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近几年,农村环境日趋恶化不仅对农民的身心健康和生命安全构成了极大的危害,而且已严重影响到农村地区的经济发展和社会稳定。在农村环境整治中,政府应该承担怎样的责任,如何承担责任是我们目前需要认真探讨的问题。只有政府在农村环境综合整治中的角色定位正确,才能从根本上扼制住农村环境不断恶化的态势。
一、农村环境综合整治的性质
首先,应充分认识到农村环境综合整治的性质是公共产品。农村环境综合整治有较强的公益性,是农村基础设施建设的重要组成部分,可以使广大的农民受益,应属于准公共产品。它可由私人部门通过市场提供,也可由政府部门直接提供,或是由政府部门给予补助的方法通过市场提供。目前,农村环境污染非常严重,不仅威胁到数亿农村人口的健康与安全,而且会通过水、大气、食品等渠道最终影响到城市人口的生活和健康。解决农村环境污染问题,政府必须承担起主导责任,应当与农村的公共教育、社会保障、医疗保障、社会秩序维护等其他公共产品一样,由政府保障供给。
其次,农民环境权应受到政府保护。不断入侵的各种污染,使农民生活环境受到了前所未有的冲击,农民环境权逐渐被人们所关注。“基本的环境权是每个公民应当享有的底线权利,是社会正义的基础和反映。”保障农民应有的环境权,是政府义不容辞的责任,也是目前农村环境综合整治的意义所在。
第三,农村环境综合整治是建设社会主义新农村的必然要求。新时期,建设社会主义新农村,要实现工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。而现实却不容乐观,由于近年来城市环境标准的逐步提高,城市工业污染开始向农村转移,在城市环境整体上有所改善的同时,农村环境却在不断恶化,这实质上是把城市发展带来的负面影响自觉和不自觉地摊到了农民的头上。把农村建设成为生态环境良好、生活环境优美的新农村,加强农村环境综合治理和保护是政府刻不容缓的任务。
二、政府在农村环境保护与治理中存在的主要问题
第一,二元经济发展模式,导致政府对农村环境保护缺乏正确的认识。长期以来,我国采取的是城乡二元的经济发展模式,把经济发展的中心放在了城市,虽然现在强调城乡统筹发展,但城市优先发展已经成为思维定式。由于政府对农村环境保护缺乏应有的认识,农村环保基础设施建设严重滞后。长期以来,我国污染防治投资全部投到工业和城市,农村环保设施投资几乎为零。同时,由于对农民的环境教育与宣传力度不够,农民普遍缺乏环保意识,没有环境保护的责任感,自身破坏生态与污染环境的现象也很严重。
第二,农村环境保护相关立法和制度建设严重滞后,弱化了政府对农村污染环境行为的调控能力。我国农村环保工作起步比较晚,基础较为薄弱,尚未完全建立起适应农村环保实际需要的法律法规体系。目前涉及农村环境保护的法律法规、规章虽然不少,但比较分散,针对性和操作性不强。如《环境保护法》、《水污染防治法》等,对农村环境管理和污染治理的具体特点和困难考虑不够;禽养殖污染、面源污染、土壤污染等方面的相关立法尚处于空白;对城市污染产业、设备、工艺、产品及污染物向农村的转移均未做出明确的限制等等。而且,现有的一些法律对于环境保护、限制污染转移的概括性规定,并不适应农村的环境状况和社会经济条件,使农村基层在实际操作中难以把握尺度,无法落实到位,也给农村环保执法和环境治理造成一定困难。另外,当前我国缺乏适应农村实际、可操作性强的环境监管体制,同级各部门之间职能和责任不清,且缺乏相应的协调机制,致使政府对农村环境保护和治理的调控能力弱化。
三、政府加强农村环境综合治理的对策建议
第一,要加强资金的长期投入,为农村环境综合治理提供财力支持。改善环境质量必须要有充足的资金投入,特别对农村环境治理更是如此。农村环境治理涉及面广、情况复杂多样,治理资金需求量大,大多数县乡政府财力十分紧张,能够用于地方投入的资金十分有限,难以保障对农村环境治理进行长期持续投入。2008年中央财政设立了农村环境保护专项资金,实行“以奖促治”政策,扶持各地开展农村环境整治,一些突出环境问题得到了解决,但面对众多的农村环境问题,资金不足依然是影响农村环境整治的重要因素,如何保证农村环境整治资金的长期投入则是各级政府需要共同努力的工作。
