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摘 要： 过去10年的城管执法研究，在城市化进程与社会结构变迁的大背景下，呈现了城市街头空间一幅生动的行动者策略互动场景，揭示了其背后隐藏的行为机制与深层原因，展现了“空间矛盾——行动者策略——策略效应——秩序建构”的研究脉络。综合来看，城管执法行为体现了空间维度的多层次性。从微观情景来看，街头官僚使用信息权力形成执法行为差序格局，与被执法者之间博弈演进，通过试错空间形成场域转换的默契互动，以执法吸纳政治、模糊性治理等策略平衡议题争议性;从中观情景来看，城管摊贩冲突发生在过渡型边界与灰色空间;从宏观情景来看，城管执法行为的空间矛盾本质上则是城市化进程中的空间挤压。
关键词： 城市化进程;空间挤压;城管执法;行动者策略
自1997年相对集中行政处罚权改革试点以来，我国城管执法实践一直在备受争议中前行。城管执法研究从20世纪初期起步，2008年起进入10年发展期。从起初主要聚焦于法学领域，到横跨公共管理学、政治学、社会学、传播学、心理学等多个学科;研究热点从法理与制度研究逐步转向行为层面的策略、机制及其背后的深层原因。这些研究成果对理解城管执法行为，指导城管执法改革具有重要的价值。本文对近10年来城市化进程中的城管执法行动场域、行动者策略与机制、策略失效后的冲突发生与原因、秩序建构等方面的研究进行梳理，为后续研究提供参考。
一、 城市化进程中的行动场域
改革开放以来，社会秩序逐渐从“政治/单位导向”转型到“经济/市场导向”，日益深刻地影响着中国社会结构和社会关系的变迁。城市作为国家治理的主要场域，其碎片化的社会结构和分化多元的社会诉求，给地方治理提出了巨大挑战[1]。公共空间是城市空间结构中最具可视性、可触及性以及复杂性的组成部分。城管执法行为的行动场域就是城市公共空间，其治理好坏直接决定了城市的品质。因此，城市公共空间治理本质上乃是对其悖论属性和议题张力的治理[2]。
1.城市化进程中人与空间的张力
城市化进程中人与空间的张力决定了城管执法的必要性和复杂性，城市摊贩便是这一张力作用下的社会群体。事实上，城市摊贩问题并不是中国所特有的问题，而是现代城市管理的普遍难题[3]。流动摊贩扩张与发展中国家城市化进程是密不可分的，因为传统服务业在工业化初期具有提供就业的重要作用，尤其是在大量农村人口涌入城市和通货膨胀时，非正规部门可以起到缓解就业压力的作用[4]。黄耿志等人认为，发展中国家中，摊贩数量占非农劳动力的比重从1%到9%不等;在中国，城市摊贩数量占城市就业总数的5.2%，占城市非正规就业总数的15.9%[5]。
（1）人的城市化滞后于空间城市化
中国的城市化与城市社会结构变迁具有某种突变性和多元性，其发展道路具有制度型设置的中国城市化特色（如某一城市郊县的农民一夜之间身份转变为市民），出现了农业社会、工业社会、新兴工业化社会、准后工业社会和后工业社会的多种区域社会类型，从而也引发了多层次、多方式、多类型和混杂型的相关社会问题[6]。改革开放以来，数以亿计的农业转移人口由农村集聚至城市，推动着我国城市化进程的快速发展，城市化率由1978年的17.92%提升至2018年的59.58%，年均增速高达3%[7]。2002年至2011年，城市人口平均每年增长约0.2亿人，到2011年城市人口达6.9亿人[8]，但持城镇户籍的城镇人口只有 4.1亿人，约有 2.8 亿持农业户籍的“半城市化”人口[9]。农村人口虽然进入城市，也找到了工作，但没有融入城市的社会、制度和文化系统[10]。劳动力在城乡间和地区间流动的制度障碍就像是玻璃幕墙，形成了城市内部的“新二元结构”[11]。
（2）摊贩过密化与城市治理的滞后
我国农民进城流动就业经历了农村承包经营的土地制度改革、市场经济体制建立、20世纪初的户籍制度改革、十七届三中全會后的土地流转政策推动等四个阶段。农业衰败的推斥力、城市繁荣的吸引力和土地征用的推挤力共同推动农民进城，分化出进城农民工和进城小商贩两个特殊群体，大量进城小商贩与城郊失地农民、下岗职工一起形成了现代城市商贩这一新型群体[12]。然而，流动商贩规模过于庞大，超出了城市可容纳的范畴和发展有序市场经济的需要，给城市带来诸如堵塞交通、污染环境、影响市容、扰乱市场秩序等负外部效应。爆炸式的资源共享造成资源供给不足，进而造成了城市失序，客观上需要一个能维持城市秩序的政府部门的出现。然而，城市赋予城管部门以执法的“大棒”，却并没有给其安抚的“胡萝卜”[13]。
2.城市公共空间的生产及其内在矛盾
中国城市公共空间生产同时遵循权力逻辑、资本逻辑与生活逻辑，更多地受到权力逻辑和资本逻辑的制约与影响，导致城市公共空间生产的失衡与异化[14]。城市公共空间治理存在以国家为中心、以市场为中心和以使用者为中心的三种典型模式。中国的城市公共空间遵循以国家为中心的治理逻辑[15]，这就需要正确处理治理理念与治理目标之间、治理边界与治理责任之间、治理技术与治理价值之间的关系。
（1）排斥性空间政治与被排斥者的能动性
政府实施城市更新和城市形象塑造政策，在控制甚至压缩非正规经济的形势下，在城市的主要街道、广场等舞台上，街头摊贩与执法者展开了持久的博弈和空间争夺[16]。旷日持久的追逐与抵抗，让摊贩们学会了通过自组织、联合雇佣职业暗探、打时间差、软磨硬泡、软暴力甚至直接对城管使用硬暴力等策略，与职业城管相抗衡[17]。从空间生产理论视角看，一种排斥性公共空间政治包含了由结构性的规训与能动性的反规训构成的对立性。对摊贩的排斥性空间政治是作为解决发展的潜在危机而实施综合环境改善战略的组成部分而产生，并导致一种更为明显的“全景敞视主义”式规训机制的形成;而对立的空间通过摊贩日常式的伺机而动、温顺的不遵守与插曲式的个体暴力和集体行动而形成，战略空间则被重构为以维持个体生存、摆脱贫困和追求自由为目的的工具空间。这种对立性在根源上是一种社会产物，而产生的实际冲突状况则将取决于空间发展观念及规训策略与反规训力量两者之间的对抗或协调程度[18]。 （2）理解城市公共空间内在矛盾的两个视角
通常，理解城市公共空间内在矛盾存在现代主义和后现代主义两个视角。现代主义视角认为，任何违反城市规划所确立的公共空间使用管制的行为都是违法的，理应被禁止和取缔。对流动摊贩的一种简单的整治措施是取缔，但由于冲突事件频发而逐渐被弱化或弃用;另一种是积极的正规化治理，最常见的措施是将流动摊贩转移和固定至某个划定的地方，允许定时定点经营。后现代主义理念则基于福柯的治理术理论解构了空间正规化的逻辑，认为摆卖区本质上是一种规训空间，如同学校、工厂、监狱一样，抑制或扼杀了流动摊贩的优势（如灵活性、低成本），给其生计带来了不良后果。在后现代主义者看来，公共空间的非正规性不是因为使用者违反既定空间管制，而是源于国家利用城市规划的手段非法化某些不合现代化要求的空间使用者[19]。
