公平性。一是存在代际不公平。流转环节收入与保有环节收入之间的巨大差异表明了代际不公平的存在。流转环节的各种收入，如土地及其附属物流转时的契税、土地增值税、土地出让金及其他收费等等，大多带有明显的“一次性”特征。二是存在地域不公平。由于受土地资源禀赋限制，如可开发用地储量等，中国各地区可出让土地数量差异巨大。经济发展水平高的地区，土地往往具备更大的开发和投资价值，出让价格自然水涨船高。据相关统计，近年来的土地出让收入，有绝大部分发生在东部沿海地区，大中城市尤甚，中部及西部大约只占三成，这使得东部沿海地区对于“土地财政”的依赖程度更大，而这也是导致东部沿海地区房价畸高且居高不下的一个重要原因。
“土地财政依赖”模式不可持续
然而，近两年越来越多的事实表明，中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续，“土地财政”转型面临重要拐点。首先，地方政府的债务风险不断攀升。金融危机以来的大规模财政刺激计划，以及信贷宽松相应推升了中国政府部门，特别是地方政府的债务杠杆率。例如东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占10%，土地出让金约占30%左右，60%靠土地抵押从银行贷款融资。国家审计署2011年审计结果也显示，截止到2010年底，地方政府性债务余额达107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。
但是另一方面，以地方政府为主导的城镇化战略提速也给地方政府带来了非常大的财政压力。据相关测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。在地方政府财力有限的情况下，如此巨额的投资资金从何而来一直是一个大难题。 特别是2010年以来，随着中央一系列房地产调控政策的“落地”以及土地拆迁成本的大幅上升，土地出让收入不断减少导致与土地相关的地方财政收入持续下降。以2012年为例，地方名义财政收入总规模达13.82万亿，其中地方本级财政收入6.11万亿，占比44%。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有显著的下降。
未来“土地财政”转型须通盘考虑
中国“土地财政”盛宴即将结束，未来到底何去何从关系重大，但“土地财政”的转型不能也不可能“毕其功于一役”，其相关领域的改革也必须进行顶层设计和通盘考虑。
（一）“土地财政”应逐步摆脱土地所有权的束缚
首先，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地规划管制与土地市场的宏观调控。其次，规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理，公益用地由政府按照市场价格进行征购。再次，集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享增值收益。土地制度的转型会使农民及农民集体分享到巨大的农地入市增值收益，地方政府也可以从国有土地经营管理职能脱离出来，而做好政府的规划制定、实施和土地市场的宏观调控，同时由于打破了地方政府的土地垄断供给，有助于稳定地价和房价，使土地和房地产市场回到良性发展的轨道上来。
（二）改革现有中央与地方财税体制，建立财政收支平衡制度
一方面，必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，才能保证财政收支平衡，预防地方政府对“土地财政”的依赖。必须做到：通过合理安排收支结构，积极扩大税源的同时不断优化财政收入结构，设计满足公共服务需求的财政支出渠道，即达到财政支出效益最大化的目标。
另一方面，必须要扩大税基，建立独立稳定的地方税体系。当前，提高我国房产税总收入的一个重要前提，就是要尽量拓宽我国房产税的税基，确立明确的征税依据和灵活的征税体制。这种拓宽并不是盲目加重房产税的征税负担，而是在具体开发征税对象能力的基础上做出逐步调整。一是短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系；二是建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。
（三）构建土地受让金管理和储备制度，完善受让金使用审查机制
一是土地出让金收入经法定程序，可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。二是以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标，建立完善土地征收绩效评价体系。三是对地方政府的土地受让，全国人大以及审计署必须发挥监督和审计的作用，加大审查和执法力度。
（四）健全财政转移支付制度，促进地方政府寻找替代财源和发行市政债
健全中央和地方财权和事权匹配的转移支付制度。建立具有财政预算约束的地方举债融资机制，合理控制地方政府性债务水平。根据中国《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因此中国并没有真正意义上的市政债券，地方政府只能以间接方式发行债券，目前大部分的地方债是通过地方融资平台来完成的。
