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黄冈市地处湖北省东部，大别山南麓，长江中下游北岸。目前，黄冈市国土资源局下辖10个县（市、区）局，现有干部职工1992人，承担着全市1.74万平方公里行政区域内的国土资源管理工作。该系统是黄冈市管理土地资源、矿产资源等自然资源和地质保护职能管理的重要政府职能部门。
随着近年来工业化和城镇化建设步伐的加快，城镇新增建设用地规模也在不断扩大，该市每年建设用地计划指标需求在3万亩以上，但省下达计划指标仅为1万多亩，不仅增大了城镇空间与土地发展的实际需求，也引发了一些社会矛盾和问题。尤其是，为获得更多的建设用地项目，一些不法分子想方设法找关系，托请国土系统人员，向有关干部和人员行贿，通过不正当交易和不公平竞争牟取利益。据调查，黄冈市县两级检察机关在近三年共立案侦查黄冈市国土资源领域职务犯罪案件22件21人；其中贪污案件1件1人，贿赂案件19件19人，渎职案件2件2人。这些职务犯罪的发生，不仅妨碍了黄冈市国土资源管理事业的规范运行，而且给黄冈市经济社会的科学发展带来负面影响。有效防治国土资源领域的职务犯罪，必须标本兼治、综合治理。
一、国土资源领域容易滋生职务犯罪的主要环节
1.土地审批环节。一是先用后批，多用少批。在土地审批过程中，某些工作人员，利用职务之便，帮助关系人弄虚作假，以低于实际用地面积审批土地，或为违法人员私自占用土地的行为违规补办土地占用等相关手续。二是故意加快或减缓审批程序。某些工作人员在上级部门安排部署集中土地审批行动或一些用地单位想尽早通过用地审批时，不按法定程序办理，人为加快或减缓审批流程，收受请托人的贿赂。
2.土地流转环节。一是有些领导干部违反经营性用地出让“招拍挂”制度，编造种种理由或搞暗箱操作，帮助关系人规避“招拍挂”，以实现低价出让国有土地使用权的目的。二是在“招拍挂”过程中，某些工作人员滥设前置条件，或故意向关系人泄露内幕信息，或变相泄露招标标底、拍卖底价，或简化“招拍挂”程序，将土地出让给特定关系人。三是在供地过程中，不严格落实信息发布制度，土地出让信息公开不充分，使得少数知情人进行围标、串标，以低价取得土地使用权。四是在土地出让金征收上，某些领导干部利用职权，违规批准关系人减、免、缓缴土地出让金。
3.土地价格管理环节。一是某些工作人员利用职务之便，收受开发商贿赂，故意压低国有出让土地价格，使开发商从中获利。二是在土地使用权有偿出让、地价评估过程中，某些工作人员与委托方、中介机构相互勾结串通，在土地评审验收时不按照法定标准进行，而故意为违法人员提供便利，自己从中牟取好处费。三是某些工作人员在收受评估机构贿赂之后，利用非法手段帮助评估机构提高评审资质，得到评估业务。
4.土地整理环节。一是在土地整理项目立项时，某些工作人员暗中干预中介公司遴选，大搞“关系工程”和“人情工程”。二是土地整治项目在招投标时，某些工作人员利用职务之便，插手干涉土地整治项目的招投标。三是资金管理和施工管理环节，某些工作人员违规拨付预付工程款、超拨工程款，或者违法套取工程款。四是项目验收环节，某些工作人员在此期间收取工程方好处费，将不合格或未完成的工程项目验收合格。
5.土地确权办证环节。一是某些工作人员在土地调查、土地确权登记和土地统计管理期间，收受贿赂，违规操作，弄虚作假，使开发商取得“问题”土地的合法土地使用权。二是某些工作人员为关系人加快办证速度，违反规章制度，办理“人情证”、“关系证”。
6.土地征迁环节。一是某些工作人员弄虚作假，在征地拆迁、安置补偿过程中，与村（居）委会和社区负责人相互勾结，在征地拆迁范围和安置补偿面积上做文章，采用谎报、多报等方式方法，骗取安置补偿和征地费。二是某些工作人员滥用职权，为了牟取私利，利用非法手段加快拆迁进程。
7.土地执法监察环节。一是收受贿赂，放纵违法。某些工作人员在执法监察过程中，收受贿赂，在明知被检查对象有违法违纪问题时却故意隐瞒不报，并为其通风报信，利用便利以及帮助其逃脱处罚。二是徇私舞弊，应罚不罚。某些工作人员在执法监察过程中发现违法违规的问题，却不按规定进行处理。三是滥用职权，降格处理或降低标准处罚。某些执法监察人员滥用自由裁量权，在收取好处费后，对本该追究刑事责任的案件降格处理，以行政处罚结案；或者对本该处以较高一档的行政处罚适用较低一档的处罚。
8.矿产资源开发利用。一是某些矿产资源领域的管理人员收受请托人好处，滥用职权，对于不符合矿产资源规划和矿业权设置方案的，“大矿小开”或“一矿多开”，越权审批发证。二是某些工作人员，在探矿权的日常监管中徇私舞弊，对于越界勘查、不按勘查方案勘查、非法转让探矿权、以采代探、圈而不探、持过期勘查许可证进行勘查等各种违法违规行为处理不及时、不严肃、不到位。三是相关领导和人员接受编制单位的请托，在地质报告评审备案时违规操作，指定采矿权价款评估单位，干预评估结果，致使评估结果与市场价值严重不符。四是某些工作人员弄虚作假，不按国家标准征收矿产资源补偿费，收受好处，帮助关系人减、免、缓交矿产资源补偿费或环境综合治理保证金。
