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［摘要］区域职业教育发展战略目标的制定应遵循超前性和权变性、阶段性和连续性、可接受性和可操作性等原则，要考虑战略指导思想、社会公民的愿望、职业教育的基本设施与条件等依据。在制定过程中应避免理念、思路、方法等方面的失当。
［关键词］区域职业教育发展战略目标
［作者简介］邓宏宝（1967-），男，江苏南通人，南京师范大学职业技术教育学在读博士，南通大学教育科学学院，教授，研究方向为职业教育理论。（江苏南京210097）李娟（1985-），女，山东菏泽人，南通大学教育科学学院，在读硕士，研究方向为职业教育理论。（江苏南通226007）
［课题项目］本文系全国教育科学规划“十一五”教育部重点课题“区域职业教育发展战略的理论与实践研究”的阶段性成果。
（课题编号：DJA060173，课题主持人：马成荣）
［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）15-0005-03
区域职业教育发展战略目标是在一定时期内区域职业教育
发展的全局奋斗目标，它规定了职业教育发展在该段时期内所
要完成的总任务，表明职业教育在未来一段时期内所要达到的
总水平。它是区域职业教育发展战略的核心，是区域职业教育
发展战略指导思想的具体表现。它决定了区域职业教育发展战
略重点、战略阶段和战略对策，是指引人们前进的航标，是保证
人们行动一致的旗帜①。因此，我们要高度重视区域职业教育发
展战略目标的制定，要科学把握目标制定的原则与依据，确保目
标自身的合理性、激励性与适切性。
一、战略目标制定的原则
1.超前性和权变性。教育投入的迟效性、发展战略的未来
性都要求战略目标具有超前性，即区域职业教育发展战略的制
定者在空间上要“站得高”、在时间上要“看得远”、在战略上要
“瞄得准”、在战术上要“抓得牢”，恰当地处理好职业教育发展与
经济、社会发展的辩证关系，使职业教育发展具有合适的提前
量，使未来职业教育与未来经济、社会能够协调发展②。当然，这
种超前性一定要把握好尺度，并非越超前越可行。世界银行东
亚太地区人力开发部在《21世纪中国教育战略目标》报告中不
赞成中国发展中等职业教育。专家们怀疑，现有的职业教育占
高中阶段比重为60%的目标，是否符合
21世纪的实际需要，况且这样的目标并不能解决技能训练过窄的问题。他们提出，
“在今后20年内应当根据地方的条件，逐步降低独立设置的中等职
业教育学校的比例”③。显然，这种观点是错误的，是脱离中国国
情的，因为在中国，不论是发展经济，实现劳动就业，还是提升全
民族的科学文化水平，实现教育的民主化和大众化，都需要中等
职业教育的强力支撑④。
同时，职业教育作为与社会经济、科技以及文化联系最为紧
密的教育类型，作为教育系统内部的一个子系统，时刻受到多方
面的制约与影响，社会各因素的变化、教育系统内部相关政策的
调整都可能直接或间接导致职业教育发展环境、发展条件的改
变，进而引起战略目标的波动。在目标制定过程中，我们既要适
应区域经济、社会以及教育的现实状况，又要善于科学预测区域
未来的发展方向。为适应客观环境变化的不确定性、预测的不
准确性，职业教育发展战略目标应具有一定的权变性，要提出多
套适用于不同情形的方案，以备选择。在战略目标实施进程中，
还要实行滚动战略目标管理，结合新的内外部环境变化，对原战
略目标不断进行修正。从战略目标制定到战略实施，从战略实
施到战略績效，再从战略绩效到战略目标的考评，如此滚动地进
行下去，直到整个战略实施完成，最后再进行整个战略绩效考
评，为今后战略目标的制定积累经验⑤。
2.阶段性和连续性。由于区域职业教育发展战略的长期性
特点，实现战略目标决非一朝一夕所能达成，而是在整个战略时
期逐年累月坚持奋斗的结果，特别是当战略目标需要改变长期