未来国家应允许地方政府在市场上公开发市政债。事实上，2011年10月，为建立规范的地方政府举债融资机制，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，这是中国财税体制改革道路上的重要转折点。但如果地方的偿债资金来源仍继续建立在“土地财政”上，风险显然没有消弭。许多发达国家地方政府是可以自行发债的，偿债资金的来源就是地方政府自行开征的地方税收，这是发达国家和成熟市场经济的大方向。
中国地方政府财政收入
来源主要包括三大部分：预算内财政收入、
预算外财政收入和
政府性基金收入
当前，中国有诸多领域改革亟待启动，在这些领域中，有一大难题决定关键成败且“牵一发而动全身”，那就是与“土地财政”相关的一系列改革问题的破题。
“土地财政”绕不开的中国体制成因
一般而言，人们所说的“土地财政”不仅包含与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等营业税、土地增值税等，更包括与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金以及抵押土地获得的借贷收入等。
回顾中国改革开放30多年来的财政体制变迁，其实质就是处理中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分，以及转移支付制度等。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%下降至2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“财政收支倒挂”现象比较严重。
由于“一级政府，一级事权，一级财权”的制度设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标，尽量增加财政收入。且《土地管理法》虽然规定“国家依法实行土地有偿使用制度”，但如何有偿使用，以及土地出让金如何收取，由谁来收取，收取额度如何，甚至土地出让金如何分配和使用等等一系列问题都没有在《土地管理法》中详细加以描述。
目前，中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分：预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收人来增加自己的可支配财力。2003年以来，“土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003-2012年间，土地出让金与地方本级财政收入的比例平均为50%，2010年最高达到72%。
“土地财政”具有较高的杠杆率。在现行土地制度下，地方政府对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。由于土地出让金可使地方政府将以后50-70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段多卖地、快卖地、早卖地，甚至不惜顶风违法用地。2011年，国家土地总督察办公室发布的第4号国家土地督察公告称：“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标，有的省份耕地后备资源不足”；“13个省（区）违法占用耕地超过1万亩。”而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。地方政府通过土地融资“以小搏大”，金融、财政风险加剧地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设，保持地方经济高速发展和各项投资项目支出，也积累了庞大的债务规模和融资利息支出。
中国“土地财政”的结构严重失衡
一方面，土地财政结构缺乏平衡性。平衡性包括了总量平衡，结构平衡，过程平衡等方面。首先，土地财政收入占财政总收入比重大，表现出总量不平衡性。完整的土地相关收入应该包括土地出让金及其他种类的税、费、租等，之所以不使用土地财政总收入的全口径数据，是因为通过对实际数据的研究发现，土地出让金收入规模巨大，占了土地财政总收入的绝大部分，同时土地财政总收入数据较为匮乏，并不如土地出让金收入的统计数据翔实。其次，土地出让金占土地收入比重过大，表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例严重失调，不仅影响到政府的宏观调控，也弱化了政府的监管力度。最后，流转环节与保有环节收入差距大，表现出过程不平衡性。在中国税种设置在两个环节上差异巨大，过于偏重流转环节，并且占大头的土地出让金属于流转环节，更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局，强化了“一次性收费”的效应，不公平性、不可持续的特征表现明显。
另一方面，这一问题也体现出较大的不公平性。一是存在代际不公平。流转环节收入与保有环节收入之间的巨大差异表明了代际不公平的存在。流转环节的各种收入，如土地及其附属物流转时的契税、土地增值税、土地出让金及其他收费等等，大多带有明显的“一次性”特征。二是存在地域不公平。由于受土地资源禀赋限制，如可开发用地储量等，中国各地区可出让土地数量差异巨大。经济发展水平高的地区，土地往往具备更大的开发和投资价值，出让价格自然水涨船高。据相关统计，近年来的土地出让收入，有绝大部分发生在东部沿海地区，大中城市尤甚，中部及西部大约只占三成，这使得东部沿海地区对于“土地财政”的依赖程度更大，而这也是导致东部沿海地区房价畸高且居高不下的一个重要原因。
