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摘要：加强食品安全治理能力建设是积极推动保障民生和依法治国的新举措。近些年，我国在探索食品安全监管方面屡下重笔，食品安全治理体系逐步健全，专项整治、日常监管力度不断加大，监管方式也不断创新，“德治”和“法治”并举、完善尚德守法的长效机制成为一大趋势。食品安全社会共治是必由之路，社会共治的基础是达成社会共识。我国食品安全法治大有可为，也必须尽快有所作为。
关键词：食品安全 风险评估 协同治理
“民以食为天，食以安为先”。食品安全是“舌尖上”的安全，与人民群众的基本生活密切相关，是社会公共安全体系的重要一环，也是社会治理体系的重要组成部分。健康是促进人的全面发展的必然要求，普遍提高整体国民素质，要从根本上杜绝食品安全问题产生的源头。当前我国食品安全事件层出不穷，“吃什么才安全”成了人们无奈之下屡屡发出的疑问，消费者的生命健康权及食品安全权遭受严重损害，食品安全问题已经成为民众最为关注的民生问题，因为其损害范围广泛，已然成为影响我国社会稳定的重大挑战。在这些问题的背后，存在着更深层次的经济、社会、管理和法律问题。食品安全问题是我国当前最大的民生问题，如何应对食品安全问题考验着执政党和国家的治理体系与治理能力，具有重大战略性意义。
一、加强协同治理是食品安全管理的关键
食品安全与生态文明建设和人类健康息息相关，食品安全将助力健康中国梦的实现。明确食品安全治理面临的形势和能力差距，实现保障食品安全是政府各部门、社会各界和每个人的共同责任，必须拿起“德治”和“法治”这两大武器，提升治理能力，规范生产经营和监督管理行为，构建公平竞争的市场经济秩序，推动形成“尚德守法”的良好秩序和社会风尚，构筑起保障食品安全的坚固防线。
食品安全涉及社会生活的多个层面和多种利益关系，是直接关系国家治理和社会发展的战略性问题。近年来我国食品安全领域重大举措不断，但总体形势依然十分严峻。党的十八大报告提出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。我国当前国情和社会发展阶段决定了食品安全治理难以依靠某些部门或机构独立解决，在涉及跨部门跨行业领域治理时，需要明确边界，避免分段监管，不留死角和盲区。由于食品安全各类监管主体缺乏协同，各种调控机制缺乏有效整合，各个监管环节缺乏有效衔接，因此迫切需要融入治理理念进行整体性和全局性的调整，以发挥不同治理主体、治理机制和治理环节的协同作用。
党的十八届三中全会决议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，食品安全问题的治理方式应包括四种方式：系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。依法治理就是要求食品安全问题的处理依照法律，食品安全治理体制由法治予以保障，因此法治是食品安全问题治理的重要工具之一，要依法充分界定食品生产者、经营者、消费者、监管者各方的权利、权力和责任，以此矫正生产经营主体与消费者的不对等地位、缓解市场的外部性问题、规范市场的统一化问题、强化企业与政府的自律意识和法律责任、维护社会互信和市场公平交易、改正政府权力不清和责任不明的失灵状况。法治的严谨性与逻辑性对于治理复杂的食品安全问题具有先天优势，国内外诸多实践经验证明，没有法治的深度参与，食品安全的“善治”只能沦为一句空话。食品安全问题的治理关键在于依靠法治思维与法治方式，使食品安全领域的各种疑难问题纳入法治程序与引导，循序渐进的进行法律化解与突破，使食品安全问题成为全面深化改革的突破口。
二、我国食品安全面临的法律风险不容忽视
当前，我国食品安全现行法律法规的系统性、完整性和协调性仍然存在突出问题，行业相关标准缺失或者滞后，导致监管依法难、执法轻、企业无标生产等问题。我国于2006年11月1日施行的《农产品质量安全法》和2009年6月1日施行的《食品安全法》，虽然已经将风险分析纳入了法制的轨道之中，但过于原则性和宽泛性，缺乏清晰准确的定义和限制。而且，目前我国不仅仅是缺少针对食品安全风险分析的专门法律，在相关法律的数量上、法律处罚的力度上、法律的可操作性上与发达国家相比也存在相当大的差距。