以来形成的传统格局和管理方式、运行机制，可能会面临更多实
际的困难，因此战略目标肯定是要分阶段实现。我们要分别制
定短期、中期及长期目标，将长期目标分成多阶段子目标，使人
们感到这些阶段目标具体、容易实现，并在阶段目标的实现过程
中得到强化，形成强大的进取动力，努力追求下阶段奋斗目标的
梦想成真，⑥。
“不会目光短浅和中途停顿”
在确立各阶段目标之际，我们还需要将这些阶段目标有机
地衔接起来，将前一时期和下一阶段的目标予以贯通。唯有如
此，才能既使区域职业教育发展战略目标具有阶段性，又能保证
各目标在时间上的连续性和稳定性。值得强调的是，在教育规
划中要努力实现设定的阶段目标，使目标具有可持续性，我们不
能不注意此目标对职业教育其他目标可能产生的影响，即此目
标不能导致彼目标的失败或倒退⑦。比如，在出台资助政策为接
受职业教育学生提供经费支持的同时，也要在职业教育公用经
费、办学条件等方面加大投入，否则极有可能形成受教育人群数
量增加、职业教育规模扩张，但由于生均经费没有相应提高甚至
降低从而造成职业教育质量下降的局面，自然这种单纯资助学
生的政策与目标也不可能长久。
3.可接受性和可操作性。职业教育工作是一项系统工程，
其目标实现需要多方面的条件，离不开多部门、多单位的支持，
只有职业教育发展战略目标具有广泛的“合法性”，方能赢得各 界的拥护和切实的贯彻。依哈贝马斯所见，
“合法性意味着某种
政治秩序被认可的价值”，在他看来，合法性不仅应被认可，而且
应有其可被认可的价值⑧。要确保职业教育发展战略目标的“合
法性”，一方面要做到在形式上制定目标的依据和制定程序要具
有合法性，要能得到相关群体的支持或认同；另一方面，在实质
上战略目标与内容要能反映相关群体的利益,其主导思想要能
映射相关群体的价值取向。为此，在目标制定过程中要采取协
商模型，合理编制规划小组，主动听取各界意见，尽可能使职业
教育战略目标反映教育系统内部及社会大众的利益，并增进有
关各方对目标的理解与接收程度，在决策与协商中排除隔阂、达
成一致。
除了要能使社会各界在情感上接受与认可战略目标外，还
要注意为目标的推进提供有效的条件保障，要将人、财、物等教
育资源配置到位，没有相应条件的跟进，目标仍可能是一纸空
文。少数区域规划的内容没有落实到基层组织，相关部门和机
构还是各行其是；规划任务与资源配置不能实质性挂钩，基层组
织想要实现，但也是无能为力。如果基层单位不能因所做的规
划而得到相应的资源保障，当然就不那么容易有认真规划的积
极性⑨。
二、战略目标确立的依据
1.战略指导思想。战略思想是制定和实施战略的总纲，具
有一贯性，因此必须依据战略思想确定战略目标，使战略目标同
战略思想保持一致。职业教育发展取向是走均衡发展，还是非
均衡发展之路，其发展动力应坚持供应驱动还是需求驱动，其作
用機制是单纯依赖职业教育内部系统，还是仰仗社会各界的支
持，其发展重心是强调社会本位还是选择个人本位，区域内职业
教育的不同层次如何协调发展，如何实现职业教育一体化的格
局⑩，如何建构职业教育与其他类型教育之间的“立交桥”，如何
在职业教育中体现差别性对待，体现对弱势人群的关注，在严峻
形势下如何谋求职业教育的生存与发展，对这些问题的不同回
答，就会形成不同的战略思想，进而影响战略目标的内涵表述与
制定过程。
2.社会公民的愿望。区域职业教育发展战略目标的制定，
难以避免“二元”需求的问题。即发展职业教育的目标应该有
两个，一是为经济社会服务，二是为受教育者服务，这两个目标
不经常保持一致。在确定区域职业教育发展战略目标时，除了
考虑经济、社会发展对职业教育的理想需求外，社会公民的愿望
也必须予以关注，它在很大程度上决定着职业教育发展的现实
需求。
尽管从社会产业、行业结构调整与升级，从国家人力资源开
发，从推进教育多元化确保教育均衡与公平等多角度都迫切需