9.改变用地性质。由于改变用地性质后会带来巨大经济利益，开发商往往想方设法擅自变性和改变土地性质后不依法补交出让金。表現形式为某些领导干部收受开发商好处后，滥用职权，帮助行贿人将工业用地或者旅游度假用地转变为商住土地；某些国土部门领导违法批准减、免补交地价款。
10.调整用地计划。主要表现为某些国土部门领导和工作人员帮助请托人调整用地计划，从而使开发商在土地利用规划调整专家认证会，更加顺利地通过自己的方案，使项目建设早日开工或将已经开工的项目用地合法化。
二、预防国土资源领域职务犯罪的对策建议
1.建立健全国土资源领域相关制度
一是及时梳理国土部门工作制度，保证制度的科学性和时效性。对于已经过时的制度要及时废止，有些与现行政策规定相悖的要适时修改完善，需要细化的或者需要配套制度的要尽快制定实施细则和配套制度，对新情况、新问题要及时进行分析和把握，及时修改相应的制度，实现制度建设的与时俱进。 二是在宏观层面上，加强制度顶层设计，加快修订土地管理的相关法律法规，加强土地出让制度建设。严格控制划拨用地和协议出让土地范围，规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度，提高制度制定的科学性和有效性，最大限度地减少制度漏洞。
三是在微观层面上，进一步完善国土资源系统内部工作制度，提高行政行为的制度化、规范化和法制化程度。首先，进一步明确所属部门和单位的工作职责，制定工作规则和工作流程。其次，规范土地、探矿权和采矿权审批程序，执行国土资源法定行政许可、资金项目安排、规划计划等事项会审制度。再者，完善行政自由裁量行为的程序、规则，明确行政自由裁量的范围、制约行政自由裁量权。重大行政裁量行为必须经过咨询、听证、决定、审议、复核和监察等环节。最后，增加行政行为的透明度，建立健全行政公开制度，公开办事制度和规则，公开办事机构和人员，公开办事程序和方式，公开办事结果和依据。
四是进一步完善国土资源系统政务公开和政务服务的监督和保障制度。把政务公开和政务服务工作纳入党风廉政建设责任制考核、行政机关绩效考核和民主评议范围，强化考核制度。充分发挥党代会代表、人大代表、政协委员、民主党派、人民团体和新闻媒体的监督作用，强化群众监督，建立群众投诉制度。
五是狠抓制度落实。領导干部要率先垂范，带头执行各项制度，以点带面，形成以制度管人、以制度管事、以制度管权的良好氛围；确保制度的执行力和约束力，严厉打击制度执行中的潜规则，克服制度执行中的人情化，重点治理在土地和矿业权审批、流转、土地整治和矿产资源重大专项申报过程中“打招呼”、“递条子”的行为，克服老乡情、同学情和朋友情等各种人情关系、权力关系、利益关系对制度执行的干扰。对于问题较为突出的，如工程领域、土地“招拍挂”和矿业权审批出让等重点领域，制度的执行情况，定期或不定期进行清理检查；严格追究制度执行不力的责任，及时惩处破坏制度的行为，防止制度执行的随意性。
六是充分利用信息技术和科学技术，将科技手段融入反腐倡廉制度设计和各项工作流程中。通过集卫星遥感影像、监测变化信息、土地利用现状于一体的全国土地利用“一张图”和土地“批、供、用、补、查”综合电子信息监管平台，大力推行土地和矿业权出让网上交易和监管，实行土地出让合同、矿业权统一配号和行政审批网上运行，利用程序公正和效果明显相结合的原则，促进相关工作的科学有序进行。
2.完善国土资源领域行政审批
按照便民、许可设立法定、程序公平等原则，深化国土资源领域行政审批制度改革，建设服务型政府，方便人民群众办事。
一是加强配套制度建设，规范审批流程。进一步规范行政许可项目，合理配置审批权力，推行一审一核制、一次告知制、服务承诺制、限期办结制、首问责任制等规范化制度。完善统一“窗口”服务制度，做到审批、核准、审核、备案项目都在一个窗口收发办妥，实行“一条龙”服务。进一步扩大并联审批范围，对于某些重大事项的审批，应当建立会审制度和听证会制度。推行行政审批复议制，拓展行政复议承办渠道，切实保障行政审批相对人的合法权益。实行重大审批项目稽查制度，对稽查出的违规违法审批问题，坚决进入法律处理程序。加强内部程序监管，坚持会签制和办公审批制。
二是健全审批公开制度，提高行政审批的公开性和透明度。实行阳光作业，在办事大厅或通过其他有效途径逐项公开审批项目的名称、依据、申请条件、审批程序、审批期限、收费标准、审批结果、联系人及电话，以及申请审批需要提交的全部材料和申请书示范文本等，方便群众办事。
三是大力发展电子政务，进一步提高行政审批效率。加快建立完善网上政务大厅，尽快实现网上申报、网上许可、网上年检、网上政策咨询、网上办事进度和审批结果查询等功能。畅通社会公众通过网络对行政审批工作提出意见和建议的渠道。大力推动网上土地和矿业权交易和监管，逐步实现市、县区、重点乡镇行政审批便民服务网络的三级联动，构建上下联动、互为依托的网上行政审批、办事系统和监管平台。