在食品安全监管的法制建设方面，我国已形成了以《食品安全法》为主导，《刑法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《动物防疫法》等基本法律为补充以及数部单行的食品安全行政法规如《食品安全法实施条例》、《食品安全行政处罚办法》、《肉与肉制品管理办法》、《查处食品标签违法行为》等为配套的法律体系。目前我国关于食品安全的法律、法规、规章及司法解释数量众多，但是大多法律法规是各个部门在不同时期制定的部门立法、分段立法、分散立法，存在法规之间相互交叉、矛盾、抵触及盲区的情形，对同一食品违法行为，不同法规释义不同，甚至有的规定自相矛盾。一些法律法规仅对食品安全作了概要性规定，法律监管空区较大，一些条款过于笼统，操作性差，约束力较低，有的法规执法主体权责不明确，多头执法或执法空白等问题不同程度的存在，导致法律约束力不够。
此外，食品安全的法律标准是衡量食品安全是否标准的重要尺度。目前我国的食品安全的相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等四级，总共将近3000项，不同的标准政出多门，存在着交叉、空白与矛盾等多种问题。在国家标准方面，有以《食品质量法》为依据的食品质量标准和以《食品卫生法》为依据的食品卫生标准两套平行的标准，这两个标准往往对同一食品规定的标准产生矛盾和冲突。2014年，国家卫生计生委共完成228项食品安全国家标准整合和68项新标准制定公布，2015年将完成标准整合工作任务，基本建成我国食品安全国家标准体系。
三、加强法律风险评估依法开展食品安全治理
在运用法治思维与方式进行社会治理成为普遍共识的趋势下，食品安全问题频发的深层次原因中尤其值得注意的是法律层面的缺位：我国现行的食品安全法律体系中存在着较大的法律风险与法律隐患。经验观察表明，一方面是我国监管食品安全风险的法律制度和措施日趋管控性与严厉性，另一方面是食品安全事件的接连频发以及由此导致的广大消费者对现行食品安全风险监管法律制度的不信任，鲜明的对比说明我国食品安全法律体系中存在着诸多问题、不足与漏洞，这些问题、不足与漏洞就是严重的法律风险，使我国食品安全法律体系陷入合法性危机。 食品安全的法律风险评估就是对现有的食品安全法律体系进行梳理与评价，通过设计恰当的标准体系，从立法技术、体系体例、制度设计、治理效果等层面发现食品安全法律体系中存在的问题、不足与漏洞等各类法律风险的过程。现行食品安全法律体系进行立法后法律风险评估，盘点制度成败，总结经验教训，及时发现、纠正或消除潜在的法律风险，才能切实增强食品监管立法的科学性和可操作性，提高食品安全制度建设的质量，促进行政决策程序和风险评估机制的完善，为行政部门的食品安全治理活动与治理体系提供参考依据，为食品安全治理提供良好的法治环境与法律保障。
食品安全法律风险评估的基本程序主要包括以下三个方面：一是提出一整套评估指标体系和工作路线，具体应用到对现行食品安全监管法律、法规、部门规章及药监系统规范性文件的评估中。即分别从必要性、合法性、合理性、可行性、规范性、实际绩效等各方面逐一对食品安全监管法律法规进行分析研究，同时结合民意调查、专家测评、执法部门反馈，对专项立法工作的实际绩效进行立法后评估，使食品安全监管和评估部门能够充分了解信息，科学“盘点”立法质量及社会效果，把握工作的主动性，实现科学与高效立法。二是对食品安全监管法律法规体系进行整体评估。将本文提出的评估主要事项、基本原则和程序要求具体应用到整个食品安全监管立法体系的融贯性、自洽性研究当中，通过比较欧盟、美国、日本等发达国家食品安全监管法律体系，对我国食品安全监管法律法规体系是否完善、内部是否协调统一、是否能满足社会经济发展的形势要求等问题，进行深入的理论调研和实证分析，发现立法体系内部的漏洞，填补相关领域空白，借以完善和发展食品安全监管法律法规体系，提高食品安全立法的预见性和对社会风险的防控。三是提高立法计划的科学性。为深入贯彻落实十八大中提出的“改革和完善食品药品安全监管体制机制”和提高立法计划的科学性提供指南与可行的方案，以实现立法计划的“刚性”，通过对食品安全法律法规体系化研究和分析，考虑其风险性和重要性、社会管理和社会控制的需求，以及对突发事件的回应，使立法符合食品安全风险管理的特征，做到立法的等级和风险性及重要性配套，以适应社会需求，满足对社会突发事件的回应要求。
四、加强安全风险评估为依法治理提供技术支撑