要推动职业教育的发展，但由于传统观念的影响，由于局部地
区、少数学校职业教育质量的不如人意，在某些区域职业教育尚
缺乏足够的吸引力，部分家长及考生选择职业教育仍为无奈之
举，尤其是新时期高等教育大众化的实施，使得更高比例的初中
后、高中后毕业生有机会进入普通院校学习，兼之家庭经济条件
的改善，也使得更多家长鼓励子女进入普通院校继续深造，这
些都可能导致社会对职业教育的现实需求远比理想需求小得
多。因而，在规划职业教育战略目标过程中，我们不仅仅要以
社会对职业教育的人才需求为出发点，同时也要对职业教育的
未来供给有充分的现实的估计，在理性调研的基础上，平衡理想
需求与现实需求、人才需要与生源供给，进而制定切实可行的战
略目标。
3.职业教育的基本设施与条件。任何区域职业教育的发展
皆离不开原有基础，不可能完全超越职业教育发展的经济和社
会发展的支持，特别是人力、物力、财力和社会文化的支持。我
们既要从需求出发考虑战略目标，也要从条件方面考虑战略目
标。由于各个地区经济发展水平不同，因此政府、社会对教育的
投入程度也会有差别，这就导致区域职业教育基本条件之间存
在显著差异。教育部、国家统计局、财政部关于
2010年全国教育经费执行情况统计公告（教财［2011］14号）显示，2010年中等
职业学校生均公共财政预算教育事业费北京市达到
15583.79元，湖北省为2728.00元，公用经费北京市为
7962.78元，湖北省为610.33元。这些差异既导致了原有职业教育发展水平的不
同，更影响了职业教育未来发展的加速度。在规划战略目标过
程中，我们必须重视这些差异的存在，依照差异性原则形成个性
化目标。
不同地区经济发展水平决定了区域职业教育差异性的必然
存在，但是实现区域职业教育的均衡发展仍是一个目标。区域
职业教育均衡发展强调职业教育要在办学上适应区域发展的需
要，满足当地人口（劳动力）对职业教育的要求和经济社会发展
对人才的要求，其中必须满足两个互为关联的条件：一个是需求
反应机制，一个是足够的教育资源。有学者指出，教育总投入
要占GDP的7%才能实现2020年教育战略目标。但是，目前职
业教育存在基本办学条件总体不达标、教学资源不足、师资力量
缺乏等问题，各区域在形成个性化目标的基础上，努力实现均衡
发展也应该成为重要选择。
三、战略目标制定中的常见问题分析
1.职业教育规划理念不当。规划理念恰当与否，直接关系
到战略目标是否科学、能否实现。在职业教育发展的历程中，由 于指导理念的失当，也曾导致一些国家或地区职业教育发展走
过一段弯路。20世纪60年代，非洲教育问题专家巴洛夫发表了
一系列评论文章，如“非洲需要什么样的学校”
“非洲的大灾难”，
从中提出了以“发展经济学”和“人力资源”为基础的一套非洲国
家教育促进经济发展战略。巴洛夫指出，发展中国家为振兴经
济应大力发展学校形态的职业教育，通过兴办职业学校使学生
掌握现代生产技术，以产生规模效益，在国家的经济发展中发挥
重要作用。这种主张在当时得到了包括联合国教科文组织和世
界银行在内的一些国际组织的支持，成为当时发展中国家教育
与经济发展的指导理论，而这导致了福斯特所揭示的“技术浪
费”等现象的出现。
“职业学校谬误”
2.简单照搬他国发展战略。20世纪中期，不少新独立的发
展中国家急于改变自己的落后面貌，在教育发展战略选择上，简
单照搬发达国家的理念与做法，忽视本国国情，违背规律，造成
教育结构不合理，导致基础教育薄弱，各类人才比例失调，出现
所谓“教育危机”。自1947年独立以后，印度将高等教育作为教
育发展的重中之重，高校数量从
1950年到2002年度平均每年增加211所高校，每月增加近18所高校，成长为“高等院校数量世
界第一（2万多所）和在校生人数世界第三（1120多万人）”的庞
大的高等教育系统。而对高等教育过多的投入相应影响了对
初中等教育的投入，造成基础教育质量低，辍学率高，设备简陋，
