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摘要：“城中村”在改造过程中，会出现诸如土地流转混乱、使用无序及使用效率低等问题，本文针对这些问题，从节约、法制及保护农民利益的角度出发，提出了相应的改造对策，旨在为解决“城中村”改造中的土地问题提供参考。
关键词：城中村 ；改造 ；土地问题；措施
Abstract: "village inside city" in transforming a process, can appear such as land circulation chaos, use the low efficiency and use of the disorder, this paper aiming at these problems, from save the, the legal system and protect the interests of farmers Angle, and put forward the corresponding reform countermeasures aiming at solving village inside city "of land reform provide reference.
Keywords: villages; Modification; The land problem; measures
中图分类号：D912.3文献标识码：A 文章编号：
1 、“城中村”的概念
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。
2 “城中村”改造中存在的土地问题
2.1 “城中村”土地流转混乱
土地流转混乱是指“城中村”内的土地和房屋不依照或者没有任何法律约束的情况下自发的流转。“城中村”的土地总体上缺乏有效管理，土地往往是在没有任何合理规划和专业指导的情况下流转的，其发生有很大的自发性和盲目性。“城中村”村民常为了为追逐利益最大化而自发地低价出让、转让和出租农村集体建设用地，自行改变“城中村”内土地的用途。这类行为严重扰乱了土地流转市场的秩序，也造就了为数众多的小产权房，更给“城中村”的改造制造了很多障碍。
2.2 “城中村”土地使用无序
由于历史原因，“城中村”地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。由于缺乏控制，农民为满足利益最大化需要，增加收益，大量违章建筑，极力抢建空间最大化的私宅，村内建筑密度大，“水泥森林”、“一线天”、“握手楼”这些“术语”已经成为城中村的标志。同时，城中村土地利用无序混乱还表现在建筑布局上。城中村建筑布局最为明显的特点是用地水平分异不明显，没有功能分区，住宅占绝大部分，单纯的商业店铺很少，单纯的工厂、仓库则相对较多，但往往被住宅包围。而沿街地段用地的垂直分异则较为明显，“下商上住”、“下商上厂”、“下厂上住”等混杂现象比较突出，有时甚至工厂、仓库、商店、住宅可以同处于同一个建筑物内。
2.3 “城中村”土地利用效率低下
从利用功能上说，由于国家政策引导不当，规划滞后，管理松懈，在生产结构由第一产业为主向，以第二、三产业为主转移的过程中，“城中村”内用地功能混杂。大量的无序建设挤占了村庄内有限的绿地和道路空间，破坏了村庄内的空间布局。从利用结构上说，“城中村”村民由于受到经济利益的驱使，加上政府缺乏有力的监控措施，致使村民违法建设和乱占乱建现象日益严重，也存在严重的安全隐患。
城中村居民住宅设计标准低，缺乏规划，村内民居多是单家独户，且多为低层住宅，没有高层公寓用地经济，建设用地综合利用效率低。从利用空间来看，用地布局零乱分散，造成土地分割，影响城市开发和功能拓展，城市道路、公交、绿化等公用设施建设延伸受阻，形不成开发的规模效应，从而破坏了土地利用的整体性，造成了城市土地资源的严重浪费。
3、解决“城中村”土地问题的路径探究
3.1 完善土地使用权的流转机制
按照长远发展和近期运转相统一，“城中村”发展和保障农民利益相统一的原则，进一步加强集体土地产权制度研究，培育地产市场，完善土地流转机制。
首先，强化土地流转的引导，建立规范有效的土地承包使用权管理体制。根据物权理论，农民对其承包土地的使用权、宅基地等建设用地使用与城市居民对城镇土地的使用权是相同的，应当享有包括转让权(含出售、交换和赠送)、出租权及用作抵押物在内的各项权益。其次，健全集体土地登记制度。要完善土地登记发证制度，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而使农民真正享有土地使用权。还要明确土地使用权流转的范围、条件、程序，逐步建立规范有序的集体土地流转市场秩序。最后，建立集体土地评估制度。总结和借鉴国有土地基准地价标准实践经验，完善农村集体土地的分等定级、尽快建立集体土地基准地价标准体系。
加强对集体土地产权流转的检查监督，及时发现和制止违法行为，切实保障土地交易各方面的利益，为“城中村”土地产权流转创造良好的市场环境。
3.2 提高土地利用率
首先，確定“城中村”土地整理主体。“城中村”土地整理的主体即由谁来进行土地整理。在“城中村”居住的农村居民，是原集体经济组织的基本成员，“城中村”的土地整理应以其为主体进行，政府负责制定政策加以规范引导，不能越俎代庖取代居民的主体地位。