3.城管执法的街头场域与治理形态
韩志明将街头官僚的工作界面划分为三种类型：窗口空间、街头空间和社区空间，城管执法的工作界面是典型的街头空间，泛指那些兼具流动性和陌生性的街头官僚工作环境，是无主空间，具有开放性、非排他性、风险性和不确定性[20]。街头（面）空间是一种多功能压缩空间，构成了城市的主体骨架和联络系统，其秩序具有很强的建构性;现代社会街头（面）空间的治理情境可以理解为一种权力、资本和生活的三维逻辑互动系统，在权力的制度化建构、市场的资本化建构和社会主体的社会化建构三重力量的互动逻辑下，街头（面）空间往往存在一种激烈的“拉锯战”，权力建构一旦放松，社会化建构就会主导街头（面）空间的运转，进而在激发活力、满足利益的同时发生各类城市秩序问题，而一旦权力建构牢固控制，街头（面）空间的运转由权力所主导，又会牺牲一些以街头（面）为生存手段的人群利益[21]。因此，街头治理代表着一种独特的治理形态，对合法性和效率都有较高要求。一方面，它作为城市治理体系的末端，需要完成科层制目标;另一方面，它作为剩余事务的处置载体，需要积极回应市民要求，其处置原则更倾向于即时性、实质性和回应性。街头治理现代化主要包括基于群众路线实践而建立的简约治理、遵循科层制精神的行政理性化、互联网等现代技术再造的公共治理等三个路径。当前的中国街头治理实践，既继承了群众路线的简约治理传统，又形成了由公安和城管两个部门主导、街道社区及其他市政部门辅助的立体化治理格局，还注入了智慧城市等现代治理技术，是多种制度逻辑的融合[22]。
二、 城市化进程中城管执法部门的职能定位与执法者行为策略
城市化进程中快速变化的城市空间、城市矛盾与管理需求，以及随之而来的城管执法体制改革与城管执法部门职能的扩张，既给了城管执法者巨大的策略行动空间，也需要以策略缓解文本制度、法定职能与实践规则、实际职能之间的冲突。
1.城管执法部门的职能定位与实践模式
自相对集中行政处罚权改革试点以来，城市管理执法体制一直处在改革探索之中。曹海军将其分为初步探索阶段（1997年前）、相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段（1997年-2008年）和重心下移的地方自主探索阶段（2008年至今）[23];赵泉则将其分为相对集中行政处罚权试点阶段（1996年3月—2002年7月）、城管执法体制全面建立和发展阶段（2002年8月—2012年10月）、以及推进综合执法、建立科学的城管执法体制阶段（2012年11月迄今）[24]。
（1）城管执法部门的法定职能
在城管体制形成之前，城市管理职能分散在不同部门，包括公安、工商、交通、卫生、城市监察等，摊贩管理曾由工商行政管理部门承担[25]。1996年颁布的《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，打破了传统的行业管理格局。城管执法的职能范围初步设定为“7+X”，即市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等7个方面的部分行政处罚权，加上省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政處罚权这一个兜底条款[26]。2015年12月，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确指出“在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法”，将执法范围框定在1+5+X。所谓1，是指住房和城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;5，是指环境保护、工商、交通、水务、食药品监管等方面的部分行政处罚权;X，是指上述1和5范围以外需要集中行使行政处罚权及相应行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定[27]。2015年8月修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条明确授权地方各级人民政府可根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门，为改革中的机构设立、合并调整提供了依据。2016年9月，中央编办批复住建部设立城市管理监督局，解决了长期以来我国城市管理执法系统在国家层面没有主管部门的问题[28]。
（2）实践中的剩余事务处理职能与兜底部门运作逻辑
城管部门被戏称为“垃圾桶”与“火药桶”[29]，管理着诸多其他部门不愿管的琐碎繁杂事务和最容易擦枪走火的棘手事务，承担那些看似不重要却又是行政部门必须承担的非常规、非专业的职能，表现为细小琐碎，难以分类、定性的剩余事务;其行政资源普遍不足却又事实上拥有自由裁量权，表现为街头治理容易发生冲突[30]。作为街头行政部门，剩余事务的处置面临两难：一方面，街头空间的开放性使剩余事务源源不断地进入城管部门，城管部门只能是“兜底部门”，扮演“清道夫”角色;另一方面，作为一个行政机构，城管部门具有将部门职责固定化、专业化和规范化的倾向，天生具有封闭性特征。在长期的剩余事务处置实践中，城管部门逐渐形成了适合于兜底部门性质的街头行政子系统。一是建立富有弹性的组织结构，将专业职能部门和街头执法部门适当分离、任务分派和执行适当分离、正式结构与实际运作机制适当分离;二是在部门决策机制中创设一种隐蔽、容忍和刺激有用的不一致性的机制，容许街头行政人员事实上拥有政策制定能力，通过建立非正式的庇护关系、限制专业化、“守控+巡查”的任务执行模式以及一线执法协作网络，实现街头行政子系统的平衡[31]。 （3）城管执法的实践模式与创新
根据不同的标准可以将我国城市管理执法模式划分成不同的类型。例如，按专业执法部门与综合执法部门的关系不同可分为分区行使模式、分工行使模式和联合执法模式[32]。按权力配置关系不同可分为以北京东城区为代表的联合执法模式、以天津市东丽区为代表的属地执法模式和以上海市原闸北区为代表的垂直执法模式[33]。近年来，各地城市政府不断探索城管执法模式创新，进行了“大城管模式”[34]、“数字城管”[35][36]、“城管+公安+律师”跨部门协同机制[37]、网格化管理[38]与“城管在社区”[39]等多样化的改革探索。
2.街头空间中的行动者
城管执法实践中，街头空间中的行动者至少涉及作为正式城管执法人员的街头官僚、作为协管员的准街头管理者、执法对象和其他市民这四类群体。