师资缺乏。同时，高等教育的迅猛发展，超过了社会经济发展的
需要及其所能吸收的高校毕业生的程度，不仅致使知识分子失
业问题严重，而且致使人才外流现象日渐蔓延。联合国的一份
人才发展报告指出，美欧日等发达国家凭借优越的条件，吸引包
括印度在内的发展中国家的人才，印度由此每年损失高达
20亿美元。
3.对职业教育特色重视不够。在发展中国家，高效率的生
产体系中起重要作用的是有技术的工人和中级技术人员而不是
高级工程师。但相当多的国家却无视此现实，在教育规划中对
职业教育特色重视不够，结果中等专业人才严重短缺，影响了本
国经济的发展。在一些发展中国家，政府并不把职业技术学校
纳入国家的正规教育体系，职业学校受不到与普通学校同样公
平的待遇，人们并不认为设立职业技术学校比普通学校要求严
格，投资更多，作用更大。其次，囿于传统习惯和认识上的偏见，
家长不愿让子女上职业学校，崇尚白领职业，因此职业学校招不
到优秀的学生，而成为落后学生的归宿，降低了职业教育的声
誉。如1976年参加丹佛会议的发展中国家，有十国
15~22岁的年轻人入职校的比例在10％以下，八国在10％到20%之间。
4.职业教育规划方法不妥。当前，我国的区域职业教育发
展战略规划已经逐渐开始注意把教育活动、教育现象和教育
问题放在社会发展的历史背景中去研究考察。但仍然存在“就
教育论教育”的问题，规划内容仍然囿于国民教育系统本身的体
系衔接，而对教育资源竞争与人才市场的变化把握得不充分；
对社会需求、家庭需求和人的自身发展需求等因素综合考虑得
不够；对把职业教育纳入到人力资源开发、立足于人的终身发展
这个整体系统来进行规划和设计不足，也导致规划目标实效性
不高、与现实需求脱节、实现目标的保障条件缺乏保证。
同时，在规划主体方面，无论理论界还是实践界，仍有不少
人将职业教育规划视为政府的教育事业发展计划，《教育大辞
典》（增订合编本）就将教育规划界定为“国家或地区教育主管部
门就有关教育事业的发展目标、规模、速度及实现步骤、措施等
所拟定的较全面、长远的计划”。事实上，教育发展战略规划
对象的宏观性、内容的战略谋划性、方式的综合性和方法的多
元性，决定了教育发展战略规划的制定需要组织多方力量、多
学科、多领域共同攻关..。目前区域职业教育战略目标的制定
者大多是地方政府或者地方教育部门，他们可能更多地根据主
观需求、已有经验或者参照其他地区相关做法，而对基层职业
教育一线教师、对职业教育专家的意见关注不够，尤其是缺少
对学生、家长和用人单位的调研，对职业教育在学生、家长中的
吸引力，对用人单位在从业人员的数量、质量、结构方面的需求
研究不深，吸收发改委、财政、人口、人力资源与社会保障等多部
门参与规划的意识不强，容易导致战略目标的确定出现偏差。
5.战略目标语言表述不精。人们通常“并不会立即相信新
生事物，除非他们已经对某些事物有了长期的体验”。有鉴于
此，“与带头提倡一种新东西相比，尝试这种新东西更困难，实行
这种新东西更危险，而这种新东西能否成功更难说”....。可以想
象，在区域内提出职业教育新的发展战略目标，推行职业教育改
革，调整相关人员利益，绝非易事，这种目标如果不能体现出政
府改革和发展的意图，不能体现出广大基层群众的心声，不能在
普通百姓中广为流传，是很难得到强有力的社会支持，也是很难
推进的。因而，战略目标不仅要做到内容科学，而且其表述要生
动形象，通俗易懂，例如美国于
1994年发布的《从学校到工作机
会法案》、2001年发布的《不让一个孩子掉队法案》以及日本
1996年出台的《面向21世纪我国教育的发展方向——让孩子拥
有“生存能力”和“轻松宽裕”》等政策与战略提出的总目标就十
分简洁明了，容易被人理解和接受。
相反，部分戰略目标文本表述晦涩难懂，同时存在“同质化、
拔高化、求全化”倾向，未能有效处理好简单目标和复杂目标的