其次，设计土地整理方案。对土地利用现状分析和评价的基础上，进行土地利用结构优化和空间配置、制定土地权属调整初步方案、土地整理工程设计和经费预算以及整理效益的评价，提供多方案的土地整理规划，并进行方案的可行性分析。最后，调整整理后的土地权属和居民利益。对于整理后的土地权属和居民利益的重新调整问题，要以土地的市场价值为准，在原有土地价值和整理后土地市场价值之间寻求最佳比例的方式，明晰土地整理收益分配关系。同时从多角度多层次上探索“城中村”土地整理与经济发展、生态环境之间的相互作用过程，促进经济、社会、资源和环境的协调发展。
3.3加强土地管理法律制度建设
“城中村”土地管理工作的顺利推进离不开土地整理法律、法规。要以法律为依据，进一步完善土地征收制度，保证农民合法利益。
改革现行的征地制度，给予农地直接入市一个合法地位。现行征地制度没有被严格限定在“公共利益”上，存在着征地范围过宽，助长了滥用征地权力。如城镇建设片面追求城区规模扩张，盲目征地成风。必须改革现行征地制度，缩小征地范围，严格界定动用国家征地权力的公共利益类型，在公共利益之外的非公益性用地不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下改为征购。
其次，现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。土地征收补偿法律制度建设，首先，确定公平合理的补偿原则。其次，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下几方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值；土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况；置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失；对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。
4、结论
总体而言，城中村改造的问题是我国目前面临的重要问题之一，在改造过程当中，妥善处理土地产权的变更，提高土地利用率，合理完善法律保障体制及加强政策供给显得至关重要，更需要我们立足现实、着眼未来，正确地协调好各方的利益达到共赢的局面。
参考文献
[1]张澜.“城中村”存在的土地问题研究[D].西安建筑科技大学，2007.
[2]林娟，王晶，包喜利.关于城中村的土地利用分析[J].中国科技信息，2007(8).
[3]杨斯淼.城中村改造中的土地使用权法律问题研究[D].暨南大学，2006.
[4]马彦琳、刘建平：《现代城市管理学》.科学出版社，2007年.
[5]谢志归：《化解城市化进程中的城中村》.《特区理论与实践》，
2008年8 月.
[6]胡莹：《“城中村”的文化冲融》.《城市问题》，2009年第2 期.
关键词：城中村 ；改造 ；土地问题；措施
Abstract: "village inside city" in transforming a process, can appear such as land circulation chaos, use the low efficiency and use of the disorder, this paper aiming at these problems, from save the, the legal system and protect the interests of farmers Angle, and put forward the corresponding reform countermeasures aiming at solving village inside city "of land reform provide reference.
Keywords: villages; Modification; The land problem; measures
中图分类号：D912.3文献标识码：A 文章编号：
1 、“城中村”的概念
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。
2 “城中村”改造中存在的土地问题
2.1 “城中村”土地流转混乱
土地流转混乱是指“城中村”内的土地和房屋不依照或者没有任何法律约束的情况下自发的流转。“城中村”的土地总体上缺乏有效管理，土地往往是在没有任何合理规划和专业指导的情况下流转的，其发生有很大的自发性和盲目性。“城中村”村民常为了为追逐利益最大化而自发地低价出让、转让和出租农村集体建设用地，自行改变“城中村”内土地的用途。这类行为严重扰乱了土地流转市场的秩序，也造就了为数众多的小产权房，更给“城中村”的改造制造了很多障碍。
2.2 “城中村”土地使用无序
由于历史原因，“城中村”地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。由于缺乏控制，农民为满足利益最大化需要，增加收益，大量违章建筑，极力抢建空间最大化的私宅，村内建筑密度大，“水泥森林”、“一线天”、“握手楼”这些“术语”已经成为城中村的标志。同时，城中村土地利用无序混乱还表现在建筑布局上。城中村建筑布局最为明显的特点是用地水平分异不明显，没有功能分区，住宅占绝大部分，单纯的商业店铺很少，单纯的工厂、仓库则相对较多，但往往被住宅包围。而沿街地段用地的垂直分异则较为明显，“下商上住”、“下商上厂”、“下厂上住”等混杂现象比较突出，有时甚至工厂、仓库、商店、住宅可以同处于同一个建筑物内。