第二,整合管理机构,建立各部门联合治理的工作机制。农村环境治理的范围广,牵扯的部门多。目前,农村基层环保系统是县一级环保机构,只有少数乡镇一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等环保机构。没设乡镇一级环保机构的县一级环保局名义上是“综合管理部门”,实际上对农村生活和农业环境涉及很少。环保工作分散在各个相关部门,如林业局、农业局、城管办、交通局及水利部门等,部门间利益不协调,不能进行有效的综合管理。同时,大多数县、乡、村由于没有制定相关规划,对农村污染问题,只能处于“头痛医头,脚痛医脚”的状态。对各部门涉及农村环境治理的资金和任务也还没有进行系统的整合,各自为政的问题突出,没有发挥综合治理的效益。维持建议,要建立各部门联合治理的工作机制,发挥各部门行政、信息、资金等资源优势,实现综合有效管理。
第三,要严把环境关,加强工业项目的审批制度建设。目前,一些城市的污染工业开始向农村转移,进一步导致了农业生态环境的恶化。这些从城市市区转移到农村地区的电镀、造纸、塑料等工业排放的酸性、含有害重金属的废水很多都是未经有效处理就直接排入农村的河道,对地下水源和农村环境造成了严重影响。同时,一些砖厂、水泥厂等排放的粉尘、二氧化硫等有害气体,直接造成了大气污染和农田土壤的严重破坏。这不仅带来了当地农作物的损失和农产品质量的下降,且直接影响到当地农民的正常生活。建议,政府要加强相关的制度建设,从项目立项开始,就要严格环境审批制度和环境准入制度,严格杜绝污染工业的建立,从源头上掐断污染源,如果不能严把环境关,继续走过去那种先污染后治理的老路,农村环境综合治理就会陷入一个恶性循环。
第四,纳入农村环境指标,完善地方政绩考核制度。目前的干部考核体系很大一部分是经济指标,一些地方干部为了谋求在任期内做出最大政绩,以“经济发展是硬道理”为借口,不惜以牺牲当地农村环境为代价。甚至有的地方政府边治理,边把高污染的项目引进来。如果将农村环境指标,如饮水安全、环境卫生和农业生态环境质量等纳入政绩考核制度,并加大其权重,就可以减少很多环境污染的可能。
第五,加强环境立法,进一步完善农村环境保护的法规和法制建设。法律制度是实施农村环境综合整治的重要基础,没有法律制度作保证,农村环境保护就无从谈起。建议根据农村环境保护和治理的现实经验修改相关法律,把原有的原则性、概括性的规定具体化,使其有现实的操作性。同时,加强相关立法,弥补法律空白。如土壤污染防治;化肥、农药、农膜等物质污染防治;农村饮用水源保护;关于防止工业和城市污染向农村转移的立法等等。虽然在很多情况下法律手段并不比经济手段更有效率,但在某些情形下,环境法律法规却是实现环境保护目标的唯一可行手段。
此外,政府还要从科学统筹农村环境基础设施建设、建立相关的农村环境污染补偿与救济机制等方面,进一步科学有效地保障农民的环境权益。
(王丹,1971年生,辽宁社科院经济研究所副研究员。研究方向:财政政策、区域经济与农业经济)
一、农村环境综合整治的性质
首先,应充分认识到农村环境综合整治的性质是公共产品。农村环境综合整治有较强的公益性,是农村基础设施建设的重要组成部分,可以使广大的农民受益,应属于准公共产品。它可由私人部门通过市场提供,也可由政府部门直接提供,或是由政府部门给予补助的方法通过市场提供。目前,农村环境污染非常严重,不仅威胁到数亿农村人口的健康与安全,而且会通过水、大气、食品等渠道最终影响到城市人口的生活和健康。解决农村环境污染问题,政府必须承担起主导责任,应当与农村的公共教育、社会保障、医疗保障、社会秩序维护等其他公共产品一样,由政府保障供给。
其次,农民环境权应受到政府保护。不断入侵的各种污染,使农民生活环境受到了前所未有的冲击,农民环境权逐渐被人们所关注。“基本的环境权是每个公民应当享有的底线权利,是社会正义的基础和反映。”保障农民应有的环境权,是政府义不容辞的责任,也是目前农村环境综合整治的意义所在。
第三,农村环境综合整治是建设社会主义新农村的必然要求。新时期,建设社会主义新农村,要实现工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。而现实却不容乐观,由于近年来城市环境标准的逐步提高,城市工业污染开始向农村转移,在城市环境整体上有所改善的同时,农村环境却在不断恶化,这实质上是把城市发展带来的负面影响自觉和不自觉地摊到了农民的头上。把农村建设成为生态环境良好、生活环境优美的新农村,加强农村环境综合治理和保护是政府刻不容缓的任务。
二、政府在农村环境保护与治理中存在的主要问题
第一,二元经济发展模式,导致政府对农村环境保护缺乏正确的认识。长期以来,我国采取的是城乡二元的经济发展模式,把经济发展的中心放在了城市,虽然现在强调城乡统筹发展,但城市优先发展已经成为思维定式。由于政府对农村环境保护缺乏应有的认识,农村环保基础设施建设严重滞后。长期以来,我国污染防治投资全部投到工业和城市,农村环保设施投资几乎为零。同时,由于对农民的环境教育与宣传力度不够,农民普遍缺乏环保意识,没有环境保护的责任感,自身破坏生态与污染环境的现象也很严重。