（1）街头官僚
政府中的街头官僚主要是指直接与民众打交道的基层公务员，尤其是在现场从事政策执行、行政执法和公共服务等工作的政府基层公务员[40]。这些街头官僚拥有广泛而受限的自由裁量权，面对工作困境和民众不断增长的服务需求，被迫消极地运用自由裁量权发展出一系列应对模式，因而实际扮演着政策制定和政策执行的双重角色[41];其压力应对行为大体上可分为机械式应对、分离式应对、工具式应对和变革式应对[42];行为特征表现为激励不足、规则依赖、选择执行、一线弃权等四个方面[43]，导致了分配服务、控制顾客和降低不确定性、储存员工的资源、管理程序性实践等后果。随着电子计算机及其他信息与通信技术的运用，官僚机构的决策越来越程序化，行政自由裁量权的范围大大缩小了，街頭官僚正在逐渐地转变为“屏幕官僚”，继而转化成为“系统官僚”，控制和约束的重点已经变成了程序和系统的设计者[44]。
（2）准街头管理者
魏程琳在武汉城管部门调研发现，街头一线的管理工作者大多都是临时性工作身份的协管员。正式编制队员主要处理执法类、案卷类事务，协管员则承担了90%以上的日常管理工作，成为名副其实的街头官僚。协管员在街头管理中具有一定的优势，比如多数协管员在家附近的街道上班，与出租户和店家的关系较熟，易做工作;本身就来自社会底层，与游商走贩有共同话语;来源于社会又契合社会，能够顺利处理一线事务，发挥着劳动代理者、风险缓和者和非正式治理者等功能，成为官僚体制的有机组成部分[45]。协管员们在为城市管理做出贡献的同时，也有些表现出以权谋私、妨碍执法、抢夺权威等失范行为，对城市治理、队伍建设和政府形象产生了负面影响。然而，事权配置失衡、基层治理资源匮乏、协管员身份等因素，使得协管员治理陷入“既离不开又难以有效管理”的“投鼠忌器”式两难困境[46]。
（3）执法对象
城市管理的行政受众由个体、家庭和法人组成，乱摆卖以个体小商贩为主，而违章建筑和违法用地则以家庭和法人为主;但公众所关心的议题主要是小摊贩的管治。流动商贩收入普遍较低，其生活条件及居住环境较差，精神生活相对匮乏[47]。摊贩内部存在着较大的异质性：一是经营时间存在差异，水果贩的工作时间明显长于贩卖服装、自制熟食的摊贩;二是贫困程度不平等分布，贩卖初级农产品的收入明显要低于贩卖工业品或加工制品的收入;三是族裔特征与地域民族文化差异，同一地区的摊贩倾向于贩卖同一种产品，如新疆人贩卖羊肉串、烧饼，河南人贩卖炒板栗，苗族人贩卖苗银首饰，等等[48]。
3.行动者策略与机制
关于城管执法中行动者策略与机制的研究，大致可以归为三类：一是一线执法者的自由裁量行为与解释;二是街头行动者间的策略互动;三是对街头治理争议性议题的策略性回应。
（1）一线执法者行为：自由裁量、执法差序格局与信息权力
执法人员自由裁量行为选择主要受到执法人员特征、资源条件、场域情境和执法对象等四类因素的影响[49]。根据执法对象的不同，城管执法者中会发生执法过程中的严格执法、折扣执法与一线弃权等执法不公现象，而这就构成执法中的差序格局。究其原因，一是执法工作处于政府工作的边缘位置而不得不为配合中心工作而妥协;二是部门利益博弈极大地限制了单个部门的公平执法;三是出于自我保护与风险规避的考虑，利用信息传递结构中的不对称优势，通过策略性变通构建出一个不平等的执法差序格局[50]。在“管理官僚——街头官僚——公民”结构中，街头官僚所处的“中间”位置，一方面让他们受到来自上下两方面的双向挤压，具有制定政策的动力;另一方面又让他们拥有信息交汇点的优势，利用信息权力策略式使用信息，获得制定政策的能力[51]。这种信息权力处于国家和社会的监督之外，存在滥用、影响国家法制建设和现代化治理等风险，需要通过源头控制和过程控制的方式进行管控[52]。
（2）行动者间的策略互动：策略演进、默契互动与试错空间
城管部门与弱势群体之间的博弈是不完全信息下的动态博弈，双方从个人理性角度出发选择占优策略，却做出了逆向选择，使得双方陷入了“囚徒困境”[53]。受执法者的正式性、层级性、教育程度、纪律训练和从业时间等个体特征和组织资源、执法文化、部门配合度、两难困境等制度条件的直接影响，一线行政人员的自由裁量行为从温和到强硬，逐次为帮扶、容忍、教育、守点、顾客制止、前端制止、驱赶、暂扣、酌情罚款与足额罚款;受本土性、组织度、弱势性和负外部性的直接影响，行政受众的行为从温和到强硬，依次为识辨、躲避、求情、谩骂、武力威胁及暴力抗法;行政执法者与行政受众能清楚地认识双方互动所处的场域及背景条件，根据双方的制约条件差异，形成场域转换中的默契互动，包括相安无事、捉迷藏、按章处理和暴力冲突等[54]。虽然城管部门通过下放管理权限、技术化手段的全面运用、日常执法与集中行动相结合等方式试图建立全方位的监控体系以净化空间，但是摊贩通过敌退我进、插花空间与交界空间的运用、帮派团伙式协助和身份庇护等方式构建了一套“空间游击战”式的反规训机制，从而赢得专属空间。出于自我保护的考虑，二者在长期互动中形成了高度默契的试错空间来降低风险[55]。 （3）争议性议题的策略回应：执法吸纳政治、平衡论与模糊性治理
在21世纪初，中国城市摊贩监管的初始条件发生了显著变迁，塑造和制约摊贩监管的“政策溪流”也发生了诸多变化。在议题流层面，摊贩监管呈现出显著的“争议性”的特征，解构了以往单薄的政策共识;在行动流层面，多种行动者的行动策略使政府行为陷入两难性困境;在规则流层面，既有的规则及其调整为政府行为选择设置了一种“两可性”的局面。尤其在行政资源匮乏、社会支持乏力和行政行为规范化的约束下，一线城管执法者的目标并非实现文本上的街头秩序最优，而是运用策略主义思维在不同时空、对不同群体采取不同的执法策略，以期在“不出事、不出错”的前提下完成底线目标，维持街头治理力量的长期均衡[56]。
刘磊认为，城管执法是政府与民众互动的过程，具有“执法吸纳政治”的特点。这里的政治包括“治理者的政治”和“被治理者的政治”。前者以法律的形式在执法环节中被吸纳，治理者将由立法和政治确定的、充满“政策悖论”的社会管理方案经行政和执法过程把其所具有的政治属性法律化;后者促使执法发挥法律问题政治化的作用，“被治理者”采取诉诸利益政治而非单纯诉诸法律的方式，将已被法律遮蔽的政治属性重新显现，为自己争取利益，迫使执法者不能单纯地采取形式法治方法，必须考量一定的政治因素[57]。
刘升认为，城管的管理是找到一个平衡点。平衡的核心就是通过寻找各相关利益群体的最大公约数，降低不同群体之间的冲突，维持社会稳定。因此，平衡成为基层执法队员在总体结构、制度和社会环境约束下做出的最优选择[58]。
