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浙江省人民政府法制办公室主任 孙志丹
主任、副主任、秘书长、各位委员： 我受省政府委托，就《浙江省流动人口居住登记条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
一、制定条例的必要性
改革开放特别是近年来，我省已成为流动人口大省。据有关部门统计，截至2007年6月，全省登记在册流动人口已达到1670余万人，与常住人口的比例为1比3；流动人口中务工人员达到1540.4万人，占全省从业人员总数三分之一以上。迅速增加的流动人口，一方面已成为我省劳动力市场的一支生力军，为我省经济社会发展作出了重要贡献；另一方面，也给我省社会建设和管理带来了挑战和压力。
1995年，我省制定《浙江省暂住人口管理条例》，并于2004年作了修订。这个条例主要是为了加强对流动人口的治安管理，解决上世纪九十年代出现的“民工潮”等带来的问题，对于维护经济社会秩序，保障经济社会发展，发挥了重要作用。但随着形势的发展变化，现行条例与流动人口服务管理需要已不相适应，有必要重新制定。 首先，在新的形势下，流动人口问题已不单是治安问题、户口问题，而是一个涉及经济、社会、政治等方方面面的问题。为了进—步加强政府的组织领导，有效整合政府相关职能部门的管理资源，不断加强和完善流动人口综合管理，迫切需要出台新的条例，以明确各级政府以及相关职能部门的职责，健全服务管理体制，更好地维护流动人口权益，促进社会和谐稳定。
其次，2000年以来，我省登记发证流动人口的总量持续上升，年均增幅达到21.9％。庞大的流动人口，在为我省经济社会发展作出贡献的同时，也给我省社会稳定特别是治安管理带来了很大压力。从我省近年来各类刑事作案人员分析，流动人口所占比例逐年上升，2007年已达到69.1％，比1994年的35.7％高出33.4个百分点。为了有效遏制流动人口违法犯罪高发态势，迫切需要出台新的条例，进一步规范和强化流动人口登记发证工作，明确服务管理责任，落实相关单位义务，加大服务管理力度，为切实维护社会治安秩序、构建和谐社会提供法制保障。
第三，为了加快建立有利于我省经济社会发展的人力资源合理流动机制以及与之相配套的社会保障制度，根据省委、省政府的统一部署，我省在嘉兴、慈溪两市开展了居住证制度改革试点工作。试点工作开展以来，流动人口的就业服务、社会保障、居住环境、子女就学、维权、精神文化生活等方面都得到明显改善，归属感明显增强。在总结居住证制度试点工作经验的基础上，为了推进居住证制度在我省的全面实施，迫切需要出台新的条例，确立居住证的法律地位，进一步规范和完善居住证制度。
第四，流动人口基础信息是政府实施宏观调控、制定政策以及各部门履行管理、服务职责的前提和基础。虽然不同的职能部门对于流动人口信息有着不同的业务需求，但对于流动人口的基础信息，如姓名、性别、公民身份号码、户籍地址、现住址等，其要求基本上是一致的。为了有效解决流动人口信息交叉、重复和不够全面、准确、及时的问题，需要条例作出相应规定，以建立统一的流动人口综合信息平台，实现流动人口基础信息的统一采集、统一录入和实时共享，提高信息采集、利用效率和流动人口服务管理水平。
二、条例草案的起草过程
条例草案的起草工作大致分为三个阶段：第一阶段是在2008年3月份之前，省公安厅在做了大量调查研究的基础上起草了条例草案初稿；第二阶段是从2008年4月份至7月份，由省法制办为主、省公安厅参与，对条例草案初稿作了研究修改，形成了修改稿，期间征求了11个设区的市、13个县(市、区)政府和省级22个部门的意见；第三阶段是从2008年8月份至2009年2月份，由省法制办牵头，省人大常委会法工委、省公安厅共同参与，对条例草案修改稿再次作了研究修改，期间征求了全省所有市、县(市、区)政府、法制办和省级29个部门的意见，并召开了专家论证会。根据有关方面提出的意见，对条例草案修改稿作了进一步研究修改，并再次征求了11个设区的市政府和省级29个部门的意见，最后形成了条例草案。条例草案于2009年1月9目经省政府第23次常务会议审议并原则通过。根据省政府常务会议的意见，2009年2月5日，葛慧君副省长又专门召开了部分市、县政府和省有关部门负责人参加的座谈会，听取对条例草案的意见。根据省政府常务会议和座谈会的意见进行修改完善后，形成现在提请审议的条例草案。
