论文部分内容阅读
【摘要】受世界经济一体化趋势加强以及中国加入世贸组
织等一系列外因的作用，加上自身的矛盾加剧，已不适应世界经济发展的形式，中国的保税区面临着转型的历史际遇。文章总结了保税区与自由贸易区的区别，针对保税区的各种弊端提出了保税区转型的目标模式——向国际通行的自由贸易区转型，并提出了实现目标模式的途径。
【关键词】保税区 自由贸易区 转型
一、保税区与自由贸易区的区别
1994年6月，国务院副总理李岚清在天津召开的全国保税区工作座谈会上就保税区做了权威性定义：中国保税区是海关监管的特殊区域，其基本功能包括出口加工、转口贸易、保税仓储。在《中国利用外资基础知识》中，李岚清指出，国际上通行的自由贸易区是指划在所在国或地区的海关管辖区之外，以贸易为主的多功能经济性特区。自由贸易区实际上是自由港的发展。
保税区与自由贸易区在许多方面有相似之处，如设区选址都在港口、机场等运输便捷之处；都是按国际通行惯例，用隔离物隔离出来的与区外有明显界限的区域；区内都有减免税等优惠政策；区内实行相对自由贸易或相对自由贸易，等等。但我国的保税区与国际通行的自由贸易区又有着很大的差异。
1、海关监管模式不同。国外各自由贸易区的区域性质是相同的，即属于海关管辖区之外的特殊区域，是“境内关外”的。而我国的保税区则是属于海关监管范围之内的区域。海关依法对保税区的货物、运输工具、个人携带物品实施监管，对保税区的转口货物和在保税区内储存的货物按照保税货物管理。保税区的这种定性，被认为是保税区与自由贸易区的根本区别。
2、管理模式不同。国际通行的自由贸易区有国家级的权威管理机构，并由其对全国的自由贸易区进行宏观规划和统一管理。具体的区内管理由公司承包，政府除了进行必要的法律监督、提供必要的配套服务外，原则上不对公司的管理加以干涉。而我国的保税区缺乏中央权威性的管理机构，设区地方各自为政，各行一套，使全国的保税区发展缺乏统一规划。地方政府对保税区的管理有较浓的政府强制色彩。
3、港区关系不同。国际通行的自由贸易区实行的是港区合一策略，港口在自由贸易区内，简化了报关手续，有利于物资流通。而我国的保税区与港口则是港区分离的，货物从国外进来要经过港口和保税区两次报关，手续繁琐，不利于货物的自由流通。
4、政策依赖程度不同。国际通行的自由贸易区都有法律依据，采取先立法后设区的方法。区内企业都按照国家有关法律运营，减少了各种纠纷，集中精力与日常运营。但我国的保税区建立至今没有全国统一的法律，对政策的依赖性较强。而政策相对于法律是多变的，因此无法维系其权威性和严肃性。
我国的保税区与国际通行的自由贸易区的差异一定程度上映射了我国的经济运行政策与国际经济发展趋势的差距。认识这种差距是使我国的经济运行政策与国际接轨的必要前提。
二、保税区向自由贸易区转型的原因
1、保税区向自由贸易区转型的外因。（1）世界经济一体化趋势加强，生产组织方式发生变化。世界经济一体化呈加强趋势，信息流、物流、人流的传播速度加快，各国经济你中有我，我中有你，世界经济日益成为一个整体。世界经济一体化进程使得生产组织方式发生改变，作为组织者的企业通过资产重组和结构调整，集中力量发展核心业务，获得核心竞争力。同时企业将非核心业务外向配置，与相关企业之间形成更加专业化的分工体系。在这潮水般的一体化进程中，各国纷纷寻求自身发展道路，以各种方式积极地参与国际分工。自由贸易区是国际上较为通行的参与国际分工、加强各国间贸易的方式。各国自由贸易区在新的生产组织链条上寻找自己的利益定位，并以贸易为主导功能，发挥比较优势，增进贸易往来。（2）中国加入WTO给保税区带来机遇与挑战。中国加入世界贸易组织给保税区的发展带来了一些不利影响。