孙志建认为，受到“非对称分权”“不出事逻辑”“简单化逻辑”“目标置换”以及“脱耦化”等深层机制的交互影响，在不同目标群体、公众以及上级等行动者的长期互动演化中，城市政府的摊贩监管最终选择并稳定于具有“疏堵结合”“时緊时松”“宽严不一”等特质的“模糊性治理”之中。对于城市政府或基层执法部门而言，“模糊性治理”属于一种中庸和妥协的政策选择产物。通过“堵”与“严”，避免了摊贩规模超过城市公共空间的承载量，保障了城市的基本公共秩序;而通过“疏”与“宽”，又为摊贩现象留下了基本的生存空间，满足了城市相当规模的低端消费需求，并迎合了社会各个阶层对于摊贩现象的同情感。[59]
三、 尺度拿捏失当与街头冲突的发生
街头空间的不确定性导致不同利益主体的博弈行为界限模糊，容易转化成为一种执法冲突现象，再加上执法对象的行为不可预测，使得城管的执法方式很难固定或者程式化，这对执法人员的个体综合素质提出了很高的要求[60]。
1.城管摊贩的冲突
引发激烈冲突的城管执法模式主要有没收和抢夺两种[61]，魏程琳以暴力伤害的显著性、协同度和行动主体特征为标准，把街头暴力冲突划分为分散性暴力、投机性暴力、威胁性暴力和专家性暴力等四种类型[62]。
在城镇化过程中，过渡型区域和过渡型人群往往会成为社会冲突的敏感点。李云新等通过对130个冲突事件进行编码分析，发现城管与摊贩冲突事件在边界变动频繁地区特别显著，主要集中于城乡接合部、城区等大规模人口流动区域和内外部频繁互动区域;社会冲突主体分布主要集中于空间边界、社会边界、经济边界变动前端的本地失业居民、失地农民、外来人口等[63]。在此区域和人群中，治理者与被治理者之间的边界是模糊的，跨边界联系也是联盟、妥协、抵制、攻击等多种状态并存的，权力实践双方保持了微妙平衡。然而，在转型时期或针对复杂且无法处理的问题时，治理者与被治理者之间的顺从模式受到挑战，灰色治理内含的攻击关系就会凸显出来[64]，再加上城管特殊的部门性质、所处理事务的复杂性和难以克服的一线行政困境，使得执法冲突难以避免，这恰恰是城管部门在转型期城市治理中所必然承受的角色[65]。
2.冲突产生的深层原因
在行为层面，城管和摊贩自身行为失当是冲突的主要诱因，媒体的报道偏好和不良导向推动社会冲突朝着非理性方向演化，互联网则起到了放大、扩散机制。在结构层面，执法矛盾向城管集中、政府行政决策风险向城管转移、执法受益者是“沉默的大多数”[66]。而更深层的矛盾，是城市化进程中的空间挤压。摊贩的涌入与城市的排斥是矛盾的内在因素;社会结构失衡背景下社会弥漫的对抗情绪，以及负面新闻则是激化因素。
（1）城市化进程中的阶层分化与城市美化赶超运动
市场经济和城市现代化过程带来了快速的社会结构调整、社会阶层变迁、利益格局整合和社会观念嬗变，人们的诉求日益个性化和多元化，由此引发的社会阶层结构失衡、劳动力供需结构失衡以及现代国家和社会关系格局的失衡成为城管困境的深层基础[67]。摊贩问题的出现一方面反映了城市化进程中有一个庞大的低端需求群体，另一方面说明城市常常忽视这种需求，将城市现代化与高端化等同[68]。许多地方政府的城市治理遵循着一种权力美学的逻辑，过于追求视觉上的秩序，热衷于开展城市美化运动[69]。在赶超型战略思维下，政府制定规划和确定城市发展定位及目标，使之成为一种刚性秩序;政府借用行政力量集中资源力求毕其功于一役，凡是与此发展定位及目标不相符合的要求和诉求都失去正确性而不应有立足之地;压力型体制对各级政府官员行为具有强有力的约束作用，使得追求刚性“秩序”因其政治上的“正确”而理所当然[70]。同时，“技术治理”突出“快”“准”“狠”，坚决将小摊贩“驱除出境”。这种结果导向的刚性执法方式尽管达到了组织和上级部门的目标要求，但在中国“情理社会”文化环境中势必也会带来小摊贩的反抗和社会舆论的道德谴责。城管行为的社会合法性在遭到严重冲击的同时，也必将加剧社会矛盾和社会分化[71]。
（2）负面新闻加剧冲突
陈柏峰梳理有关媒体负面报道城管拆违的“宜黄事件”后发现，事件中传媒监督权行使的信息基础存在瑕疵，有违新闻报道的基本要求[72]。事实上，城管和商贩都可能是暴力冲突的发起者，并且在比例上不分伯仲。大部分暴力冲突都止于身体接触阶段，极少数才会出现媒体大肆渲染的流血或死亡事件。然而，与城管相关的新闻报道以负面报道为主，有约65%的负面新闻将暴力与城管联系起来，传递出固化的刻板印象。报道者和围观者将转型社会中一系列社会矛盾投射到城管与商贩冲突这一具体现象中，倾向于采取“善与恶”的义理框架而非“合法与违法”的法理框架来构建和解读[73]。当代媒介环境中现场直播的随意性和随时性，造成了“媒介事件”的偏向，某些“城管事件”契合了当代媒介的嗜好，关于城管的“媒介事件”层出不穷，成为长时间的舆论焦点[74]。城管在网络公共空间中处于被污名的境地，一些不恰当的应对方式也加重了网络空间中城管形象的污名化程度[75]，导致城管群体处于一种职业身份认同受到威胁的状态[76]。 （3）城市化进程中的空间挤压
城市流动商贩问题表面上是城市治理政策失衡，本质上则是小商贩的流动性加剧并向城市爆发式的单线性运动。一方面，流动商贩爆发式涌入城市。工业化和城市化使农村内源式发展的基础严重削弱，农村劳动力快速流入城市，而摊贩的低门槛与进城农民职业选择的窄渠道共同挤压城市秩序空间;另一方面，城市存在政策歧视与空间限制。以进城农民为主体的流动商贩受到城市公共福利的排斥，将城乡二元对立携带到城市内部，进城流动商贩对城市内部经济关系和城市空间秩序造成破坏，权力部门平衡并纠正其行为进而引发冲突。因此，流动商贩问题的治理形式上是化解城市管理的囚徒困境，本质上是协调进城劳动力民生权利、部门权益和公共利益之间的关系，根本上是消除城市化夹角和消除二元结构的顽固性[77]。
城管摊贩冲突是转型时期国家治理问题的集中体现。党的十八大以来，城管摊贩出现了合作的迹象，这其中包含了低层次的回避接触、中层次的默契互动以及相互融入的合作等[78]。合作关系主要是由和谐话语的规训、冲突性关系反弹、治理技术变革、管理制度规范化、风险规避与相互体谅等多元因素所建构起来。从广泛的冲突迈向合作关系的演进过程，也体现了当代中国国家治理变革的多重逻辑，具体包括开放性的场域、渐进性的演进、理性化的趋势和妥协性的改革逻辑等[79]。
四、 城市化进程中城管执法秩序的建构
要实现城管执法秩序的建构，必须在治理理念、治理主体、治理手段、治理机制、治理模式等方面综合施策，实现从“控制取缔”到“疏导发展”的转变，综合使用多种政策工具，实现协商对话机制、利益协调机制的有效整合[80]。
1.转变理念：定时划区，人性执法