三、条倒草案有关问题的说明
(一)关于居住登记和居住证制度。为了进一步规范和推进居住证制度在我省的全面实施，条例草案第四条规定“本省对流动人口实行居住登记和居住证制度，居住证分为《浙江省临时居住证》和《浙江省居住证》两类”；第十一条规定“流动人口需要在居住地居住30日以上的，应当在到达居住地10日以内，向居住地公安机关或者其委托的服务管理机构申领《浙江省临时居住证》”；第十三条规定了居住证的办理程序。考虑到各地经济社会发展不平衡，财政状况不同等因素，条例草案第五条和第十二条对居住证持有人可享受的社会保障和公共服务等具体待遇以及《浙江省居住证》的申领条件作出了原则性规定，授权居住地县级以上人民政府根据当地实际作出具体规定。
(二)关于管理体制。根据流动人口服务管理工作的新要求，需要形成政府加强领导、部门协同配合、管理资源有效整合的服务管理体制。条例草案第六条、第七条对此作了规定。其中，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条“户口登记工作，由各级公安机关主管”的规定，条例草案第七条第一款明确“县级以上人民政府公安机关负责本行政区域内流动人口的居住登记和居住证管理”；同时鉴于嘉兴、慈溪等地已设立专门的流动人口服务管理机构的实际，规定“根据需要可以委托流动人口服务管理机构从事流动人口居住登记、居住证制作、发放和居住证变更等工作”。这样规定，既符合我省流动人口工作的实际需要，又有利于充分发挥相关部门的职能作用。
(三)关于流动人口综合信息平台建设。为进一步规范流动人口信息采集工作，整合信息采集资源，提高信息的利用率和流动人口服务保障管理水平，条例草案第二十二条第一款规定“建立全省统一的流动人口综合信息平台，汇总全省流动人口基础信息，实现信息共享”。为方便流动人口居住登记，第二十二条第二款规定“流动人口基础信息可以采用社会化采集方式，通过网络、传真等途径实现即时登记、实时传输和远程申报”。第二十三条规定“流动人口基础信息包括基本身份信息和服务管理信息。流动人口基本身份信息包括姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、户籍地址、现住址等信息。流动人口服务管理信息包括政治面貌、婚姻状况、计划生育、劳动就业、社会保障、预防保健、随同的未满16周岁人员、租住房屋等信息。”流动人口基础信息包括了组织人事、公安、劳动保障、人口计生、教育、卫生等主要职能部门履行相关职责所需的最基本信息。为保护流动人口个人隐私，维护社会公共利益，第二十四条规定“公安机关、服务管理机构和相关部门、单位及其工作人员对在流动人口服务管理中知悉的流动人口信息，应当予以保密。任何部门、单位和个人不得违法违规查询、使用流动人口基础信息。”
(四)关于其他相关单位的义务。按公安机关年报数据分析，我省有84.5％的流动人口在单位务工、有87.3％的流动人口居住在出租旁屋和单位内部宿舍；我省新建设的住宅小区也已普遍纳入物业管理，根据物业管理条例有关规定，物业服务企业有配合公安机关做好安全防范等社会治安工作的义务。根据上述隋况，条例草案第四章分别规定了用人单位、房屋出租人、物业服务单位、中介机构等相关的义务。一是落实自主登记义务。要求主动核对有效身份证件，如实登记身份信息。二是落实告知义务。要求告知流动人口须按规定申领《浙江省临时居住证》或者办理变更登记。三是落实报送义务。要求将登记的身份信息按时报送公安机关或者流动人口服务管理部门。四是落实报告义务。发现流动人口有违法活动嫌疑的，及时向有关部门报告等。尽管上述单位在对流动人口进行登记过程中会出现重复现象，但我们认为作为一个单位，对进入本单位的人员进行身份核实、信息登记是最起码也是可以做好的工作。鉴于省政府正在研究制定专门的出租房屋管理办法，条例草案第二十五条对出租房屋仅作了原则性规定，未涉及具体内容。
(五)关于法律责任。条例草案第五章明确了未履行相应义务所应承担的法律责任。法律责任的规定，虽然在处罚幅度上比《浙江省暂住证人口管理条例》有所提高，但更体现人眭化，体现教育为主的原则，如对未办理居住登记、居住证变更、按时报送行为的处罚均设定了责令改正的纠锴原则，对拒不改正的，才予以处罚。