比如关税水平降低削弱了保税区的保税政策优势；同等国民待遇和非歧视性原则使得保税区原有的各种局域性特殊经济政策将逐步取消；随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区进出口货物不受许可证、配额管理限制的政策优势消失，等等。这些对自身矛盾重重的保税区提出了挑战，中国的保税区面临着变革的关口。从另外一个角度看，中国加入世界贸易组织对保税区的发展也意味着难得的机遇：入世后的中国经济会更加充分地融入国际经济大家庭，有利于建成与国际惯例接轨的经营管理体制；经济和贸易政策将更加透明、统一和规范；贸易、出口加工、物流、服务等功能的发展为保税区招商引资和行业发展带来新契机，等等。这些都对保税区向自由贸易区转型提供了良好的机遇。总之，中国加入WTO使中国的保税区有必要向自由贸易区转变，也为此提供了历史机遇。
2、保税区向自由贸易区转型的内因。中国保税区自建立起发展至今，自身已是矛盾重重：保税区的设立是由地方政府提议申请、中央批准生效的，在中央层面上无权威领导机构，不能对全国的保税区统一施令。各地政府自行其事，造成保税区的发展混乱无序。关于保税区的各项相关政策相互矛盾。各部门从自身利益出发各自发布政策，造成认识混乱。例如国务院1997年6月批准实施的《保税区海关监督管理办法》规定，保税区是海关监管的特定区域，是我国境内进出口货物都管的特殊监管区域，把保税区当作放大了的保税仓库区来监管；但是外经贸部则认为保税区属于境内关外，自然就不存在保税区内企业的进出口经营权审批、出口配额和许可证分配等问题；而税务部门又把保税区内企业视作境内企业进行收税。政行不一：明文上规定“一线放开、二线管住、区内自由”，但事实上一线没放开，二线没管住，区内运行的行政干预性强，运行不灵活。由于管理体制设置的不合理，事实上的政府机构臃肿，效率不尽如人意。港区分离的状态使得境外货物入境手续繁琐，物流不畅，大大降低了经济效益。综上所述，保税区要想取得进一步的发展必须针对这些弊端进行改革，寻求新的发展之路。
三、保税区向自由贸易区转型的目标模式
1、工贸结合的开放型经济发展模式。工贸结合的开放型经济发展模式是指将出口加工功能和贸易功能联合发展。（1）发展出口加工功能。世界生产组织方式发生了转变，各企业之间可以不存在任何所有权之间的联系，转而以“核心技术”为纽带，在专业化分工的基础上，通过内向配置的核心业务与外向配置的非核心业务有机结合，形成了一条更加高效、灵活的组织链条。我国的保税区要尽量在新的生产组织链条中占居中上游位置，接收有技术含量的生产项目发展出口加工业，促进保税区内的产业结构升级。同时要因地制宜，引进地方特色加工产业，发挥地区资源优势，促进当地经济的发展，从而实现带动区域经济发展的目的。（2）发展贸易功能。保税区的贸易功能相对其他两项功能发展较为缓慢。究其原因一方面与地方经济总量不够有关，另一方面在于其缺乏贸易所必须的软硬件条件，主要指港区分离、物流服务行业发展缓慢。贸易的顺利进行离不开畅通的物流渠道，而我国港区分离的状态限制了物流的发展，而且也造成了入关手续繁琐。“港区联动”是促进贸易功能顺利实现的必然道路：航运作为成本最低廉的运输方式，为企业降低了物流成本，成为企业盈利的重要手段。港口已成为促进经济发展的重要工具，世界各国已展开了世界级大港的争夺战。我国港区分离的现状使境外货物进入境内要经过港口和保税区两次报关，手续繁琐，降低了效率；港口无法与保税区的保税仓储功能相结合，使得物流企业难以操作。而实施“港区联动”则具有多方面的优势：港区一体化后物流公司将货物从港口直接运至区内出口加工企业，可以简化手续，提高效率；“区港联动”整合了保税区政策优势与港口区位优势，可改变港口传统的单一经营管理方式，发展保税仓储、商品展示、包装、国际中转、国际配送和采购等高附加值业务，形成储、供、运、销产业发展链，为贸易的发展提供条件。