要转变对待流动摊贩的观念和态度，转变整治城市环境的思路和目标，采取登记准则与放任自由相结合的管理理念，区域划分和时间规定相结合的管理原则，依法管理与灵活服务相结合的管理方法[81]。具体而言，一是登记办证。建立完整的街头摊贩登记制度，政府对摆摊时间、地点、占地空间、摆摊经营设施等提出限制，通过便捷的简易工商登记程序解决从业人员资格不符的问题。二是划区定时。将摊贩经营区域划分为禁止区、控制区和疏导区分类管理，并配合城市社区网格化管理规范其经营行为[82]。三是自治与共治。成立小摊贩自治组织，实现城管与摊贩组织之间、组织与其内部成员之间的良好沟通，推动城市治理向水平化、混合化、关联化和合作化形式的转变[83]。四是人性化执法。以人性化为基础、以法制化为前提、以数字化为保障，通过人性化的制度设计、人性化的程序安排以及沟通协商的执法方式来实现人性化执法[84]。然而，流动商贩存在的前提是其有一定的市场并获取一定的利润，即便划定了区域和时间，也未必得到流动商贩的遵从，目前还缺乏统一的尺度和标准降低办证成本使流动商贩合法化，且因摊贩规模庞大可能会引起市场失序，实现自我管理的难度很大[85]。
2.优化制度：理顺体制，明晰边界
一是健全法规，严格执法。推进城市综合管理法治化规范化，必须形成完备合理的城市综合管理法律法规体系，完善有效问责、协作互动的城市综合管理体制，健全公正无偏、严守中立的司法审查机制，采取以人为本、严格规范的城市综合管理执法，实现城市综合管理目标。二是理顺体制，划清边界。在加快全国性立法进程的基础上，明晰“城管执法+”标准，规范城管执法范围。三是强化监督，约束行为。明确城管执法机构人员配备比例和身份，加强对城管执法人员的激励与约束[86]，强化对执法人员失范行为的制度监督和伦理约束[87]，明晰城管权力的来源、范围和内容，制度化城管权力的制约方式[88]，实现从策略化治理向规则化治理的转变。
3.提高素质：专业分工，标准规范
将城管综合执法队伍按管理事项分类执法，让每一名执法人员都可能成为某一类管理事项的执法专家，避免执法人员什么都管、什么都不精、什么都管不好[89]。同时，以韦伯的理性官僚制为目标，加快城管职业化建设。在组织层，建立符合专业化分工原则的职责职权和等级秩序，摒弃人情行政，按照实绩评价晋升。在流程层，建立规范的工作程序，为每个模块构建标准化的操作流程和操作规范;在个体层，以技术资格选择人员，通过持续的专业化培训和教育，使个体掌握充分的职业技能，成为专业执法者;在理念层，强化职业意识，提高职业道德，强化工作使命感提升职业素养[90]。
4.协同协商：多方联动，多元共治
一是部门协同，上下联动。健全城管跨部门协同的制度程序，打造城管跨部门协同的网络组织，加强城市政府跨部门协同的能力建设[91]。变“单方协助”为“双方互助”，构建部门间双向互助的持续性机制，细化并完善协作相关的制度规范[92]。努力形成系统内上下联动，部门之间协调配合、内外互通，全社会共同参与，运转高效的综合执法联动机制。将城市管理常态下的联动机制与公共危机状态下应急联动机制有效链接，真正实现“大城管”模式下城市综合执法的“大联动”功能[93]。二是信息公开，协商共治。加强信息公开、拓宽公开渠道、提高公开水平，以填补城市管理过程中最大的短板[94]。构建开放合理的利益协商机制，其中以居民为支点的协商机制既包括居民参与城管执法，又包括自治形式的居民内部协商;以摊贩为支点的协商机制既包括自治形式的摊贩内部管理和外部维权，又包括其与城管的沟通、互动和交流;以城管为支点的协商机制则既包括对摊贩合法性、疏导点及相关问题的人性化管理，又包括共治形式下的开放居民参与[95]。
五、 总结与展望
我国城市化进程中的城管执法研究经历了起步、发展的10年，正进入一個繁荣成熟期。过去10年的城管执法研究内容全面，也尝试了扎根分析、个案观察、内容分析等质性方法和思辨式的规范研究方法，为我们展开了城市街头空间一幅生动的行动者策略互动场景，提示了隐藏在城管执法行为现象背后丰富的行为机制与深层原因，展现了“空间矛盾—行动者策略—策略效应—秩序建构”的研究脉络。近年来，随着城镇化进程的加快和水平的提高，城管执法事项、执法模式、行为策略都已发生了显著的变化，产生了新的研究空间。 第一，技术治理对城管执法行为的影响。近年来，城管执法部门内部兴起的技术治理对街头行动者策略产生了明显的影响，电子信息手段的广泛使用使执法命令抽象化，降低了执法对象面对面的情绪对立感，街头官僚与执法对象常常相互合作以应对遥远的权力指令。而在内部管理方面，智慧城管、城管通等智能平台的使用大大简化了日常管理工作，提高了组织内部的管理能力和管理效率，却也压缩了一线执法人员的自由裁量权和执法灵活性，进而损害其工作积极性，引發一线执法人员消极作为，一定程度上降低了执法效果。技术治理在城管执法部门内部管理方面的得与失有待于更深入地探讨，以明确未来的改进方向。
第二，城管执法部门内部的科层运作机理。经历20多年的发展，城管执法部门已从一个编外临时机构全面吸纳为科层体系内部机构，机构地位、运行机制已逐步科层化。在此过程中，城管执法部门的组织行为也发生了巨大变化。作为地方政府职能部门的最新成员，城管执法部门不断承接着公共治理的常规任务和非常规任务，那么，这些公共治理任务是如何分解传递至城管执法部门，城管执法部门又是如何层层分解传递下去的？在当前的公共治理任务的科层分解与传递机制下，基层遇到了哪些困境，又是怎样应对的？这其中存在哪些问题，需要如何改进？这些城管执法部门内部的科层运作机理有进一步拓展研究的价值。
第三，属地化管理模式下基层城管执法部门的微改革。城管执法力量下沉后，城管执法的基层单位转变为街道中队，管理主体也变成了街道办事处，属地化管理对街道中队的管理理念、内部管理方式都产生了影响。街道办事处在掌握了中队的日常管理权力后，在中队内部管理模式方面进行了不少微改革、微创新，街头执法逐渐出现了不同的策略模式，这些策略模式相互竞争又相互学习，形成一个微政策创新的试验场。那么，哪些微政策创新对城市基层治理改革有重要价值，哪些又是失败的教训？不同的街道中队之间为何以及如何开展政策学习？这些问题可以从单案例挖掘入手，再着眼于多案例比较研究。
第四，基层城管执法部门的注意力分配策略。在综合执法改革与执法重心下移改革之后，基层城管执法部门的注意力分配矛盾进一步凸显。基层街道中队既接受市城管委、区城管大队的业务指导又接受街道办事处的日常管理，且在原有占道经营、违章建筑执法业务的基础之上，又增加了油烟噪声、园林绿化、燃气安全、餐厨垃圾、扬尘治理等综合执法业务工作，这些都加剧了基层中队和一线执法人员的注意力分配矛盾。有必要深入研究基层城管执法部门如何采取“一针穿千线”的策略来化解多重事务矛盾。
第五，一线执法人员的尺度拿捏策略。在权力逻辑下的理性秩序追求和社会逻辑下的公平互惠偏好之间，在资本逻辑下的城市效率追求和人本逻辑下的底层群体生存需求的矛盾之间，一线城管执法人员往往面临多元价值多元目标间的矛盾冲突。在这些矛盾冲突的夹缝之中，城管执法行为常常表现为一种尺度拿捏的艺术，以一种非制度化的方式调和城市公共空间不同阶层间的冲突矛盾，降低了政策风险。因此，执法者拿捏执法尺度的逻辑是什么？不同逻辑之间的张力如何调和？到底有何利弊？这些问题都需要通过学理性分析来进一步阐明。