以上说明和《浙江省流动人口居住登记条例(草案)》，请予审议。
主任、副主任、秘书长、各位委员： 我受省政府委托，就《浙江省流动人口居住登记条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
一、制定条例的必要性
改革开放特别是近年来，我省已成为流动人口大省。据有关部门统计，截至2007年6月，全省登记在册流动人口已达到1670余万人，与常住人口的比例为1比3；流动人口中务工人员达到1540.4万人，占全省从业人员总数三分之一以上。迅速增加的流动人口，一方面已成为我省劳动力市场的一支生力军，为我省经济社会发展作出了重要贡献；另一方面，也给我省社会建设和管理带来了挑战和压力。
1995年，我省制定《浙江省暂住人口管理条例》，并于2004年作了修订。这个条例主要是为了加强对流动人口的治安管理，解决上世纪九十年代出现的“民工潮”等带来的问题，对于维护经济社会秩序，保障经济社会发展，发挥了重要作用。但随着形势的发展变化，现行条例与流动人口服务管理需要已不相适应，有必要重新制定。 首先，在新的形势下，流动人口问题已不单是治安问题、户口问题，而是一个涉及经济、社会、政治等方方面面的问题。为了进—步加强政府的组织领导，有效整合政府相关职能部门的管理资源，不断加强和完善流动人口综合管理，迫切需要出台新的条例，以明确各级政府以及相关职能部门的职责，健全服务管理体制，更好地维护流动人口权益，促进社会和谐稳定。
其次，2000年以来，我省登记发证流动人口的总量持续上升，年均增幅达到21.9％。庞大的流动人口，在为我省经济社会发展作出贡献的同时，也给我省社会稳定特别是治安管理带来了很大压力。从我省近年来各类刑事作案人员分析，流动人口所占比例逐年上升，2007年已达到69.1％，比1994年的35.7％高出33.4个百分点。为了有效遏制流动人口违法犯罪高发态势，迫切需要出台新的条例，进一步规范和强化流动人口登记发证工作，明确服务管理责任，落实相关单位义务，加大服务管理力度，为切实维护社会治安秩序、构建和谐社会提供法制保障。
第三，为了加快建立有利于我省经济社会发展的人力资源合理流动机制以及与之相配套的社会保障制度，根据省委、省政府的统一部署，我省在嘉兴、慈溪两市开展了居住证制度改革试点工作。试点工作开展以来，流动人口的就业服务、社会保障、居住环境、子女就学、维权、精神文化生活等方面都得到明显改善，归属感明显增强。在总结居住证制度试点工作经验的基础上，为了推进居住证制度在我省的全面实施，迫切需要出台新的条例，确立居住证的法律地位，进一步规范和完善居住证制度。
第四，流动人口基础信息是政府实施宏观调控、制定政策以及各部门履行管理、服务职责的前提和基础。虽然不同的职能部门对于流动人口信息有着不同的业务需求，但对于流动人口的基础信息，如姓名、性别、公民身份号码、户籍地址、现住址等，其要求基本上是一致的。为了有效解决流动人口信息交叉、重复和不够全面、准确、及时的问题，需要条例作出相应规定，以建立统一的流动人口综合信息平台，实现流动人口基础信息的统一采集、统一录入和实时共享，提高信息采集、利用效率和流动人口服务管理水平。
二、条例草案的起草过程
条例草案的起草工作大致分为三个阶段：第一阶段是在2008年3月份之前，省公安厅在做了大量调查研究的基础上起草了条例草案初稿；第二阶段是从2008年4月份至7月份，由省法制办为主、省公安厅参与，对条例草案初稿作了研究修改，形成了修改稿，期间征求了11个设区的市、13个县(市、区)政府和省级22个部门的意见；第三阶段是从2008年8月份至2009年2月份，由省法制办牵头，省人大常委会法工委、省公安厅共同参与，对条例草案修改稿再次作了研究修改，期间征求了全省所有市、县(市、区)政府、法制办和省级29个部门的意见，并召开了专家论证会。根据有关方面提出的意见，对条例草案修改稿作了进一步研究修改，并再次征求了11个设区的市政府和省级29个部门的意见，最后形成了条例草案。条例草案于2009年1月9目经省政府第23次常务会议审议并原则通过。根据省政府常务会议的意见，2009年2月5日，葛慧君副省长又专门召开了部分市、县政府和省有关部门负责人参加的座谈会，听取对条例草案的意见。根据省政府常务会议和座谈会的意见进行修改完善后，形成现在提请审议的条例草案。