2、管理体制模式。（1）建立三级兼管型中央管理体制。鉴于我国保税区缺乏中央统一领导机构、各保税区发展混乱的情况，保税区的进一步发展需要建立权威的中央管理体制，由中央制定统一的政策，上令下行。由于我国15个保税区分布较广，随着对外开放程度的加大，其规模还有增大的趋势，而各地区经济发展程度不一，各地的资源禀赋不同，所以在中央管理部门下设立地方管理机构，实行三级中央管理体制较符合我国国情，即中央层面、地方政府层面和保税区区内层面。中央权威机构负责全国保税区的布局、新保税区的审批、保税区发展的规模等宏观事宜；地方政府负责领会并传达中央意图，做好保税区的基础设施、配套服务等相关事宜，监督保税区内的合法运营；保税区区内机构负责区内企业的日常运营。之所以选择监管式管理模式是因为目前实行的“八部委”共同管理保税区的共管式有权责不明确、效率低、沟通协调不畅等弊端。而在中央专门设立相关管理部门即要求健全的法律体系，又要耗费较高的成本，在目前我国法律尚不健全的情况下不宜采用。所以授权中央某个部门兼管保税区的筹划管理工作最为经济有效。（2）政府主导、政企分开型的地方管理体制。鉴于中国的国情，在经济转型时期法律还不甚健全的情况下，政府的作用不容忽视，因此在主观层面上宜实行政府主导型。但政府过多干涉区内企业的运行，则会造成政府负担沉重、效率低下、市场敏感度不高等弊端，容易丧失商机或违背市场规律。应当政企分开，由管理公司负责区内的日常管理工作，灵活的自我调整，从而提高效率、适应市场需求。政府只负责监督其行为的合法性、提供必要的公共服务。这也符合国家政企分开、建立现代企业制度的改革方向。（3）独立型直接监管体制。对于对保税区的监管，海关的权责非常明确，即保税。根据“一线放开，二线管住，区内自由”的政策，海关要简化一线手续，在二线严格把关。我国保税区之所以出现“一线放不开，二线管不住”的情况，是与保税区的监管体制不完善有着必然的因果联系的。一直以来由于监管体制不完善，地方政府或海关附属的干涉，使海关不能充分的行使职权，致使国家对于保税区“一线放开，二线管住”的海关政策不能得以落实。所以要调整监管体制，赋予海关充分的权利，防止地方政府的干涉，使海关独立于地方政府之外，并由海关直接监管货物的出入境情况，真正落实“一线放开，二线管住”的政策。
四、保税区向自由贸易区转型的实现途径
第一，功能整合。各地保税区都有各自的具体情况，港口条件优越、第三产业发达者，适合发展贸易功能；无港口却有良好的出口加工条件者，则适合发展出口加工业。总之，保税区功能的发挥要有所侧重，集中优势力量发展特色行业。如天津港保税区既有广大的经济腹地，又有发达的交通运输条件，是国际物流的汇结点。天津港经过十多年的发展已形成了转口贸易、运输仓储为主的功能格局，并有加强的趋势。而张家港保税区是唯一的内陆保税区，加工业发达，劳动力充分且素质较高，逐步发展成了以出口加工为主功能的格局，宜继续沿此方向发展。
第二，加大立法力度，以法律形式保证体制调整的顺利进行。国外运行良好的自由贸易区都有先立法后设区的经验。而我国的保税区的运行却缺乏良好的法律环境，目前关于保税区的法律都是各保税区所在地政府制定的在本保税区内才有效的法律规范。而且对我国保税区的定性定位不明、相互冲突。对此中央应设立专门立法小组，对转型时期各部门的权责及转型后自由贸易区的运行规则等事宜以法律的形式加以明确和限定。积极构建我国自由贸易区的法律保障体系，制定统一的自由贸易区法是保税区向自由贸易区顺利转型的必要条件。
【参考文献】
[1]张凤清：保税区与自由贸易区的比较[J]，港口经济，2002（4）.
[2]张红玉：在全球组织生产方式调整中重新定位我国保税区的功能[J]，特区经济，2006（8）.