四是深入推进行政审批电子监察系统和门户网站建设，对行政许可、非行政许可审批和公共服务事项实现全过程监察。扩展政务大厅统一受理、限时办结、结果公开的审批事项范围，实行网上申报审批的效能监督，增强各工作环节的监督效果，将行政审批工作作为政府绩效评估的一项重要内容纳入行风评议和目标责任制进行考核。行政审批的工作质量则由监管部门进行考核和评定。
五是健全监督机制和责任追究制度，加强对审批权力的监督制约。健全行政审批项目动态管理机制。实行“审监分离”，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度，把制度约束和自我约束有机结合起来。健全外部监督机制，有关执法监督部门要切实加强对行政审批权行使的监督，建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制，形成多元化的外部监督体系。按照“谁审批，谁负责”的原则，建立行政审批责任追究制。在行使审批权的过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊，以及由于只审批不监督或者监督不力而造严重后果的，应当追究审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任。
3.完善国土领域关键环节权力监督制约机制
制度的执行需要依靠监督来实现，通过明察暗访、群众举报、媒体曝光等途径，加强党内监督、法律监督，使得权力公开接受社会监督、舆论监督，接受人大和政协的监督。结合国土资源管理工作的实际，找准容易滋生公权腐败的关键岗位、关键环节、关键人员，不断改革与完善公共权力制衡与运行机制建设，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调的权力结构。做到决策更加科学、执行更加高效、监督更加有力，切实加强源头治理、预防为主、注重治本，尽可能把腐败现象消灭在萌芽之中，杜绝职务犯罪行为的发生。
一是针对不严格执行征地补偿标准，拖欠、截留、挪用征地补偿安置费等容易滋生腐败的关键环节，要在征收农民集体土地过程中，严格执行听证制度，按程序办事，切实保障被征地集体和农户的知情权、参与权和监督权。应根据同一年产值标准和区片综合地价并依据土地类型，核定征收农村集体土地补偿费和安置补助费。所有的征地费用，应在用地被批准后的3个月内函告相关单位全部支付到位，杜绝拖欠、挪用、截留征地补偿费的行为。 二是针对协议出让、经营性土地招标拍卖挂牌、出让金征收、供地等土地交易容易滋生腐败的关键环节，要严格落实产业政策和供地政策，严格规定土地用途并确定供地方式、界限。严格执行经营性用地“招拍挂”制度、集体决策制度、窗口办文制度；严格执行土地出让金“收支两条线”管理制度，实行底价集体决策。对欠缴出让金的停办供地手续，通过法律手段追究其违约责任；加强供地合同管理，严格约定土地使用条件，按合同约定的条款进行全程监测监管。
三是针对项目立项、工程招投标、工程施工、资金使用、项目验收等土地整治项目容易滋生腐败的关键环节，要严格实行国土资源部门与施工单位、监理实施工程合同双签制，要求施工单位作出廉政承诺，并完善项目管理制度。一要加强项目立项管理，实行计划管理、专家评审、群众参与、集体决策相结合的立项审批制度。二要严格招投标管理，招投标活动严格依据《招投标法》，按照批准的招标方案执行。三要强化工程质量管理，实行工程质量终身负责制，对工程质量实行专人负责，将质量问题进行详细记录，归入工程质量责任档案，实行终身追责。四要严格变更管理，项目参建各方不得擅自进行设计变更，确需变更的必须按照规定，经批准后才能依据批准的变更设计进行施工，不得借变更之名降低建设标准、套取项目资金。五要严格财务管理，严格按照财政预算管理和预算编制工作的有关要求，规范项目预算的编制和申报，确保项目预算的真实、科学和可行。六要建立全面公示制度，使项目各环节在阳光下运行。
四是针对土地登记审查、报件审核等土地登记发证过程中容易滋生腐败的关键环节，要严格按土地登记审批流程登记，不随意简化审批程序；严格按土地登记所需要件审核报批资料，不随意减少登记要件或降低审查要求；把好地类审查关，并和土地调查成果相衔接，凡地类不实，须提出明确意见。
五是针对采矿权的登记、转让，矿产资源补偿费征收入库等矿产资源管理过程中容易滋生腐败的关键环节，要正确履行法定的采矿权管理职能，凡手续不全、资料不全、程序不到位的采矿权申请，均不予批准；严格按要求发证，不得随意减免有关规费。