三、条倒草案有关问题的说明
(一)关于居住登记和居住证制度。为了进一步规范和推进居住证制度在我省的全面实施，条例草案第四条规定“本省对流动人口实行居住登记和居住证制度，居住证分为《浙江省临时居住证》和《浙江省居住证》两类”；第十一条规定“流动人口需要在居住地居住30日以上的，应当在到达居住地10日以内，向居住地公安机关或者其委托的服务管理机构申领《浙江省临时居住证》”；第十三条规定了居住证的办理程序。考虑到各地经济社会发展不平衡，财政状况不同等因素，条例草案第五条和第十二条对居住证持有人可享受的社会保障和公共服务等具体待遇以及《浙江省居住证》的申领条件作出了原则性规定，授权居住地县级以上人民政府根据当地实际作出具体规定。
(二)关于管理体制。根据流动人口服务管理工作的新要求，需要形成政府加强领导、部门协同配合、管理资源有效整合的服务管理体制。条例草案第六条、第七条对此作了规定。其中，根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条“户口登记工作，由各级公安机关主管”的规定，条例草案第七条第一款明确“县级以上人民政府公安机关负责本行政区域内流动人口的居住登记和居住证管理”；同时鉴于嘉兴、慈溪等地已设立专门的流动人口服务管理机构的实际，规定“根据需要可以委托流动人口服务管理机构从事流动人口居住登记、居住证制作、发放和居住证变更等工作”。这样规定，既符合我省流动人口工作的实际需要，又有利于充分发挥相关部门的职能作用。
(三)关于流动人口综合信息平台建设。为进一步规范流动人口信息采集工作，整合信息采集资源，提高信息的利用率和流动人口服务保障管理水平，条例草案第二十二条第一款规定“建立全省统一的流动人口综合信息平台，汇总全省流动人口基础信息，实现信息共享”。为方便流动人口居住登记，第二十二条第二款规定“流动人口基础信息可以采用社会化采集方式，通过网络、传真等途径实现即时登记、实时传输和远程申报”。第二十三条规定“流动人口基础信息包括基本身份信息和服务管理信息。流动人口基本身份信息包括姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、户籍地址、现住址等信息。流动人口服务管理信息包括政治面貌、婚姻状况、计划生育、劳动就业、社会保障、预防保健、随同的未满16周岁人员、租住房屋等信息。”流动人口基础信息包括了组织人事、公安、劳动保障、人口计生、教育、卫生等主要职能部门履行相关职责所需的最基本信息。为保护流动人口个人隐私，维护社会公共利益，第二十四条规定“公安机关、服务管理机构和相关部门、单位及其工作人员对在流动人口服务管理中知悉的流动人口信息，应当予以保密。任何部门、单位和个人不得违法违规查询、使用流动人口基础信息。”
(四)关于其他相关单位的义务。按公安机关年报数据分析，我省有84.5％的流动人口在单位务工、有87.3％的流动人口居住在出租旁屋和单位内部宿舍；我省新建设的住宅小区也已普遍纳入物业管理，根据物业管理条例有关规定，物业服务企业有配合公安机关做好安全防范等社会治安工作的义务。根据上述隋况，条例草案第四章分别规定了用人单位、房屋出租人、物业服务单位、中介机构等相关的义务。一是落实自主登记义务。要求主动核对有效身份证件，如实登记身份信息。二是落实告知义务。要求告知流动人口须按规定申领《浙江省临时居住证》或者办理变更登记。三是落实报送义务。要求将登记的身份信息按时报送公安机关或者流动人口服务管理部门。四是落实报告义务。发现流动人口有违法活动嫌疑的，及时向有关部门报告等。尽管上述单位在对流动人口进行登记过程中会出现重复现象，但我们认为作为一个单位，对进入本单位的人员进行身份核实、信息登记是最起码也是可以做好的工作。鉴于省政府正在研究制定专门的出租房屋管理办法，条例草案第二十五条对出租房屋仅作了原则性规定，未涉及具体内容。
(五)关于法律责任。条例草案第五章明确了未履行相应义务所应承担的法律责任。法律责任的规定，虽然在处罚幅度上比《浙江省暂住证人口管理条例》有所提高，但更体现人眭化，体现教育为主的原则，如对未办理居住登记、居住证变更、按时报送行为的处罚均设定了责令改正的纠锴原则，对拒不改正的，才予以处罚。
以上说明和《浙江省流动人口居住登记条例(草案)》，请予审议。