第二,农村环境保护相关立法和制度建设严重滞后,弱化了政府对农村污染环境行为的调控能力。我国农村环保工作起步比较晚,基础较为薄弱,尚未完全建立起适应农村环保实际需要的法律法规体系。目前涉及农村环境保护的法律法规、规章虽然不少,但比较分散,针对性和操作性不强。如《环境保护法》、《水污染防治法》等,对农村环境管理和污染治理的具体特点和困难考虑不够;禽养殖污染、面源污染、土壤污染等方面的相关立法尚处于空白;对城市污染产业、设备、工艺、产品及污染物向农村的转移均未做出明确的限制等等。而且,现有的一些法律对于环境保护、限制污染转移的概括性规定,并不适应农村的环境状况和社会经济条件,使农村基层在实际操作中难以把握尺度,无法落实到位,也给农村环保执法和环境治理造成一定困难。另外,当前我国缺乏适应农村实际、可操作性强的环境监管体制,同级各部门之间职能和责任不清,且缺乏相应的协调机制,致使政府对农村环境保护和治理的调控能力弱化。
三、政府加强农村环境综合治理的对策建议
第一,要加强资金的长期投入,为农村环境综合治理提供财力支持。改善环境质量必须要有充足的资金投入,特别对农村环境治理更是如此。农村环境治理涉及面广、情况复杂多样,治理资金需求量大,大多数县乡政府财力十分紧张,能够用于地方投入的资金十分有限,难以保障对农村环境治理进行长期持续投入。2008年中央财政设立了农村环境保护专项资金,实行“以奖促治”政策,扶持各地开展农村环境整治,一些突出环境问题得到了解决,但面对众多的农村环境问题,资金不足依然是影响农村环境整治的重要因素,如何保证农村环境整治资金的长期投入则是各级政府需要共同努力的工作。
第二,整合管理机构,建立各部门联合治理的工作机制。农村环境治理的范围广,牵扯的部门多。目前,农村基层环保系统是县一级环保机构,只有少数乡镇一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等环保机构。没设乡镇一级环保机构的县一级环保局名义上是“综合管理部门”,实际上对农村生活和农业环境涉及很少。环保工作分散在各个相关部门,如林业局、农业局、城管办、交通局及水利部门等,部门间利益不协调,不能进行有效的综合管理。同时,大多数县、乡、村由于没有制定相关规划,对农村污染问题,只能处于“头痛医头,脚痛医脚”的状态。对各部门涉及农村环境治理的资金和任务也还没有进行系统的整合,各自为政的问题突出,没有发挥综合治理的效益。维持建议,要建立各部门联合治理的工作机制,发挥各部门行政、信息、资金等资源优势,实现综合有效管理。
第三,要严把环境关,加强工业项目的审批制度建设。目前,一些城市的污染工业开始向农村转移,进一步导致了农业生态环境的恶化。这些从城市市区转移到农村地区的电镀、造纸、塑料等工业排放的酸性、含有害重金属的废水很多都是未经有效处理就直接排入农村的河道,对地下水源和农村环境造成了严重影响。同时,一些砖厂、水泥厂等排放的粉尘、二氧化硫等有害气体,直接造成了大气污染和农田土壤的严重破坏。这不仅带来了当地农作物的损失和农产品质量的下降,且直接影响到当地农民的正常生活。建议,政府要加强相关的制度建设,从项目立项开始,就要严格环境审批制度和环境准入制度,严格杜绝污染工业的建立,从源头上掐断污染源,如果不能严把环境关,继续走过去那种先污染后治理的老路,农村环境综合治理就会陷入一个恶性循环。
第四,纳入农村环境指标,完善地方政绩考核制度。目前的干部考核体系很大一部分是经济指标,一些地方干部为了谋求在任期内做出最大政绩,以“经济发展是硬道理”为借口,不惜以牺牲当地农村环境为代价。甚至有的地方政府边治理,边把高污染的项目引进来。如果将农村环境指标,如饮水安全、环境卫生和农业生态环境质量等纳入政绩考核制度,并加大其权重,就可以减少很多环境污染的可能。
第五,加强环境立法,进一步完善农村环境保护的法规和法制建设。法律制度是实施农村环境综合整治的重要基础,没有法律制度作保证,农村环境保护就无从谈起。建议根据农村环境保护和治理的现实经验修改相关法律,把原有的原则性、概括性的规定具体化,使其有现实的操作性。同时,加强相关立法,弥补法律空白。如土壤污染防治;化肥、农药、农膜等物质污染防治;农村饮用水源保护;关于防止工业和城市污染向农村转移的立法等等。虽然在很多情况下法律手段并不比经济手段更有效率,但在某些情形下,环境法律法规却是实现环境保护目标的唯一可行手段。
此外,政府还要从科学统筹农村环境基础设施建设、建立相关的农村环境污染补偿与救济机制等方面,进一步科学有效地保障农民的环境权益。
(王丹,1971年生,辽宁社科院经济研究所副研究员。研究方向:财政政策、区域经济与农业经济)