六是针对执法权限和执法程序的把握，执法案件的处理等容易滋生腐败的关键环节，要坚持持证执法，执法监察人员在履行职责、进行调查和检查时，要出示执法证件。坚持罚缴分离，对查处的违法行为所作出的经济处罚，及时全额上缴相关财政部门，严格执行罚缴分离制度。坚持案件调查与处罚决定相分离，执法监察人员在查处违法案件时，要坚持以事实为依据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备，适用法律法规正确，符合法定程序和法定职责权限。在做好有关调查报告的基础上，坚持领导班子集体研究讨论，使作出的处罚决定合法、公正、公开。建立联合办案机制，共同打击国土资源违法犯罪行为。
七是针对重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用事项，即“三重一大”事项，要坚决执行民主集中制原则。在研究决定涉及国土部门自身建设和发展的重大问题时要统筹规划，立足长远，善于听取多数人的意见；选拔、任用干部和招聘人员时坚持集体研究，综合考察；坚持公开公正公平，贯彻执行《干部选拔任用条例》，坚持党组集体决策；以科学发展观为指导，从大局出发，充分听取相关部门及专家意见，坚持集体研究决策，合理确定项目单位；严格落实财务制度的各项规定，加强对大额资金使用的监管；落实政府采购和招投标有关规定；落实大额资金使用的专项审计制度。
4.构建国土领域腐败风险防控协作协同机制
探索建立国土部门与上级党委纪委、检察机关的联席会议制度，定期召开联席会议，特殊情况下可随时召开，其主要任务是针对国土部门职务犯罪及其预防进行情况通报、经验交流、案例剖析、及时发现问题苗头加以整改，实现事前主动预防、事中积极整改、事后严格查办的全程防控。
一是建立信息交流机制。国土资源局应当将重大工程建设、专项资金使用、土地管理、行政执法、预防工作措施、违法违纪案件查处等情况及时向检察机关通报。二是建立查办案件协调配合机制。对于在工作中发现或者收到群众举报的国土资源系统职务犯罪线索，国土资源局应依照规定及时移送检察机关处理，并积极配合办案。检察机关依法查办国土资源系統案件时，应注意办案的方式方法，维护发案单位的正常行政管理活动。三是认真执行行贿犯罪档案查询制度。国土资源部门在土地资源、矿产资源管理和招投标等重要工作中，应当及时向检察机关查询参与上述活动的相关单位或个人是否有行贿、受贿犯罪记录，对经查询有职务犯罪记录的单位或个人，应该按有关规定取消其参加上述活动的资格，并向有关管理部门报告查询处理情况。四是建立预防建议整改制度。检察机关应结合已经查办的国土资源系统职务犯罪案件，向发案单位提出有关预防职务犯罪建议。发案单位对检察机关的预防建议要积极落实，认真整改，并将整改情况和效果及时反馈检察机关。对检察机关提出的预防建议未及时整改落实而导致严重后果的，将严肃追究有关责任人员的相关责任。五是强化日常监管。国土资源系统要大力推行行政审批事项网上运行、窗口办结，确保信息公开透明。国土资源部门可适时邀请检察部门参与明察暗访和巡视督查，要把预防职务犯罪工作纳入年度党风廉政建设考核体系，对出现职务犯罪的单位，实行一票否决，对有关领导和直接责任人员，实行严格的责任追究。
5.进一步深化国土资源管理体制改革
一是探索建立由地方政府牵头的国土资源委员会，统筹协调规划、城建、房产、城管、综治等政府部门，集中处理在经济发展中国土领域多年来的历史遗留问题，集中协调在新型城镇化进程中可能会产生的新问题，定期召开会议，依法依规形成会议决议，国土部门依据会议决议处理相关重大国土问题，防止出现领导专断和权力寻租等渎职现象。
二是健全国土资源行政管理体制。在纵向关系上，完善省级以下国土部门人事垂直管理，进一步理顺上级国土部门与本级政府对于国土部门在人、财、物等方面的双重管理关系，创造和谐高效的工作环境。横向关系上，要最大限度地减少国土部门与其他政府职能部门之间职责的交叉和分散，理顺部门职责关系，将滋生职务犯罪的空间压缩到最小。
三是深化国土资源行政审批制度改革。以社会管理创新契机，加快转变管理职能。以土地和矿业权审批为重点，对不该管、不能管、管不好的职能，把权力和责任真正放下去，把服务和监管切实抓起来，稳步减少行政审批事项、简化审批流程、减短审批时间，把主要精力从忙于审批、项目安排中转移到加强制度设计、宏观调控和市场监管上来。
四是加强对事业单位和中介机构管理。加强对土地整治、土地估价、储量评审和矿业权评估机构的管理，禁止国土系统行政管理人员在从事生产经营的事业单位或中介机构交叉任职，切实做到政事分开、管办分离，加强领导干部在土地估价、矿业权评估等社会组织中的兼职管理。
五是理顺国土资源系统队伍管理体制。推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、任职试用期等制度，加强国土资源系统队伍建设，提升队伍廉洁性。对于关键岗位干部实行定期轮岗交流，加强行政主管部门主要负责人和管人、管钱、管项目等关键岗位工作人员的交流。坚持把党风廉政建设与国土资源业务有机结合、深度融合，形成有效的工作机制。