食品安全风险评估是食品安全监管的技术支撑和基础。食品安全与生态环境、公众健康、产业发展等多个领域密切相关。例如，土壤有机污染通过食物链发生传递和迁移，加重动物和人类自身遭受有机污染物的污染和威胁程度，对农产品和人体健康的影响已开始显现。污染大气加重土壤污染，蔬菜的叶片能从大气中吸收重金属，各种环境污染的影响是环环相扣的，对食品安全和公众的健康形成重大隐患。当前我国食品安全风险治理体系综合研究仍相对落后，学科交叉与融合基础上所建立的学科体系尚未形成，学术水平与发达国家仍有较大差距，缺乏重大原始创新成果，难以满足保障食品安全的实际需求。
发达国家食品安全管理理念是以风险分析为基础的。基于科学、风险管理、全程管理是发达国家食品安全管理理念的核心内容，并依此为依据制定食品安全法规、条例和切实可行的预防措施。针对食品安全监管需求，发达国家普遍在以下三个方面采取了有效措施。一是强化风险预防理念，建立食品质量安全快速预警应急系统，尤其是引入食品安全的风险分析，最大限度防范事件发生和发展;二是加强社会协同共治，食品安全管理决策机制以科学为根据，注重公开透明;三是强化企业主体责任，完善诚信系统，加大违法成本。世界卫生组织和联合国粮农组织建立了比较成熟的食品安全风险管理和事件应急处置框架、体系、原则和指南，可用于处置常规监管中发现的食品安全问题以及应对突发事件。在经济全球化和科技高度发达的今天，全球食品供应链分布更加广泛，新型食品添加剂和化学品层出不穷，食品安全的潜在威胁不断增多，客观使得食品安全监控的难度在不断加大。
以食品安全风险管理为抓手，全面改善和提升食品安全监管工作新局面，就必须立足中国国情，借鉴国际经验，探索一条具有协同效益的监管控制道路。加强法制建设，实现生态环境治理、食品安全监管和健康管理政策多管齐下的协同共治，既符合国家治理体系、治理能力现代化的总体要求，也是抓好生态文明框架下的食品安全、保证食品安全可持续发展的必由之路。
参考文献：
[1]中华人民共和国食品安全法（修订草案二次审议稿）[Z].2015
[2]我国食品安全风险评估初步形成大数据挖掘和分析评估智库[N].中国食品报，2014—4—21
[3]刘金峰.用大数据思维引导舆论工作[J].紫光阁，2014（10）
[4]食品行业安全发展进程提速需要适应新常态调整新思路[N].中国食品报，2015—1—6
（张英男，1975年生，国家食品安全风险评估中心副研究员，食源性疾病监测部副主任）
关键词：食品安全 风险评估 协同治理
“民以食为天，食以安为先”。食品安全是“舌尖上”的安全，与人民群众的基本生活密切相关，是社会公共安全体系的重要一环，也是社会治理体系的重要组成部分。健康是促进人的全面发展的必然要求，普遍提高整体国民素质，要从根本上杜绝食品安全问题产生的源头。当前我国食品安全事件层出不穷，“吃什么才安全”成了人们无奈之下屡屡发出的疑问，消费者的生命健康权及食品安全权遭受严重损害，食品安全问题已经成为民众最为关注的民生问题，因为其损害范围广泛，已然成为影响我国社会稳定的重大挑战。在这些问题的背后，存在着更深层次的经济、社会、管理和法律问题。食品安全问题是我国当前最大的民生问题，如何应对食品安全问题考验着执政党和国家的治理体系与治理能力，具有重大战略性意义。
一、加强协同治理是食品安全管理的关键
食品安全与生态文明建设和人类健康息息相关，食品安全将助力健康中国梦的实现。明确食品安全治理面临的形势和能力差距，实现保障食品安全是政府各部门、社会各界和每个人的共同责任，必须拿起“德治”和“法治”这两大武器，提升治理能力，规范生产经营和监督管理行为，构建公平竞争的市场经济秩序，推动形成“尚德守法”的良好秩序和社会风尚，构筑起保障食品安全的坚固防线。
食品安全涉及社会生活的多个层面和多种利益关系，是直接关系国家治理和社会发展的战略性问题。近年来我国食品安全领域重大举措不断，但总体形势依然十分严峻。党的十八大报告提出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。我国当前国情和社会发展阶段决定了食品安全治理难以依靠某些部门或机构独立解决，在涉及跨部门跨行业领域治理时，需要明确边界，避免分段监管，不留死角和盲区。由于食品安全各类监管主体缺乏协同，各种调控机制缺乏有效整合，各个监管环节缺乏有效衔接，因此迫切需要融入治理理念进行整体性和全局性的调整，以发挥不同治理主体、治理机制和治理环节的协同作用。