关系、目标的含糊性和精确性的关系，目标内容过于冗长、枯燥，
提炼、总结不深、不精，使目标难以推广、传播，难以起到振奋人
心、激发热情的作用，显然这样的目标表达亟待改进。
［关键词］区域职业教育发展战略目标
［作者简介］邓宏宝（1967-），男，江苏南通人，南京师范大学职业技术教育学在读博士，南通大学教育科学学院，教授，研究方向为职业教育理论。（江苏南京210097）李娟（1985-），女，山东菏泽人，南通大学教育科学学院，在读硕士，研究方向为职业教育理论。（江苏南通226007）
［课题项目］本文系全国教育科学规划“十一五”教育部重点课题“区域职业教育发展战略的理论与实践研究”的阶段性成果。
（课题编号：DJA060173，课题主持人：马成荣）
［中图分类号］G710［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）15-0005-03
区域职业教育发展战略目标是在一定时期内区域职业教育
发展的全局奋斗目标，它规定了职业教育发展在该段时期内所
要完成的总任务，表明职业教育在未来一段时期内所要达到的
总水平。它是区域职业教育发展战略的核心，是区域职业教育
发展战略指导思想的具体表现。它决定了区域职业教育发展战
略重点、战略阶段和战略对策，是指引人们前进的航标，是保证
人们行动一致的旗帜①。因此，我们要高度重视区域职业教育发
展战略目标的制定，要科学把握目标制定的原则与依据，确保目
标自身的合理性、激励性与适切性。
一、战略目标制定的原则
1.超前性和权变性。教育投入的迟效性、发展战略的未来
性都要求战略目标具有超前性，即区域职业教育发展战略的制
定者在空间上要“站得高”、在时间上要“看得远”、在战略上要
“瞄得准”、在战术上要“抓得牢”，恰当地处理好职业教育发展与
经济、社会发展的辩证关系，使职业教育发展具有合适的提前
量，使未来职业教育与未来经济、社会能够协调发展②。当然，这
种超前性一定要把握好尺度，并非越超前越可行。世界银行东
亚太地区人力开发部在《21世纪中国教育战略目标》报告中不
赞成中国发展中等职业教育。专家们怀疑，现有的职业教育占
高中阶段比重为60%的目标，是否符合
21世纪的实际需要，况且这样的目标并不能解决技能训练过窄的问题。他们提出，
“在今后20年内应当根据地方的条件，逐步降低独立设置的中等职
业教育学校的比例”③。显然，这种观点是错误的，是脱离中国国
情的，因为在中国，不论是发展经济，实现劳动就业，还是提升全
民族的科学文化水平，实现教育的民主化和大众化，都需要中等
职业教育的强力支撑④。
同时，职业教育作为与社会经济、科技以及文化联系最为紧
密的教育类型，作为教育系统内部的一个子系统，时刻受到多方
面的制约与影响，社会各因素的变化、教育系统内部相关政策的
调整都可能直接或间接导致职业教育发展环境、发展条件的改
变，进而引起战略目标的波动。在目标制定过程中，我们既要适
应区域经济、社会以及教育的现实状况，又要善于科学预测区域
未来的发展方向。为适应客观环境变化的不确定性、预测的不
准确性，职业教育发展战略目标应具有一定的权变性，要提出多
套适用于不同情形的方案，以备选择。在战略目标实施进程中，
还要实行滚动战略目标管理，结合新的内外部环境变化，对原战
略目标不断进行修正。从战略目标制定到战略实施，从战略实
施到战略績效，再从战略绩效到战略目标的考评，如此滚动地进
行下去，直到整个战略实施完成，最后再进行整个战略绩效考
评，为今后战略目标的制定积累经验⑤。
2.阶段性和连续性。由于区域职业教育发展战略的长期性
特点，实现战略目标决非一朝一夕所能达成，而是在整个战略时
期逐年累月坚持奋斗的结果，特别是当战略目标需要改变长期
以来形成的传统格局和管理方式、运行机制，可能会面临更多实
际的困难，因此战略目标肯定是要分阶段实现。我们要分别制
定短期、中期及长期目标，将长期目标分成多阶段子目标，使人