（作者单位：华中师范大学政治学研究院，湖北省人民检察院，黄冈市人民检察院职务犯罪预防处）
随着近年来工业化和城镇化建设步伐的加快，城镇新增建设用地规模也在不断扩大，该市每年建设用地计划指标需求在3万亩以上，但省下达计划指标仅为1万多亩，不仅增大了城镇空间与土地发展的实际需求，也引发了一些社会矛盾和问题。尤其是，为获得更多的建设用地项目，一些不法分子想方设法找关系，托请国土系统人员，向有关干部和人员行贿，通过不正当交易和不公平竞争牟取利益。据调查，黄冈市县两级检察机关在近三年共立案侦查黄冈市国土资源领域职务犯罪案件22件21人；其中贪污案件1件1人，贿赂案件19件19人，渎职案件2件2人。这些职务犯罪的发生，不仅妨碍了黄冈市国土资源管理事业的规范运行，而且给黄冈市经济社会的科学发展带来负面影响。有效防治国土资源领域的职务犯罪，必须标本兼治、综合治理。
一、国土资源领域容易滋生职务犯罪的主要环节
1.土地审批环节。一是先用后批，多用少批。在土地审批过程中，某些工作人员，利用职务之便，帮助关系人弄虚作假，以低于实际用地面积审批土地，或为违法人员私自占用土地的行为违规补办土地占用等相关手续。二是故意加快或减缓审批程序。某些工作人员在上级部门安排部署集中土地审批行动或一些用地单位想尽早通过用地审批时，不按法定程序办理，人为加快或减缓审批流程，收受请托人的贿赂。
2.土地流转环节。一是有些领导干部违反经营性用地出让“招拍挂”制度，编造种种理由或搞暗箱操作，帮助关系人规避“招拍挂”，以实现低价出让国有土地使用权的目的。二是在“招拍挂”过程中，某些工作人员滥设前置条件，或故意向关系人泄露内幕信息，或变相泄露招标标底、拍卖底价，或简化“招拍挂”程序，将土地出让给特定关系人。三是在供地过程中，不严格落实信息发布制度，土地出让信息公开不充分，使得少数知情人进行围标、串标，以低价取得土地使用权。四是在土地出让金征收上，某些领导干部利用职权，违规批准关系人减、免、缓缴土地出让金。
3.土地价格管理环节。一是某些工作人员利用职务之便，收受开发商贿赂，故意压低国有出让土地价格，使开发商从中获利。二是在土地使用权有偿出让、地价评估过程中，某些工作人员与委托方、中介机构相互勾结串通，在土地评审验收时不按照法定标准进行，而故意为违法人员提供便利，自己从中牟取好处费。三是某些工作人员在收受评估机构贿赂之后，利用非法手段帮助评估机构提高评审资质，得到评估业务。
4.土地整理环节。一是在土地整理项目立项时，某些工作人员暗中干预中介公司遴选，大搞“关系工程”和“人情工程”。二是土地整治项目在招投标时，某些工作人员利用职务之便，插手干涉土地整治项目的招投标。三是资金管理和施工管理环节，某些工作人员违规拨付预付工程款、超拨工程款，或者违法套取工程款。四是项目验收环节，某些工作人员在此期间收取工程方好处费，将不合格或未完成的工程项目验收合格。
5.土地确权办证环节。一是某些工作人员在土地调查、土地确权登记和土地统计管理期间，收受贿赂，违规操作，弄虚作假，使开发商取得“问题”土地的合法土地使用权。二是某些工作人员为关系人加快办证速度，违反规章制度，办理“人情证”、“关系证”。
6.土地征迁环节。一是某些工作人员弄虚作假，在征地拆迁、安置补偿过程中，与村（居）委会和社区负责人相互勾结，在征地拆迁范围和安置补偿面积上做文章，采用谎报、多报等方式方法，骗取安置补偿和征地费。二是某些工作人员滥用职权，为了牟取私利，利用非法手段加快拆迁进程。
7.土地执法监察环节。一是收受贿赂，放纵违法。某些工作人员在执法监察过程中，收受贿赂，在明知被检查对象有违法违纪问题时却故意隐瞒不报，并为其通风报信，利用便利以及帮助其逃脱处罚。二是徇私舞弊，应罚不罚。某些工作人员在执法监察过程中发现违法违规的问题，却不按规定进行处理。三是滥用职权，降格处理或降低标准处罚。某些执法监察人员滥用自由裁量权，在收取好处费后，对本该追究刑事责任的案件降格处理，以行政处罚结案；或者对本该处以较高一档的行政处罚适用较低一档的处罚。
8.矿产资源开发利用。一是某些矿产资源领域的管理人员收受请托人好处，滥用职权，对于不符合矿产资源规划和矿业权设置方案的，“大矿小开”或“一矿多开”，越权审批发证。二是某些工作人员，在探矿权的日常监管中徇私舞弊，对于越界勘查、不按勘查方案勘查、非法转让探矿权、以采代探、圈而不探、持过期勘查许可证进行勘查等各种违法违规行为处理不及时、不严肃、不到位。三是相关领导和人员接受编制单位的请托，在地质报告评审备案时违规操作，指定采矿权价款评估单位，干预评估结果，致使评估结果与市场价值严重不符。四是某些工作人员弄虚作假，不按国家标准征收矿产资源补偿费，收受好处，帮助关系人减、免、缓交矿产资源补偿费或环境综合治理保证金。