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关键词： 城市化进程;空间挤压;城管执法;行动者策略
自1997年相对集中行政处罚权改革试点以来，我国城管执法实践一直在备受争议中前行。城管执法研究从20世纪初期起步，2008年起进入10年发展期。从起初主要聚焦于法学领域，到横跨公共管理学、政治学、社会学、传播学、心理学等多个学科;研究热点从法理与制度研究逐步转向行为层面的策略、机制及其背后的深层原因。这些研究成果对理解城管执法行为，指导城管执法改革具有重要的价值。本文对近10年来城市化进程中的城管执法行动场域、行动者策略与机制、策略失效后的冲突发生与原因、秩序建构等方面的研究进行梳理，为后续研究提供参考。
一、 城市化进程中的行动场域
改革开放以来，社会秩序逐渐从“政治/单位导向”转型到“经济/市场导向”，日益深刻地影响着中国社会结构和社会关系的变迁。城市作为国家治理的主要场域，其碎片化的社会结构和分化多元的社会诉求，给地方治理提出了巨大挑战[1]。公共空间是城市空间结构中最具可视性、可触及性以及复杂性的组成部分。城管执法行为的行动场域就是城市公共空间，其治理好坏直接决定了城市的品质。因此，城市公共空间治理本质上乃是对其悖论属性和议题张力的治理[2]。
1.城市化进程中人与空间的张力
城市化进程中人与空间的张力决定了城管执法的必要性和复杂性，城市摊贩便是这一张力作用下的社会群体。事实上，城市摊贩问题并不是中国所特有的问题，而是现代城市管理的普遍难题[3]。流动摊贩扩张与发展中国家城市化进程是密不可分的，因为传统服务业在工业化初期具有提供就业的重要作用，尤其是在大量农村人口涌入城市和通货膨胀时，非正规部门可以起到缓解就业压力的作用[4]。黄耿志等人认为，发展中国家中，摊贩数量占非农劳动力的比重从1%到9%不等;在中国，城市摊贩数量占城市就业总数的5.2%，占城市非正规就业总数的15.9%[5]。
（1）人的城市化滞后于空间城市化
中国的城市化与城市社会结构变迁具有某种突变性和多元性，其发展道路具有制度型设置的中国城市化特色（如某一城市郊县的农民一夜之间身份转变为市民），出现了农业社会、工业社会、新兴工业化社会、准后工业社会和后工业社会的多种区域社会类型，从而也引发了多层次、多方式、多类型和混杂型的相关社会问题[6]。改革开放以来，数以亿计的农业转移人口由农村集聚至城市，推动着我国城市化进程的快速发展，城市化率由1978年的17.92%提升至2018年的59.58%，年均增速高达3%[7]。2002年至2011年，城市人口平均每年增长约0.2亿人，到2011年城市人口达6.9亿人[8]，但持城镇户籍的城镇人口只有 4.1亿人，约有 2.8 亿持农业户籍的“半城市化”人口[9]。农村人口虽然进入城市，也找到了工作，但没有融入城市的社会、制度和文化系统[10]。劳动力在城乡间和地区间流动的制度障碍就像是玻璃幕墙，形成了城市内部的“新二元结构”[11]。
（2）摊贩过密化与城市治理的滞后
我国农民进城流动就业经历了农村承包经营的土地制度改革、市场经济体制建立、20世纪初的户籍制度改革、十七届三中全會后的土地流转政策推动等四个阶段。农业衰败的推斥力、城市繁荣的吸引力和土地征用的推挤力共同推动农民进城，分化出进城农民工和进城小商贩两个特殊群体，大量进城小商贩与城郊失地农民、下岗职工一起形成了现代城市商贩这一新型群体[12]。然而，流动商贩规模过于庞大，超出了城市可容纳的范畴和发展有序市场经济的需要，给城市带来诸如堵塞交通、污染环境、影响市容、扰乱市场秩序等负外部效应。爆炸式的资源共享造成资源供给不足，进而造成了城市失序，客观上需要一个能维持城市秩序的政府部门的出现。然而，城市赋予城管部门以执法的“大棒”，却并没有给其安抚的“胡萝卜”[13]。
2.城市公共空间的生产及其内在矛盾
中国城市公共空间生产同时遵循权力逻辑、资本逻辑与生活逻辑，更多地受到权力逻辑和资本逻辑的制约与影响，导致城市公共空间生产的失衡与异化[14]。城市公共空间治理存在以国家为中心、以市场为中心和以使用者为中心的三种典型模式。中国的城市公共空间遵循以国家为中心的治理逻辑[15]，这就需要正确处理治理理念与治理目标之间、治理边界与治理责任之间、治理技术与治理价值之间的关系。
（1）排斥性空间政治与被排斥者的能动性
政府实施城市更新和城市形象塑造政策，在控制甚至压缩非正规经济的形势下，在城市的主要街道、广场等舞台上，街头摊贩与执法者展开了持久的博弈和空间争夺[16]。旷日持久的追逐与抵抗，让摊贩们学会了通过自组织、联合雇佣职业暗探、打时间差、软磨硬泡、软暴力甚至直接对城管使用硬暴力等策略，与职业城管相抗衡[17]。从空间生产理论视角看，一种排斥性公共空间政治包含了由结构性的规训与能动性的反规训构成的对立性。对摊贩的排斥性空间政治是作为解决发展的潜在危机而实施综合环境改善战略的组成部分而产生，并导致一种更为明显的“全景敞视主义”式规训机制的形成;而对立的空间通过摊贩日常式的伺机而动、温顺的不遵守与插曲式的个体暴力和集体行动而形成，战略空间则被重构为以维持个体生存、摆脱贫困和追求自由为目的的工具空间。这种对立性在根源上是一种社会产物，而产生的实际冲突状况则将取决于空间发展观念及规训策略与反规训力量两者之间的对抗或协调程度[18]。 （2）理解城市公共空间内在矛盾的两个视角
通常，理解城市公共空间内在矛盾存在现代主义和后现代主义两个视角。现代主义视角认为，任何违反城市规划所确立的公共空间使用管制的行为都是违法的，理应被禁止和取缔。对流动摊贩的一种简单的整治措施是取缔，但由于冲突事件频发而逐渐被弱化或弃用;另一种是积极的正规化治理，最常见的措施是将流动摊贩转移和固定至某个划定的地方，允许定时定点经营。后现代主义理念则基于福柯的治理术理论解构了空间正规化的逻辑，认为摆卖区本质上是一种规训空间，如同学校、工厂、监狱一样，抑制或扼杀了流动摊贩的优势（如灵活性、低成本），给其生计带来了不良后果。在后现代主义者看来，公共空间的非正规性不是因为使用者违反既定空间管制，而是源于国家利用城市规划的手段非法化某些不合现代化要求的空间使用者[19]。
3.城管执法的街头场域与治理形态