党的十八届三中全会决议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，食品安全问题的治理方式应包括四种方式：系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。依法治理就是要求食品安全问题的处理依照法律，食品安全治理体制由法治予以保障，因此法治是食品安全问题治理的重要工具之一，要依法充分界定食品生产者、经营者、消费者、监管者各方的权利、权力和责任，以此矫正生产经营主体与消费者的不对等地位、缓解市场的外部性问题、规范市场的统一化问题、强化企业与政府的自律意识和法律责任、维护社会互信和市场公平交易、改正政府权力不清和责任不明的失灵状况。法治的严谨性与逻辑性对于治理复杂的食品安全问题具有先天优势，国内外诸多实践经验证明，没有法治的深度参与，食品安全的“善治”只能沦为一句空话。食品安全问题的治理关键在于依靠法治思维与法治方式，使食品安全领域的各种疑难问题纳入法治程序与引导，循序渐进的进行法律化解与突破，使食品安全问题成为全面深化改革的突破口。
二、我国食品安全面临的法律风险不容忽视
当前，我国食品安全现行法律法规的系统性、完整性和协调性仍然存在突出问题，行业相关标准缺失或者滞后，导致监管依法难、执法轻、企业无标生产等问题。我国于2006年11月1日施行的《农产品质量安全法》和2009年6月1日施行的《食品安全法》，虽然已经将风险分析纳入了法制的轨道之中，但过于原则性和宽泛性，缺乏清晰准确的定义和限制。而且，目前我国不仅仅是缺少针对食品安全风险分析的专门法律，在相关法律的数量上、法律处罚的力度上、法律的可操作性上与发达国家相比也存在相当大的差距。
在食品安全监管的法制建设方面，我国已形成了以《食品安全法》为主导，《刑法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《动物防疫法》等基本法律为补充以及数部单行的食品安全行政法规如《食品安全法实施条例》、《食品安全行政处罚办法》、《肉与肉制品管理办法》、《查处食品标签违法行为》等为配套的法律体系。目前我国关于食品安全的法律、法规、规章及司法解释数量众多，但是大多法律法规是各个部门在不同时期制定的部门立法、分段立法、分散立法，存在法规之间相互交叉、矛盾、抵触及盲区的情形，对同一食品违法行为，不同法规释义不同，甚至有的规定自相矛盾。一些法律法规仅对食品安全作了概要性规定，法律监管空区较大，一些条款过于笼统，操作性差，约束力较低，有的法规执法主体权责不明确，多头执法或执法空白等问题不同程度的存在，导致法律约束力不够。
此外，食品安全的法律标准是衡量食品安全是否标准的重要尺度。目前我国的食品安全的相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等四级，总共将近3000项，不同的标准政出多门，存在着交叉、空白与矛盾等多种问题。在国家标准方面，有以《食品质量法》为依据的食品质量标准和以《食品卫生法》为依据的食品卫生标准两套平行的标准，这两个标准往往对同一食品规定的标准产生矛盾和冲突。2014年，国家卫生计生委共完成228项食品安全国家标准整合和68项新标准制定公布，2015年将完成标准整合工作任务，基本建成我国食品安全国家标准体系。
三、加强法律风险评估依法开展食品安全治理
在运用法治思维与方式进行社会治理成为普遍共识的趋势下，食品安全问题频发的深层次原因中尤其值得注意的是法律层面的缺位：我国现行的食品安全法律体系中存在着较大的法律风险与法律隐患。经验观察表明，一方面是我国监管食品安全风险的法律制度和措施日趋管控性与严厉性，另一方面是食品安全事件的接连频发以及由此导致的广大消费者对现行食品安全风险监管法律制度的不信任，鲜明的对比说明我国食品安全法律体系中存在着诸多问题、不足与漏洞，这些问题、不足与漏洞就是严重的法律风险，使我国食品安全法律体系陷入合法性危机。 食品安全的法律风险评估就是对现有的食品安全法律体系进行梳理与评价，通过设计恰当的标准体系，从立法技术、体系体例、制度设计、治理效果等层面发现食品安全法律体系中存在的问题、不足与漏洞等各类法律风险的过程。现行食品安全法律体系进行立法后法律风险评估，盘点制度成败，总结经验教训，及时发现、纠正或消除潜在的法律风险，才能切实增强食品监管立法的科学性和可操作性，提高食品安全制度建设的质量，促进行政决策程序和风险评估机制的完善，为行政部门的食品安全治理活动与治理体系提供参考依据，为食品安全治理提供良好的法治环境与法律保障。