9.改变用地性质。由于改变用地性质后会带来巨大经济利益，开发商往往想方设法擅自变性和改变土地性质后不依法补交出让金。表現形式为某些领导干部收受开发商好处后，滥用职权，帮助行贿人将工业用地或者旅游度假用地转变为商住土地；某些国土部门领导违法批准减、免补交地价款。
10.调整用地计划。主要表现为某些国土部门领导和工作人员帮助请托人调整用地计划，从而使开发商在土地利用规划调整专家认证会，更加顺利地通过自己的方案，使项目建设早日开工或将已经开工的项目用地合法化。
二、预防国土资源领域职务犯罪的对策建议
1.建立健全国土资源领域相关制度
一是及时梳理国土部门工作制度，保证制度的科学性和时效性。对于已经过时的制度要及时废止，有些与现行政策规定相悖的要适时修改完善，需要细化的或者需要配套制度的要尽快制定实施细则和配套制度，对新情况、新问题要及时进行分析和把握，及时修改相应的制度，实现制度建设的与时俱进。 二是在宏观层面上，加强制度顶层设计，加快修订土地管理的相关法律法规，加强土地出让制度建设。严格控制划拨用地和协议出让土地范围，规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度，提高制度制定的科学性和有效性，最大限度地减少制度漏洞。
三是在微观层面上，进一步完善国土资源系统内部工作制度，提高行政行为的制度化、规范化和法制化程度。首先，进一步明确所属部门和单位的工作职责，制定工作规则和工作流程。其次，规范土地、探矿权和采矿权审批程序，执行国土资源法定行政许可、资金项目安排、规划计划等事项会审制度。再者，完善行政自由裁量行为的程序、规则，明确行政自由裁量的范围、制约行政自由裁量权。重大行政裁量行为必须经过咨询、听证、决定、审议、复核和监察等环节。最后，增加行政行为的透明度，建立健全行政公开制度，公开办事制度和规则，公开办事机构和人员，公开办事程序和方式，公开办事结果和依据。
四是进一步完善国土资源系统政务公开和政务服务的监督和保障制度。把政务公开和政务服务工作纳入党风廉政建设责任制考核、行政机关绩效考核和民主评议范围，强化考核制度。充分发挥党代会代表、人大代表、政协委员、民主党派、人民团体和新闻媒体的监督作用，强化群众监督，建立群众投诉制度。
五是狠抓制度落实。領导干部要率先垂范，带头执行各项制度，以点带面，形成以制度管人、以制度管事、以制度管权的良好氛围；确保制度的执行力和约束力，严厉打击制度执行中的潜规则，克服制度执行中的人情化，重点治理在土地和矿业权审批、流转、土地整治和矿产资源重大专项申报过程中“打招呼”、“递条子”的行为，克服老乡情、同学情和朋友情等各种人情关系、权力关系、利益关系对制度执行的干扰。对于问题较为突出的，如工程领域、土地“招拍挂”和矿业权审批出让等重点领域，制度的执行情况，定期或不定期进行清理检查；严格追究制度执行不力的责任，及时惩处破坏制度的行为，防止制度执行的随意性。
六是充分利用信息技术和科学技术，将科技手段融入反腐倡廉制度设计和各项工作流程中。通过集卫星遥感影像、监测变化信息、土地利用现状于一体的全国土地利用“一张图”和土地“批、供、用、补、查”综合电子信息监管平台，大力推行土地和矿业权出让网上交易和监管，实行土地出让合同、矿业权统一配号和行政审批网上运行，利用程序公正和效果明显相结合的原则，促进相关工作的科学有序进行。
2.完善国土资源领域行政审批
按照便民、许可设立法定、程序公平等原则，深化国土资源领域行政审批制度改革，建设服务型政府，方便人民群众办事。
一是加强配套制度建设，规范审批流程。进一步规范行政许可项目，合理配置审批权力，推行一审一核制、一次告知制、服务承诺制、限期办结制、首问责任制等规范化制度。完善统一“窗口”服务制度，做到审批、核准、审核、备案项目都在一个窗口收发办妥，实行“一条龙”服务。进一步扩大并联审批范围，对于某些重大事项的审批，应当建立会审制度和听证会制度。推行行政审批复议制，拓展行政复议承办渠道，切实保障行政审批相对人的合法权益。实行重大审批项目稽查制度，对稽查出的违规违法审批问题，坚决进入法律处理程序。加强内部程序监管，坚持会签制和办公审批制。
二是健全审批公开制度，提高行政审批的公开性和透明度。实行阳光作业，在办事大厅或通过其他有效途径逐项公开审批项目的名称、依据、申请条件、审批程序、审批期限、收费标准、审批结果、联系人及电话，以及申请审批需要提交的全部材料和申请书示范文本等，方便群众办事。
三是大力发展电子政务，进一步提高行政审批效率。加快建立完善网上政务大厅，尽快实现网上申报、网上许可、网上年检、网上政策咨询、网上办事进度和审批结果查询等功能。畅通社会公众通过网络对行政审批工作提出意见和建议的渠道。大力推动网上土地和矿业权交易和监管，逐步实现市、县区、重点乡镇行政审批便民服务网络的三级联动，构建上下联动、互为依托的网上行政审批、办事系统和监管平台。