“土地财政依赖”模式不可持续
然而，近两年越来越多的事实表明，中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续，“土地财政”转型面临重要拐点。首先，地方政府的债务风险不断攀升。金融危机以来的大规模财政刺激计划，以及信贷宽松相应推升了中国政府部门，特别是地方政府的债务杠杆率。例如东南沿海的一些县市，基础设施建设投资每年高达数百亿元，财政投入仅占10%，土地出让金约占30%左右，60%靠土地抵押从银行贷款融资。国家审计署2011年审计结果也显示，截止到2010年底，地方政府性债务余额达107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。
但是另一方面，以地方政府为主导的城镇化战略提速也给地方政府带来了非常大的财政压力。据相关测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。在地方政府财力有限的情况下，如此巨额的投资资金从何而来一直是一个大难题。 特别是2010年以来，随着中央一系列房地产调控政策的“落地”以及土地拆迁成本的大幅上升，土地出让收入不断减少导致与土地相关的地方财政收入持续下降。以2012年为例，地方名义财政收入总规模达13.82万亿，其中地方本级财政收入6.11万亿，占比44%。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有显著的下降。
未来“土地财政”转型须通盘考虑
中国“土地财政”盛宴即将结束，未来到底何去何从关系重大，但“土地财政”的转型不能也不可能“毕其功于一役”，其相关领域的改革也必须进行顶层设计和通盘考虑。
（一）“土地财政”应逐步摆脱土地所有权的束缚
首先，逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地规划管制与土地市场的宏观调控。其次，规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理，公益用地由政府按照市场价格进行征购。再次，集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享增值收益。土地制度的转型会使农民及农民集体分享到巨大的农地入市增值收益，地方政府也可以从国有土地经营管理职能脱离出来，而做好政府的规划制定、实施和土地市场的宏观调控，同时由于打破了地方政府的土地垄断供给，有助于稳定地价和房价，使土地和房地产市场回到良性发展的轨道上来。
（二）改革现有中央与地方财税体制，建立财政收支平衡制度
一方面，必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，才能保证财政收支平衡，预防地方政府对“土地财政”的依赖。必须做到：通过合理安排收支结构，积极扩大税源的同时不断优化财政收入结构，设计满足公共服务需求的财政支出渠道，即达到财政支出效益最大化的目标。
另一方面，必须要扩大税基，建立独立稳定的地方税体系。当前，提高我国房产税总收入的一个重要前提，就是要尽量拓宽我国房产税的税基，确立明确的征税依据和灵活的征税体制。这种拓宽并不是盲目加重房产税的征税负担，而是在具体开发征税对象能力的基础上做出逐步调整。一是短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系；二是建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。
（三）构建土地受让金管理和储备制度，完善受让金使用审查机制
一是土地出让金收入经法定程序，可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。二是以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标，建立完善土地征收绩效评价体系。三是对地方政府的土地受让，全国人大以及审计署必须发挥监督和审计的作用，加大审查和执法力度。
（四）健全财政转移支付制度，促进地方政府寻找替代财源和发行市政债
健全中央和地方财权和事权匹配的转移支付制度。建立具有财政预算约束的地方举债融资机制，合理控制地方政府性债务水平。根据中国《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因此中国并没有真正意义上的市政债券，地方政府只能以间接方式发行债券，目前大部分的地方债是通过地方融资平台来完成的。
未来国家应允许地方政府在市场上公开发市政债。事实上，2011年10月，为建立规范的地方政府举债融资机制，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，这是中国财税体制改革道路上的重要转折点。但如果地方的偿债资金来源仍继续建立在“土地财政”上，风险显然没有消弭。许多发达国家地方政府是可以自行发债的，偿债资金的来源就是地方政府自行开征的地方税收，这是发达国家和成熟市场经济的大方向。