[3]高海乡：中国保税区转型的模式[M]，上海财经大学出版社，2006.
织等一系列外因的作用，加上自身的矛盾加剧，已不适应世界经济发展的形式，中国的保税区面临着转型的历史际遇。文章总结了保税区与自由贸易区的区别，针对保税区的各种弊端提出了保税区转型的目标模式——向国际通行的自由贸易区转型，并提出了实现目标模式的途径。
【关键词】保税区 自由贸易区 转型
一、保税区与自由贸易区的区别
1994年6月，国务院副总理李岚清在天津召开的全国保税区工作座谈会上就保税区做了权威性定义：中国保税区是海关监管的特殊区域，其基本功能包括出口加工、转口贸易、保税仓储。在《中国利用外资基础知识》中，李岚清指出，国际上通行的自由贸易区是指划在所在国或地区的海关管辖区之外，以贸易为主的多功能经济性特区。自由贸易区实际上是自由港的发展。
保税区与自由贸易区在许多方面有相似之处，如设区选址都在港口、机场等运输便捷之处；都是按国际通行惯例，用隔离物隔离出来的与区外有明显界限的区域；区内都有减免税等优惠政策；区内实行相对自由贸易或相对自由贸易，等等。但我国的保税区与国际通行的自由贸易区又有着很大的差异。
1、海关监管模式不同。国外各自由贸易区的区域性质是相同的，即属于海关管辖区之外的特殊区域，是“境内关外”的。而我国的保税区则是属于海关监管范围之内的区域。海关依法对保税区的货物、运输工具、个人携带物品实施监管，对保税区的转口货物和在保税区内储存的货物按照保税货物管理。保税区的这种定性，被认为是保税区与自由贸易区的根本区别。
2、管理模式不同。国际通行的自由贸易区有国家级的权威管理机构，并由其对全国的自由贸易区进行宏观规划和统一管理。具体的区内管理由公司承包，政府除了进行必要的法律监督、提供必要的配套服务外，原则上不对公司的管理加以干涉。而我国的保税区缺乏中央权威性的管理机构，设区地方各自为政，各行一套，使全国的保税区发展缺乏统一规划。地方政府对保税区的管理有较浓的政府强制色彩。
3、港区关系不同。国际通行的自由贸易区实行的是港区合一策略，港口在自由贸易区内，简化了报关手续，有利于物资流通。而我国的保税区与港口则是港区分离的，货物从国外进来要经过港口和保税区两次报关，手续繁琐，不利于货物的自由流通。
4、政策依赖程度不同。国际通行的自由贸易区都有法律依据，采取先立法后设区的方法。区内企业都按照国家有关法律运营，减少了各种纠纷，集中精力与日常运营。但我国的保税区建立至今没有全国统一的法律，对政策的依赖性较强。而政策相对于法律是多变的，因此无法维系其权威性和严肃性。
我国的保税区与国际通行的自由贸易区的差异一定程度上映射了我国的经济运行政策与国际经济发展趋势的差距。认识这种差距是使我国的经济运行政策与国际接轨的必要前提。
二、保税区向自由贸易区转型的原因
1、保税区向自由贸易区转型的外因。（1）世界经济一体化趋势加强，生产组织方式发生变化。世界经济一体化呈加强趋势，信息流、物流、人流的传播速度加快，各国经济你中有我，我中有你，世界经济日益成为一个整体。世界经济一体化进程使得生产组织方式发生改变，作为组织者的企业通过资产重组和结构调整，集中力量发展核心业务，获得核心竞争力。同时企业将非核心业务外向配置，与相关企业之间形成更加专业化的分工体系。在这潮水般的一体化进程中，各国纷纷寻求自身发展道路，以各种方式积极地参与国际分工。自由贸易区是国际上较为通行的参与国际分工、加强各国间贸易的方式。各国自由贸易区在新的生产组织链条上寻找自己的利益定位，并以贸易为主导功能，发挥比较优势，增进贸易往来。（2）中国加入WTO给保税区带来机遇与挑战。中国加入世界贸易组织给保税区的发展带来了一些不利影响。