四是深入推进行政审批电子监察系统和门户网站建设，对行政许可、非行政许可审批和公共服务事项实现全过程监察。扩展政务大厅统一受理、限时办结、结果公开的审批事项范围，实行网上申报审批的效能监督，增强各工作环节的监督效果，将行政审批工作作为政府绩效评估的一项重要内容纳入行风评议和目标责任制进行考核。行政审批的工作质量则由监管部门进行考核和评定。
五是健全监督机制和责任追究制度，加强对审批权力的监督制约。健全行政审批项目动态管理机制。实行“审监分离”，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度，把制度约束和自我约束有机结合起来。健全外部监督机制，有关执法监督部门要切实加强对行政审批权行使的监督，建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制，形成多元化的外部监督体系。按照“谁审批，谁负责”的原则，建立行政审批责任追究制。在行使审批权的过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊，以及由于只审批不监督或者监督不力而造严重后果的，应当追究审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任。
3.完善国土领域关键环节权力监督制约机制
制度的执行需要依靠监督来实现，通过明察暗访、群众举报、媒体曝光等途径，加强党内监督、法律监督，使得权力公开接受社会监督、舆论监督，接受人大和政协的监督。结合国土资源管理工作的实际，找准容易滋生公权腐败的关键岗位、关键环节、关键人员，不断改革与完善公共权力制衡与运行机制建设，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调的权力结构。做到决策更加科学、执行更加高效、监督更加有力，切实加强源头治理、预防为主、注重治本，尽可能把腐败现象消灭在萌芽之中，杜绝职务犯罪行为的发生。
一是针对不严格执行征地补偿标准，拖欠、截留、挪用征地补偿安置费等容易滋生腐败的关键环节，要在征收农民集体土地过程中，严格执行听证制度，按程序办事，切实保障被征地集体和农户的知情权、参与权和监督权。应根据同一年产值标准和区片综合地价并依据土地类型，核定征收农村集体土地补偿费和安置补助费。所有的征地费用，应在用地被批准后的3个月内函告相关单位全部支付到位，杜绝拖欠、挪用、截留征地补偿费的行为。 二是针对协议出让、经营性土地招标拍卖挂牌、出让金征收、供地等土地交易容易滋生腐败的关键环节，要严格落实产业政策和供地政策，严格规定土地用途并确定供地方式、界限。严格执行经营性用地“招拍挂”制度、集体决策制度、窗口办文制度；严格执行土地出让金“收支两条线”管理制度，实行底价集体决策。对欠缴出让金的停办供地手续，通过法律手段追究其违约责任；加强供地合同管理，严格约定土地使用条件，按合同约定的条款进行全程监测监管。
三是针对项目立项、工程招投标、工程施工、资金使用、项目验收等土地整治项目容易滋生腐败的关键环节，要严格实行国土资源部门与施工单位、监理实施工程合同双签制，要求施工单位作出廉政承诺，并完善项目管理制度。一要加强项目立项管理，实行计划管理、专家评审、群众参与、集体决策相结合的立项审批制度。二要严格招投标管理，招投标活动严格依据《招投标法》，按照批准的招标方案执行。三要强化工程质量管理，实行工程质量终身负责制，对工程质量实行专人负责，将质量问题进行详细记录，归入工程质量责任档案，实行终身追责。四要严格变更管理，项目参建各方不得擅自进行设计变更，确需变更的必须按照规定，经批准后才能依据批准的变更设计进行施工，不得借变更之名降低建设标准、套取项目资金。五要严格财务管理，严格按照财政预算管理和预算编制工作的有关要求，规范项目预算的编制和申报，确保项目预算的真实、科学和可行。六要建立全面公示制度，使项目各环节在阳光下运行。
四是针对土地登记审查、报件审核等土地登记发证过程中容易滋生腐败的关键环节，要严格按土地登记审批流程登记，不随意简化审批程序；严格按土地登记所需要件审核报批资料，不随意减少登记要件或降低审查要求；把好地类审查关，并和土地调查成果相衔接，凡地类不实，须提出明确意见。
五是针对采矿权的登记、转让，矿产资源补偿费征收入库等矿产资源管理过程中容易滋生腐败的关键环节，要正确履行法定的采矿权管理职能，凡手续不全、资料不全、程序不到位的采矿权申请，均不予批准；严格按要求发证，不得随意减免有关规费。