食品安全法律风险评估的基本程序主要包括以下三个方面：一是提出一整套评估指标体系和工作路线，具体应用到对现行食品安全监管法律、法规、部门规章及药监系统规范性文件的评估中。即分别从必要性、合法性、合理性、可行性、规范性、实际绩效等各方面逐一对食品安全监管法律法规进行分析研究，同时结合民意调查、专家测评、执法部门反馈，对专项立法工作的实际绩效进行立法后评估，使食品安全监管和评估部门能够充分了解信息，科学“盘点”立法质量及社会效果，把握工作的主动性，实现科学与高效立法。二是对食品安全监管法律法规体系进行整体评估。将本文提出的评估主要事项、基本原则和程序要求具体应用到整个食品安全监管立法体系的融贯性、自洽性研究当中，通过比较欧盟、美国、日本等发达国家食品安全监管法律体系，对我国食品安全监管法律法规体系是否完善、内部是否协调统一、是否能满足社会经济发展的形势要求等问题，进行深入的理论调研和实证分析，发现立法体系内部的漏洞，填补相关领域空白，借以完善和发展食品安全监管法律法规体系，提高食品安全立法的预见性和对社会风险的防控。三是提高立法计划的科学性。为深入贯彻落实十八大中提出的“改革和完善食品药品安全监管体制机制”和提高立法计划的科学性提供指南与可行的方案，以实现立法计划的“刚性”，通过对食品安全法律法规体系化研究和分析，考虑其风险性和重要性、社会管理和社会控制的需求，以及对突发事件的回应，使立法符合食品安全风险管理的特征，做到立法的等级和风险性及重要性配套，以适应社会需求，满足对社会突发事件的回应要求。
四、加强安全风险评估为依法治理提供技术支撑
食品安全风险评估是食品安全监管的技术支撑和基础。食品安全与生态环境、公众健康、产业发展等多个领域密切相关。例如，土壤有机污染通过食物链发生传递和迁移，加重动物和人类自身遭受有机污染物的污染和威胁程度，对农产品和人体健康的影响已开始显现。污染大气加重土壤污染，蔬菜的叶片能从大气中吸收重金属，各种环境污染的影响是环环相扣的，对食品安全和公众的健康形成重大隐患。当前我国食品安全风险治理体系综合研究仍相对落后，学科交叉与融合基础上所建立的学科体系尚未形成，学术水平与发达国家仍有较大差距，缺乏重大原始创新成果，难以满足保障食品安全的实际需求。
发达国家食品安全管理理念是以风险分析为基础的。基于科学、风险管理、全程管理是发达国家食品安全管理理念的核心内容，并依此为依据制定食品安全法规、条例和切实可行的预防措施。针对食品安全监管需求，发达国家普遍在以下三个方面采取了有效措施。一是强化风险预防理念，建立食品质量安全快速预警应急系统，尤其是引入食品安全的风险分析，最大限度防范事件发生和发展;二是加强社会协同共治，食品安全管理决策机制以科学为根据，注重公开透明;三是强化企业主体责任，完善诚信系统，加大违法成本。世界卫生组织和联合国粮农组织建立了比较成熟的食品安全风险管理和事件应急处置框架、体系、原则和指南，可用于处置常规监管中发现的食品安全问题以及应对突发事件。在经济全球化和科技高度发达的今天，全球食品供应链分布更加广泛，新型食品添加剂和化学品层出不穷，食品安全的潜在威胁不断增多，客观使得食品安全监控的难度在不断加大。
以食品安全风险管理为抓手，全面改善和提升食品安全监管工作新局面，就必须立足中国国情，借鉴国际经验，探索一条具有协同效益的监管控制道路。加强法制建设，实现生态环境治理、食品安全监管和健康管理政策多管齐下的协同共治，既符合国家治理体系、治理能力现代化的总体要求，也是抓好生态文明框架下的食品安全、保证食品安全可持续发展的必由之路。
参考文献：
[1]中华人民共和国食品安全法（修订草案二次审议稿）[Z].2015
[2]我国食品安全风险评估初步形成大数据挖掘和分析评估智库[N].中国食品报，2014—4—21
[3]刘金峰.用大数据思维引导舆论工作[J].紫光阁，2014（10）
[4]食品行业安全发展进程提速需要适应新常态调整新思路[N].中国食品报，2015—1—6
（张英男，1975年生，国家食品安全风险评估中心副研究员，食源性疾病监测部副主任）