比如关税水平降低削弱了保税区的保税政策优势；同等国民待遇和非歧视性原则使得保税区原有的各种局域性特殊经济政策将逐步取消；随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区进出口货物不受许可证、配额管理限制的政策优势消失，等等。这些对自身矛盾重重的保税区提出了挑战，中国的保税区面临着变革的关口。从另外一个角度看，中国加入世界贸易组织对保税区的发展也意味着难得的机遇：入世后的中国经济会更加充分地融入国际经济大家庭，有利于建成与国际惯例接轨的经营管理体制；经济和贸易政策将更加透明、统一和规范；贸易、出口加工、物流、服务等功能的发展为保税区招商引资和行业发展带来新契机，等等。这些都对保税区向自由贸易区转型提供了良好的机遇。总之，中国加入WTO使中国的保税区有必要向自由贸易区转变，也为此提供了历史机遇。
2、保税区向自由贸易区转型的内因。中国保税区自建立起发展至今，自身已是矛盾重重：保税区的设立是由地方政府提议申请、中央批准生效的，在中央层面上无权威领导机构，不能对全国的保税区统一施令。各地政府自行其事，造成保税区的发展混乱无序。关于保税区的各项相关政策相互矛盾。各部门从自身利益出发各自发布政策，造成认识混乱。例如国务院1997年6月批准实施的《保税区海关监督管理办法》规定，保税区是海关监管的特定区域，是我国境内进出口货物都管的特殊监管区域，把保税区当作放大了的保税仓库区来监管；但是外经贸部则认为保税区属于境内关外，自然就不存在保税区内企业的进出口经营权审批、出口配额和许可证分配等问题；而税务部门又把保税区内企业视作境内企业进行收税。政行不一：明文上规定“一线放开、二线管住、区内自由”，但事实上一线没放开，二线没管住，区内运行的行政干预性强，运行不灵活。由于管理体制设置的不合理，事实上的政府机构臃肿，效率不尽如人意。港区分离的状态使得境外货物入境手续繁琐，物流不畅，大大降低了经济效益。综上所述，保税区要想取得进一步的发展必须针对这些弊端进行改革，寻求新的发展之路。
三、保税区向自由贸易区转型的目标模式
1、工贸结合的开放型经济发展模式。工贸结合的开放型经济发展模式是指将出口加工功能和贸易功能联合发展。（1）发展出口加工功能。世界生产组织方式发生了转变，各企业之间可以不存在任何所有权之间的联系，转而以“核心技术”为纽带，在专业化分工的基础上，通过内向配置的核心业务与外向配置的非核心业务有机结合，形成了一条更加高效、灵活的组织链条。我国的保税区要尽量在新的生产组织链条中占居中上游位置，接收有技术含量的生产项目发展出口加工业，促进保税区内的产业结构升级。同时要因地制宜，引进地方特色加工产业，发挥地区资源优势，促进当地经济的发展，从而实现带动区域经济发展的目的。（2）发展贸易功能。保税区的贸易功能相对其他两项功能发展较为缓慢。究其原因一方面与地方经济总量不够有关，另一方面在于其缺乏贸易所必须的软硬件条件，主要指港区分离、物流服务行业发展缓慢。贸易的顺利进行离不开畅通的物流渠道，而我国港区分离的状态限制了物流的发展，而且也造成了入关手续繁琐。“港区联动”是促进贸易功能顺利实现的必然道路：航运作为成本最低廉的运输方式，为企业降低了物流成本，成为企业盈利的重要手段。港口已成为促进经济发展的重要工具，世界各国已展开了世界级大港的争夺战。我国港区分离的现状使境外货物进入境内要经过港口和保税区两次报关，手续繁琐，降低了效率；港口无法与保税区的保税仓储功能相结合，使得物流企业难以操作。而实施“港区联动”则具有多方面的优势：港区一体化后物流公司将货物从港口直接运至区内出口加工企业，可以简化手续，提高效率；“区港联动”整合了保税区政策优势与港口区位优势，可改变港口传统的单一经营管理方式，发展保税仓储、商品展示、包装、国际中转、国际配送和采购等高附加值业务，形成储、供、运、销产业发展链，为贸易的发展提供条件。