六是针对执法权限和执法程序的把握，执法案件的处理等容易滋生腐败的关键环节，要坚持持证执法，执法监察人员在履行职责、进行调查和检查时，要出示执法证件。坚持罚缴分离，对查处的违法行为所作出的经济处罚，及时全额上缴相关财政部门，严格执行罚缴分离制度。坚持案件调查与处罚决定相分离，执法监察人员在查处违法案件时，要坚持以事实为依据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备，适用法律法规正确，符合法定程序和法定职责权限。在做好有关调查报告的基础上，坚持领导班子集体研究讨论，使作出的处罚决定合法、公正、公开。建立联合办案机制，共同打击国土资源违法犯罪行为。
七是针对重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用事项，即“三重一大”事项，要坚决执行民主集中制原则。在研究决定涉及国土部门自身建设和发展的重大问题时要统筹规划，立足长远，善于听取多数人的意见；选拔、任用干部和招聘人员时坚持集体研究，综合考察；坚持公开公正公平，贯彻执行《干部选拔任用条例》，坚持党组集体决策；以科学发展观为指导，从大局出发，充分听取相关部门及专家意见，坚持集体研究决策，合理确定项目单位；严格落实财务制度的各项规定，加强对大额资金使用的监管；落实政府采购和招投标有关规定；落实大额资金使用的专项审计制度。
4.构建国土领域腐败风险防控协作协同机制
探索建立国土部门与上级党委纪委、检察机关的联席会议制度，定期召开联席会议，特殊情况下可随时召开，其主要任务是针对国土部门职务犯罪及其预防进行情况通报、经验交流、案例剖析、及时发现问题苗头加以整改，实现事前主动预防、事中积极整改、事后严格查办的全程防控。
一是建立信息交流机制。国土资源局应当将重大工程建设、专项资金使用、土地管理、行政执法、预防工作措施、违法违纪案件查处等情况及时向检察机关通报。二是建立查办案件协调配合机制。对于在工作中发现或者收到群众举报的国土资源系统职务犯罪线索，国土资源局应依照规定及时移送检察机关处理，并积极配合办案。检察机关依法查办国土资源系統案件时，应注意办案的方式方法，维护发案单位的正常行政管理活动。三是认真执行行贿犯罪档案查询制度。国土资源部门在土地资源、矿产资源管理和招投标等重要工作中，应当及时向检察机关查询参与上述活动的相关单位或个人是否有行贿、受贿犯罪记录，对经查询有职务犯罪记录的单位或个人，应该按有关规定取消其参加上述活动的资格，并向有关管理部门报告查询处理情况。四是建立预防建议整改制度。检察机关应结合已经查办的国土资源系统职务犯罪案件，向发案单位提出有关预防职务犯罪建议。发案单位对检察机关的预防建议要积极落实，认真整改，并将整改情况和效果及时反馈检察机关。对检察机关提出的预防建议未及时整改落实而导致严重后果的，将严肃追究有关责任人员的相关责任。五是强化日常监管。国土资源系统要大力推行行政审批事项网上运行、窗口办结，确保信息公开透明。国土资源部门可适时邀请检察部门参与明察暗访和巡视督查，要把预防职务犯罪工作纳入年度党风廉政建设考核体系，对出现职务犯罪的单位，实行一票否决，对有关领导和直接责任人员，实行严格的责任追究。
5.进一步深化国土资源管理体制改革
一是探索建立由地方政府牵头的国土资源委员会，统筹协调规划、城建、房产、城管、综治等政府部门，集中处理在经济发展中国土领域多年来的历史遗留问题，集中协调在新型城镇化进程中可能会产生的新问题，定期召开会议，依法依规形成会议决议，国土部门依据会议决议处理相关重大国土问题，防止出现领导专断和权力寻租等渎职现象。
二是健全国土资源行政管理体制。在纵向关系上，完善省级以下国土部门人事垂直管理，进一步理顺上级国土部门与本级政府对于国土部门在人、财、物等方面的双重管理关系，创造和谐高效的工作环境。横向关系上，要最大限度地减少国土部门与其他政府职能部门之间职责的交叉和分散，理顺部门职责关系，将滋生职务犯罪的空间压缩到最小。
三是深化国土资源行政审批制度改革。以社会管理创新契机，加快转变管理职能。以土地和矿业权审批为重点，对不该管、不能管、管不好的职能，把权力和责任真正放下去，把服务和监管切实抓起来，稳步减少行政审批事项、简化审批流程、减短审批时间，把主要精力从忙于审批、项目安排中转移到加强制度设计、宏观调控和市场监管上来。
四是加强对事业单位和中介机构管理。加强对土地整治、土地估价、储量评审和矿业权评估机构的管理，禁止国土系统行政管理人员在从事生产经营的事业单位或中介机构交叉任职，切实做到政事分开、管办分离，加强领导干部在土地估价、矿业权评估等社会组织中的兼职管理。
五是理顺国土资源系统队伍管理体制。推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、任职试用期等制度，加强国土资源系统队伍建设，提升队伍廉洁性。对于关键岗位干部实行定期轮岗交流，加强行政主管部门主要负责人和管人、管钱、管项目等关键岗位工作人员的交流。坚持把党风廉政建设与国土资源业务有机结合、深度融合，形成有效的工作机制。
（作者单位：华中师范大学政治学研究院，湖北省人民检察院，黄冈市人民检察院职务犯罪预防处）