们感到这些阶段目标具体、容易实现，并在阶段目标的实现过程
中得到强化，形成强大的进取动力，努力追求下阶段奋斗目标的
梦想成真，⑥。
“不会目光短浅和中途停顿”
在确立各阶段目标之际，我们还需要将这些阶段目标有机
地衔接起来，将前一时期和下一阶段的目标予以贯通。唯有如
此，才能既使区域职业教育发展战略目标具有阶段性，又能保证
各目标在时间上的连续性和稳定性。值得强调的是，在教育规
划中要努力实现设定的阶段目标，使目标具有可持续性，我们不
能不注意此目标对职业教育其他目标可能产生的影响，即此目
标不能导致彼目标的失败或倒退⑦。比如，在出台资助政策为接
受职业教育学生提供经费支持的同时，也要在职业教育公用经
费、办学条件等方面加大投入，否则极有可能形成受教育人群数
量增加、职业教育规模扩张，但由于生均经费没有相应提高甚至
降低从而造成职业教育质量下降的局面，自然这种单纯资助学
生的政策与目标也不可能长久。
3.可接受性和可操作性。职业教育工作是一项系统工程，
其目标实现需要多方面的条件，离不开多部门、多单位的支持，
只有职业教育发展战略目标具有广泛的“合法性”，方能赢得各 界的拥护和切实的贯彻。依哈贝马斯所见，
“合法性意味着某种
政治秩序被认可的价值”，在他看来，合法性不仅应被认可，而且
应有其可被认可的价值⑧。要确保职业教育发展战略目标的“合
法性”，一方面要做到在形式上制定目标的依据和制定程序要具
有合法性，要能得到相关群体的支持或认同；另一方面，在实质
上战略目标与内容要能反映相关群体的利益,其主导思想要能
映射相关群体的价值取向。为此，在目标制定过程中要采取协
商模型，合理编制规划小组，主动听取各界意见，尽可能使职业
教育战略目标反映教育系统内部及社会大众的利益，并增进有
关各方对目标的理解与接收程度，在决策与协商中排除隔阂、达
成一致。
除了要能使社会各界在情感上接受与认可战略目标外，还
要注意为目标的推进提供有效的条件保障，要将人、财、物等教
育资源配置到位，没有相应条件的跟进，目标仍可能是一纸空
文。少数区域规划的内容没有落实到基层组织，相关部门和机
构还是各行其是；规划任务与资源配置不能实质性挂钩，基层组
织想要实现，但也是无能为力。如果基层单位不能因所做的规
划而得到相应的资源保障，当然就不那么容易有认真规划的积
极性⑨。
二、战略目标确立的依据
1.战略指导思想。战略思想是制定和实施战略的总纲，具
有一贯性，因此必须依据战略思想确定战略目标，使战略目标同
战略思想保持一致。职业教育发展取向是走均衡发展，还是非
均衡发展之路，其发展动力应坚持供应驱动还是需求驱动，其作
用機制是单纯依赖职业教育内部系统，还是仰仗社会各界的支
持，其发展重心是强调社会本位还是选择个人本位，区域内职业
教育的不同层次如何协调发展，如何实现职业教育一体化的格
局⑩，如何建构职业教育与其他类型教育之间的“立交桥”，如何
在职业教育中体现差别性对待，体现对弱势人群的关注，在严峻
形势下如何谋求职业教育的生存与发展，对这些问题的不同回
答，就会形成不同的战略思想，进而影响战略目标的内涵表述与
制定过程。
2.社会公民的愿望。区域职业教育发展战略目标的制定，
难以避免“二元”需求的问题。即发展职业教育的目标应该有
两个，一是为经济社会服务，二是为受教育者服务，这两个目标
不经常保持一致。在确定区域职业教育发展战略目标时，除了
考虑经济、社会发展对职业教育的理想需求外，社会公民的愿望
也必须予以关注，它在很大程度上决定着职业教育发展的现实
需求。
尽管从社会产业、行业结构调整与升级，从国家人力资源开
发，从推进教育多元化确保教育均衡与公平等多角度都迫切需
要推动职业教育的发展，但由于传统观念的影响，由于局部地
区、少数学校职业教育质量的不如人意，在某些区域职业教育尚
缺乏足够的吸引力，部分家长及考生选择职业教育仍为无奈之