2、管理体制模式。（1）建立三级兼管型中央管理体制。鉴于我国保税区缺乏中央统一领导机构、各保税区发展混乱的情况，保税区的进一步发展需要建立权威的中央管理体制，由中央制定统一的政策，上令下行。由于我国15个保税区分布较广，随着对外开放程度的加大，其规模还有增大的趋势，而各地区经济发展程度不一，各地的资源禀赋不同，所以在中央管理部门下设立地方管理机构，实行三级中央管理体制较符合我国国情，即中央层面、地方政府层面和保税区区内层面。中央权威机构负责全国保税区的布局、新保税区的审批、保税区发展的规模等宏观事宜；地方政府负责领会并传达中央意图，做好保税区的基础设施、配套服务等相关事宜，监督保税区内的合法运营；保税区区内机构负责区内企业的日常运营。之所以选择监管式管理模式是因为目前实行的“八部委”共同管理保税区的共管式有权责不明确、效率低、沟通协调不畅等弊端。而在中央专门设立相关管理部门即要求健全的法律体系，又要耗费较高的成本，在目前我国法律尚不健全的情况下不宜采用。所以授权中央某个部门兼管保税区的筹划管理工作最为经济有效。（2）政府主导、政企分开型的地方管理体制。鉴于中国的国情，在经济转型时期法律还不甚健全的情况下，政府的作用不容忽视，因此在主观层面上宜实行政府主导型。但政府过多干涉区内企业的运行，则会造成政府负担沉重、效率低下、市场敏感度不高等弊端，容易丧失商机或违背市场规律。应当政企分开，由管理公司负责区内的日常管理工作，灵活的自我调整，从而提高效率、适应市场需求。政府只负责监督其行为的合法性、提供必要的公共服务。这也符合国家政企分开、建立现代企业制度的改革方向。（3）独立型直接监管体制。对于对保税区的监管，海关的权责非常明确，即保税。根据“一线放开，二线管住，区内自由”的政策，海关要简化一线手续，在二线严格把关。我国保税区之所以出现“一线放不开，二线管不住”的情况，是与保税区的监管体制不完善有着必然的因果联系的。一直以来由于监管体制不完善，地方政府或海关附属的干涉，使海关不能充分的行使职权，致使国家对于保税区“一线放开，二线管住”的海关政策不能得以落实。所以要调整监管体制，赋予海关充分的权利，防止地方政府的干涉，使海关独立于地方政府之外，并由海关直接监管货物的出入境情况，真正落实“一线放开，二线管住”的政策。
四、保税区向自由贸易区转型的实现途径
第一，功能整合。各地保税区都有各自的具体情况，港口条件优越、第三产业发达者，适合发展贸易功能；无港口却有良好的出口加工条件者，则适合发展出口加工业。总之，保税区功能的发挥要有所侧重，集中优势力量发展特色行业。如天津港保税区既有广大的经济腹地，又有发达的交通运输条件，是国际物流的汇结点。天津港经过十多年的发展已形成了转口贸易、运输仓储为主的功能格局，并有加强的趋势。而张家港保税区是唯一的内陆保税区，加工业发达，劳动力充分且素质较高，逐步发展成了以出口加工为主功能的格局，宜继续沿此方向发展。
第二，加大立法力度，以法律形式保证体制调整的顺利进行。国外运行良好的自由贸易区都有先立法后设区的经验。而我国的保税区的运行却缺乏良好的法律环境，目前关于保税区的法律都是各保税区所在地政府制定的在本保税区内才有效的法律规范。而且对我国保税区的定性定位不明、相互冲突。对此中央应设立专门立法小组，对转型时期各部门的权责及转型后自由贸易区的运行规则等事宜以法律的形式加以明确和限定。积极构建我国自由贸易区的法律保障体系，制定统一的自由贸易区法是保税区向自由贸易区顺利转型的必要条件。
【参考文献】
[1]张凤清：保税区与自由贸易区的比较[J]，港口经济，2002（4）.
[2]张红玉：在全球组织生产方式调整中重新定位我国保税区的功能[J]，特区经济，2006（8）.
[3]高海乡：中国保税区转型的模式[M]，上海财经大学出版社，2006.