2.3 “城中村”土地利用效率低下
从利用功能上说，由于国家政策引导不当，规划滞后，管理松懈，在生产结构由第一产业为主向，以第二、三产业为主转移的过程中，“城中村”内用地功能混杂。大量的无序建设挤占了村庄内有限的绿地和道路空间，破坏了村庄内的空间布局。从利用结构上说，“城中村”村民由于受到经济利益的驱使，加上政府缺乏有力的监控措施，致使村民违法建设和乱占乱建现象日益严重，也存在严重的安全隐患。
城中村居民住宅设计标准低，缺乏规划，村内民居多是单家独户，且多为低层住宅，没有高层公寓用地经济，建设用地综合利用效率低。从利用空间来看，用地布局零乱分散，造成土地分割，影响城市开发和功能拓展，城市道路、公交、绿化等公用设施建设延伸受阻，形不成开发的规模效应，从而破坏了土地利用的整体性，造成了城市土地资源的严重浪费。
3、解决“城中村”土地问题的路径探究
3.1 完善土地使用权的流转机制
按照长远发展和近期运转相统一，“城中村”发展和保障农民利益相统一的原则，进一步加强集体土地产权制度研究，培育地产市场，完善土地流转机制。
首先，强化土地流转的引导，建立规范有效的土地承包使用权管理体制。根据物权理论，农民对其承包土地的使用权、宅基地等建设用地使用与城市居民对城镇土地的使用权是相同的，应当享有包括转让权(含出售、交换和赠送)、出租权及用作抵押物在内的各项权益。其次，健全集体土地登记制度。要完善土地登记发证制度，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而使农民真正享有土地使用权。还要明确土地使用权流转的范围、条件、程序，逐步建立规范有序的集体土地流转市场秩序。最后，建立集体土地评估制度。总结和借鉴国有土地基准地价标准实践经验，完善农村集体土地的分等定级、尽快建立集体土地基准地价标准体系。
加强对集体土地产权流转的检查监督，及时发现和制止违法行为，切实保障土地交易各方面的利益，为“城中村”土地产权流转创造良好的市场环境。
3.2 提高土地利用率
首先，確定“城中村”土地整理主体。“城中村”土地整理的主体即由谁来进行土地整理。在“城中村”居住的农村居民，是原集体经济组织的基本成员，“城中村”的土地整理应以其为主体进行，政府负责制定政策加以规范引导，不能越俎代庖取代居民的主体地位。
其次，设计土地整理方案。对土地利用现状分析和评价的基础上，进行土地利用结构优化和空间配置、制定土地权属调整初步方案、土地整理工程设计和经费预算以及整理效益的评价，提供多方案的土地整理规划，并进行方案的可行性分析。最后，调整整理后的土地权属和居民利益。对于整理后的土地权属和居民利益的重新调整问题，要以土地的市场价值为准，在原有土地价值和整理后土地市场价值之间寻求最佳比例的方式，明晰土地整理收益分配关系。同时从多角度多层次上探索“城中村”土地整理与经济发展、生态环境之间的相互作用过程，促进经济、社会、资源和环境的协调发展。
3.3加强土地管理法律制度建设
“城中村”土地管理工作的顺利推进离不开土地整理法律、法规。要以法律为依据，进一步完善土地征收制度，保证农民合法利益。
改革现行的征地制度，给予农地直接入市一个合法地位。现行征地制度没有被严格限定在“公共利益”上，存在着征地范围过宽，助长了滥用征地权力。如城镇建设片面追求城区规模扩张，盲目征地成风。必须改革现行征地制度，缩小征地范围，严格界定动用国家征地权力的公共利益类型，在公共利益之外的非公益性用地不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下改为征购。
其次，现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。土地征收补偿法律制度建设，首先，确定公平合理的补偿原则。其次，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下几方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值；土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况；置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失；对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。
4、结论
总体而言，城中村改造的问题是我国目前面临的重要问题之一，在改造过程当中，妥善处理土地产权的变更，提高土地利用率，合理完善法律保障体制及加强政策供给显得至关重要，更需要我们立足现实、着眼未来，正确地协调好各方的利益达到共赢的局面。
参考文献
[1]张澜.“城中村”存在的土地问题研究[D].西安建筑科技大学，2007.
[2]林娟，王晶，包喜利.关于城中村的土地利用分析[J].中国科技信息，2007(8).
[3]杨斯淼.城中村改造中的土地使用权法律问题研究[D].暨南大学，2006.
[4]马彦琳、刘建平：《现代城市管理学》.科学出版社，2007年.
[5]谢志归：《化解城市化进程中的城中村》.《特区理论与实践》，
2008年8 月.
[6]胡莹：《“城中村”的文化冲融》.《城市问题》，2009年第2 期.