举，尤其是新时期高等教育大众化的实施，使得更高比例的初中
后、高中后毕业生有机会进入普通院校学习，兼之家庭经济条件
的改善，也使得更多家长鼓励子女进入普通院校继续深造，这
些都可能导致社会对职业教育的现实需求远比理想需求小得
多。因而，在规划职业教育战略目标过程中，我们不仅仅要以
社会对职业教育的人才需求为出发点，同时也要对职业教育的
未来供给有充分的现实的估计，在理性调研的基础上，平衡理想
需求与现实需求、人才需要与生源供给，进而制定切实可行的战
略目标。
3.职业教育的基本设施与条件。任何区域职业教育的发展
皆离不开原有基础，不可能完全超越职业教育发展的经济和社
会发展的支持，特别是人力、物力、财力和社会文化的支持。我
们既要从需求出发考虑战略目标，也要从条件方面考虑战略目
标。由于各个地区经济发展水平不同，因此政府、社会对教育的
投入程度也会有差别，这就导致区域职业教育基本条件之间存
在显著差异。教育部、国家统计局、财政部关于
2010年全国教育经费执行情况统计公告（教财［2011］14号）显示，2010年中等
职业学校生均公共财政预算教育事业费北京市达到
15583.79元，湖北省为2728.00元，公用经费北京市为
7962.78元，湖北省为610.33元。这些差异既导致了原有职业教育发展水平的不
同，更影响了职业教育未来发展的加速度。在规划战略目标过
程中，我们必须重视这些差异的存在，依照差异性原则形成个性
化目标。
不同地区经济发展水平决定了区域职业教育差异性的必然
存在，但是实现区域职业教育的均衡发展仍是一个目标。区域
职业教育均衡发展强调职业教育要在办学上适应区域发展的需
要，满足当地人口（劳动力）对职业教育的要求和经济社会发展
对人才的要求，其中必须满足两个互为关联的条件：一个是需求
反应机制，一个是足够的教育资源。有学者指出，教育总投入
要占GDP的7%才能实现2020年教育战略目标。但是，目前职
业教育存在基本办学条件总体不达标、教学资源不足、师资力量
缺乏等问题，各区域在形成个性化目标的基础上，努力实现均衡
发展也应该成为重要选择。
三、战略目标制定中的常见问题分析
1.职业教育规划理念不当。规划理念恰当与否，直接关系
到战略目标是否科学、能否实现。在职业教育发展的历程中，由 于指导理念的失当，也曾导致一些国家或地区职业教育发展走
过一段弯路。20世纪60年代，非洲教育问题专家巴洛夫发表了
一系列评论文章，如“非洲需要什么样的学校”
“非洲的大灾难”，
从中提出了以“发展经济学”和“人力资源”为基础的一套非洲国
家教育促进经济发展战略。巴洛夫指出，发展中国家为振兴经
济应大力发展学校形态的职业教育，通过兴办职业学校使学生
掌握现代生产技术，以产生规模效益，在国家的经济发展中发挥
重要作用。这种主张在当时得到了包括联合国教科文组织和世
界银行在内的一些国际组织的支持，成为当时发展中国家教育
与经济发展的指导理论，而这导致了福斯特所揭示的“技术浪
费”等现象的出现。
“职业学校谬误”
2.简单照搬他国发展战略。20世纪中期，不少新独立的发
展中国家急于改变自己的落后面貌，在教育发展战略选择上，简
单照搬发达国家的理念与做法，忽视本国国情，违背规律，造成
教育结构不合理，导致基础教育薄弱，各类人才比例失调，出现
所谓“教育危机”。自1947年独立以后，印度将高等教育作为教
育发展的重中之重，高校数量从
1950年到2002年度平均每年增加211所高校，每月增加近18所高校，成长为“高等院校数量世
界第一（2万多所）和在校生人数世界第三（1120多万人）”的庞
大的高等教育系统。而对高等教育过多的投入相应影响了对
初中等教育的投入，造成基础教育质量低，辍学率高，设备简陋，
师资缺乏。同时，高等教育的迅猛发展，超过了社会经济发展的
需要及其所能吸收的高校毕业生的程度，不仅致使知识分子失