韩志明将街头官僚的工作界面划分为三种类型：窗口空间、街头空间和社区空间，城管执法的工作界面是典型的街头空间，泛指那些兼具流动性和陌生性的街头官僚工作环境，是无主空间，具有开放性、非排他性、风险性和不确定性[20]。街头（面）空间是一种多功能压缩空间，构成了城市的主体骨架和联络系统，其秩序具有很强的建构性;现代社会街头（面）空间的治理情境可以理解为一种权力、资本和生活的三维逻辑互动系统，在权力的制度化建构、市场的资本化建构和社会主体的社会化建构三重力量的互动逻辑下，街头（面）空间往往存在一种激烈的“拉锯战”，权力建构一旦放松，社会化建构就会主导街头（面）空间的运转，进而在激发活力、满足利益的同时发生各类城市秩序问题，而一旦权力建构牢固控制，街头（面）空间的运转由权力所主导，又会牺牲一些以街头（面）为生存手段的人群利益[21]。因此，街头治理代表着一种独特的治理形态，对合法性和效率都有较高要求。一方面，它作为城市治理体系的末端，需要完成科层制目标;另一方面，它作为剩余事务的处置载体，需要积极回应市民要求，其处置原则更倾向于即时性、实质性和回应性。街头治理现代化主要包括基于群众路线实践而建立的简约治理、遵循科层制精神的行政理性化、互联网等现代技术再造的公共治理等三个路径。当前的中国街头治理实践，既继承了群众路线的简约治理传统，又形成了由公安和城管两个部门主导、街道社区及其他市政部门辅助的立体化治理格局，还注入了智慧城市等现代治理技术，是多种制度逻辑的融合[22]。
二、 城市化进程中城管执法部门的职能定位与执法者行为策略
城市化进程中快速变化的城市空间、城市矛盾与管理需求，以及随之而来的城管执法体制改革与城管执法部门职能的扩张，既给了城管执法者巨大的策略行动空间，也需要以策略缓解文本制度、法定职能与实践规则、实际职能之间的冲突。
1.城管执法部门的职能定位与实践模式
自相对集中行政处罚权改革试点以来，城市管理执法体制一直处在改革探索之中。曹海军将其分为初步探索阶段（1997年前）、相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段（1997年-2008年）和重心下移的地方自主探索阶段（2008年至今）[23];赵泉则将其分为相对集中行政处罚权试点阶段（1996年3月—2002年7月）、城管执法体制全面建立和发展阶段（2002年8月—2012年10月）、以及推进综合执法、建立科学的城管执法体制阶段（2012年11月迄今）[24]。
（1）城管执法部门的法定职能
在城管体制形成之前，城市管理职能分散在不同部门，包括公安、工商、交通、卫生、城市监察等，摊贩管理曾由工商行政管理部门承担[25]。1996年颁布的《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，打破了传统的行业管理格局。城管执法的职能范围初步设定为“7+X”，即市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等7个方面的部分行政处罚权，加上省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政處罚权这一个兜底条款[26]。2015年12月，中共中央、国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，明确指出“在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法”，将执法范围框定在1+5+X。所谓1，是指住房和城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;5，是指环境保护、工商、交通、水务、食药品监管等方面的部分行政处罚权;X，是指上述1和5范围以外需要集中行使行政处罚权及相应行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定[27]。2015年8月修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条明确授权地方各级人民政府可根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门，为改革中的机构设立、合并调整提供了依据。2016年9月，中央编办批复住建部设立城市管理监督局，解决了长期以来我国城市管理执法系统在国家层面没有主管部门的问题[28]。
（2）实践中的剩余事务处理职能与兜底部门运作逻辑
城管部门被戏称为“垃圾桶”与“火药桶”[29]，管理着诸多其他部门不愿管的琐碎繁杂事务和最容易擦枪走火的棘手事务，承担那些看似不重要却又是行政部门必须承担的非常规、非专业的职能，表现为细小琐碎，难以分类、定性的剩余事务;其行政资源普遍不足却又事实上拥有自由裁量权，表现为街头治理容易发生冲突[30]。作为街头行政部门，剩余事务的处置面临两难：一方面，街头空间的开放性使剩余事务源源不断地进入城管部门，城管部门只能是“兜底部门”，扮演“清道夫”角色;另一方面，作为一个行政机构，城管部门具有将部门职责固定化、专业化和规范化的倾向，天生具有封闭性特征。在长期的剩余事务处置实践中，城管部门逐渐形成了适合于兜底部门性质的街头行政子系统。一是建立富有弹性的组织结构，将专业职能部门和街头执法部门适当分离、任务分派和执行适当分离、正式结构与实际运作机制适当分离;二是在部门决策机制中创设一种隐蔽、容忍和刺激有用的不一致性的机制，容许街头行政人员事实上拥有政策制定能力，通过建立非正式的庇护关系、限制专业化、“守控+巡查”的任务执行模式以及一线执法协作网络，实现街头行政子系统的平衡[31]。 （3）城管执法的实践模式与创新
根据不同的标准可以将我国城市管理执法模式划分成不同的类型。例如，按专业执法部门与综合执法部门的关系不同可分为分区行使模式、分工行使模式和联合执法模式[32]。按权力配置关系不同可分为以北京东城区为代表的联合执法模式、以天津市东丽区为代表的属地执法模式和以上海市原闸北区为代表的垂直执法模式[33]。近年来，各地城市政府不断探索城管执法模式创新，进行了“大城管模式”[34]、“数字城管”[35][36]、“城管+公安+律师”跨部门协同机制[37]、网格化管理[38]与“城管在社区”[39]等多样化的改革探索。
2.街头空间中的行动者
城管执法实践中，街头空间中的行动者至少涉及作为正式城管执法人员的街头官僚、作为协管员的准街头管理者、执法对象和其他市民这四类群体。
（1）街头官僚