业问题严重，而且致使人才外流现象日渐蔓延。联合国的一份
人才发展报告指出，美欧日等发达国家凭借优越的条件，吸引包
括印度在内的发展中国家的人才，印度由此每年损失高达
20亿美元。
3.对职业教育特色重视不够。在发展中国家，高效率的生
产体系中起重要作用的是有技术的工人和中级技术人员而不是
高级工程师。但相当多的国家却无视此现实，在教育规划中对
职业教育特色重视不够，结果中等专业人才严重短缺，影响了本
国经济的发展。在一些发展中国家，政府并不把职业技术学校
纳入国家的正规教育体系，职业学校受不到与普通学校同样公
平的待遇，人们并不认为设立职业技术学校比普通学校要求严
格，投资更多，作用更大。其次，囿于传统习惯和认识上的偏见，
家长不愿让子女上职业学校，崇尚白领职业，因此职业学校招不
到优秀的学生，而成为落后学生的归宿，降低了职业教育的声
誉。如1976年参加丹佛会议的发展中国家，有十国
15~22岁的年轻人入职校的比例在10％以下，八国在10％到20%之间。
4.职业教育规划方法不妥。当前，我国的区域职业教育发
展战略规划已经逐渐开始注意把教育活动、教育现象和教育
问题放在社会发展的历史背景中去研究考察。但仍然存在“就
教育论教育”的问题，规划内容仍然囿于国民教育系统本身的体
系衔接，而对教育资源竞争与人才市场的变化把握得不充分；
对社会需求、家庭需求和人的自身发展需求等因素综合考虑得
不够；对把职业教育纳入到人力资源开发、立足于人的终身发展
这个整体系统来进行规划和设计不足，也导致规划目标实效性
不高、与现实需求脱节、实现目标的保障条件缺乏保证。
同时，在规划主体方面，无论理论界还是实践界，仍有不少
人将职业教育规划视为政府的教育事业发展计划，《教育大辞
典》（增订合编本）就将教育规划界定为“国家或地区教育主管部
门就有关教育事业的发展目标、规模、速度及实现步骤、措施等
所拟定的较全面、长远的计划”。事实上，教育发展战略规划
对象的宏观性、内容的战略谋划性、方式的综合性和方法的多
元性，决定了教育发展战略规划的制定需要组织多方力量、多
学科、多领域共同攻关..。目前区域职业教育战略目标的制定
者大多是地方政府或者地方教育部门，他们可能更多地根据主
观需求、已有经验或者参照其他地区相关做法，而对基层职业
教育一线教师、对职业教育专家的意见关注不够，尤其是缺少
对学生、家长和用人单位的调研，对职业教育在学生、家长中的
吸引力，对用人单位在从业人员的数量、质量、结构方面的需求
研究不深，吸收发改委、财政、人口、人力资源与社会保障等多部
门参与规划的意识不强，容易导致战略目标的确定出现偏差。
5.战略目标语言表述不精。人们通常“并不会立即相信新
生事物，除非他们已经对某些事物有了长期的体验”。有鉴于
此，“与带头提倡一种新东西相比，尝试这种新东西更困难，实行
这种新东西更危险，而这种新东西能否成功更难说”....。可以想
象，在区域内提出职业教育新的发展战略目标，推行职业教育改
革，调整相关人员利益，绝非易事，这种目标如果不能体现出政
府改革和发展的意图，不能体现出广大基层群众的心声，不能在
普通百姓中广为流传，是很难得到强有力的社会支持，也是很难
推进的。因而，战略目标不仅要做到内容科学，而且其表述要生
动形象，通俗易懂，例如美国于
1994年发布的《从学校到工作机
会法案》、2001年发布的《不让一个孩子掉队法案》以及日本
1996年出台的《面向21世纪我国教育的发展方向——让孩子拥
有“生存能力”和“轻松宽裕”》等政策与战略提出的总目标就十
分简洁明了，容易被人理解和接受。
相反，部分戰略目标文本表述晦涩难懂，同时存在“同质化、
拔高化、求全化”倾向，未能有效处理好简单目标和复杂目标的
关系、目标的含糊性和精确性的关系，目标内容过于冗长、枯燥，
提炼、总结不深、不精，使目标难以推广、传播，难以起到振奋人
心、激发热情的作用，显然这样的目标表达亟待改进。