政府中的街头官僚主要是指直接与民众打交道的基层公务员，尤其是在现场从事政策执行、行政执法和公共服务等工作的政府基层公务员[40]。这些街头官僚拥有广泛而受限的自由裁量权，面对工作困境和民众不断增长的服务需求，被迫消极地运用自由裁量权发展出一系列应对模式，因而实际扮演着政策制定和政策执行的双重角色[41];其压力应对行为大体上可分为机械式应对、分离式应对、工具式应对和变革式应对[42];行为特征表现为激励不足、规则依赖、选择执行、一线弃权等四个方面[43]，导致了分配服务、控制顾客和降低不确定性、储存员工的资源、管理程序性实践等后果。随着电子计算机及其他信息与通信技术的运用，官僚机构的决策越来越程序化，行政自由裁量权的范围大大缩小了，街頭官僚正在逐渐地转变为“屏幕官僚”，继而转化成为“系统官僚”，控制和约束的重点已经变成了程序和系统的设计者[44]。
（2）准街头管理者
魏程琳在武汉城管部门调研发现，街头一线的管理工作者大多都是临时性工作身份的协管员。正式编制队员主要处理执法类、案卷类事务，协管员则承担了90%以上的日常管理工作，成为名副其实的街头官僚。协管员在街头管理中具有一定的优势，比如多数协管员在家附近的街道上班，与出租户和店家的关系较熟，易做工作;本身就来自社会底层，与游商走贩有共同话语;来源于社会又契合社会，能够顺利处理一线事务，发挥着劳动代理者、风险缓和者和非正式治理者等功能，成为官僚体制的有机组成部分[45]。协管员们在为城市管理做出贡献的同时，也有些表现出以权谋私、妨碍执法、抢夺权威等失范行为，对城市治理、队伍建设和政府形象产生了负面影响。然而，事权配置失衡、基层治理资源匮乏、协管员身份等因素，使得协管员治理陷入“既离不开又难以有效管理”的“投鼠忌器”式两难困境[46]。
（3）执法对象
城市管理的行政受众由个体、家庭和法人组成，乱摆卖以个体小商贩为主，而违章建筑和违法用地则以家庭和法人为主;但公众所关心的议题主要是小摊贩的管治。流动商贩收入普遍较低，其生活条件及居住环境较差，精神生活相对匮乏[47]。摊贩内部存在着较大的异质性：一是经营时间存在差异，水果贩的工作时间明显长于贩卖服装、自制熟食的摊贩;二是贫困程度不平等分布，贩卖初级农产品的收入明显要低于贩卖工业品或加工制品的收入;三是族裔特征与地域民族文化差异，同一地区的摊贩倾向于贩卖同一种产品，如新疆人贩卖羊肉串、烧饼，河南人贩卖炒板栗，苗族人贩卖苗银首饰，等等[48]。
3.行动者策略与机制
关于城管执法中行动者策略与机制的研究，大致可以归为三类：一是一线执法者的自由裁量行为与解释;二是街头行动者间的策略互动;三是对街头治理争议性议题的策略性回应。
（1）一线执法者行为：自由裁量、执法差序格局与信息权力
执法人员自由裁量行为选择主要受到执法人员特征、资源条件、场域情境和执法对象等四类因素的影响[49]。根据执法对象的不同，城管执法者中会发生执法过程中的严格执法、折扣执法与一线弃权等执法不公现象，而这就构成执法中的差序格局。究其原因，一是执法工作处于政府工作的边缘位置而不得不为配合中心工作而妥协;二是部门利益博弈极大地限制了单个部门的公平执法;三是出于自我保护与风险规避的考虑，利用信息传递结构中的不对称优势，通过策略性变通构建出一个不平等的执法差序格局[50]。在“管理官僚——街头官僚——公民”结构中，街头官僚所处的“中间”位置，一方面让他们受到来自上下两方面的双向挤压，具有制定政策的动力;另一方面又让他们拥有信息交汇点的优势，利用信息权力策略式使用信息，获得制定政策的能力[51]。这种信息权力处于国家和社会的监督之外，存在滥用、影响国家法制建设和现代化治理等风险，需要通过源头控制和过程控制的方式进行管控[52]。
（2）行动者间的策略互动：策略演进、默契互动与试错空间
城管部门与弱势群体之间的博弈是不完全信息下的动态博弈，双方从个人理性角度出发选择占优策略，却做出了逆向选择，使得双方陷入了“囚徒困境”[53]。受执法者的正式性、层级性、教育程度、纪律训练和从业时间等个体特征和组织资源、执法文化、部门配合度、两难困境等制度条件的直接影响，一线行政人员的自由裁量行为从温和到强硬，逐次为帮扶、容忍、教育、守点、顾客制止、前端制止、驱赶、暂扣、酌情罚款与足额罚款;受本土性、组织度、弱势性和负外部性的直接影响，行政受众的行为从温和到强硬，依次为识辨、躲避、求情、谩骂、武力威胁及暴力抗法;行政执法者与行政受众能清楚地认识双方互动所处的场域及背景条件，根据双方的制约条件差异，形成场域转换中的默契互动，包括相安无事、捉迷藏、按章处理和暴力冲突等[54]。虽然城管部门通过下放管理权限、技术化手段的全面运用、日常执法与集中行动相结合等方式试图建立全方位的监控体系以净化空间，但是摊贩通过敌退我进、插花空间与交界空间的运用、帮派团伙式协助和身份庇护等方式构建了一套“空间游击战”式的反规训机制，从而赢得专属空间。出于自我保护的考虑，二者在长期互动中形成了高度默契的试错空间来降低风险[55]。 （3）争议性议题的策略回应：执法吸纳政治、平衡论与模糊性治理
在21世纪初，中国城市摊贩监管的初始条件发生了显著变迁，塑造和制约摊贩监管的“政策溪流”也发生了诸多变化。在议题流层面，摊贩监管呈现出显著的“争议性”的特征，解构了以往单薄的政策共识;在行动流层面，多种行动者的行动策略使政府行为陷入两难性困境;在规则流层面，既有的规则及其调整为政府行为选择设置了一种“两可性”的局面。尤其在行政资源匮乏、社会支持乏力和行政行为规范化的约束下，一线城管执法者的目标并非实现文本上的街头秩序最优，而是运用策略主义思维在不同时空、对不同群体采取不同的执法策略，以期在“不出事、不出错”的前提下完成底线目标，维持街头治理力量的长期均衡[56]。
刘磊认为，城管执法是政府与民众互动的过程，具有“执法吸纳政治”的特点。这里的政治包括“治理者的政治”和“被治理者的政治”。前者以法律的形式在执法环节中被吸纳，治理者将由立法和政治确定的、充满“政策悖论”的社会管理方案经行政和执法过程把其所具有的政治属性法律化;后者促使执法发挥法律问题政治化的作用，“被治理者”采取诉诸利益政治而非单纯诉诸法律的方式，将已被法律遮蔽的政治属性重新显现，为自己争取利益，迫使执法者不能单纯地采取形式法治方法，必须考量一定的政治因素[57]。
刘升认为，城管的管理是找到一个平衡点。平衡的核心就是通过寻找各相关利益群体的最大公约数，降低不同群体之间的冲突，维持社会稳定。因此，平衡成为基层执法队员在总体结构、制度和社会环境约束下做出的最优选择[58]。
孙志建认为，受到“非对称分权”“不出事逻辑”“简单化逻辑”“目标置换”以及“脱耦化”等深层机制的交互影响，在不同目标群体、公众以及上级等行动者的长期互动演化中，城市政府的摊贩监管最终选择并稳定于具有“疏堵结合”“时緊时松”“宽严不一”等特质的“模糊性治理”之中。对于城市政府或基层执法部门而言，“模糊性治理”属于一种中庸和妥协的政策选择产物。通过“堵”与“严”，避免了摊贩规模超过城市公共空间的承载量，保障了城市的基本公共秩序;而通过“疏”与“宽”，又为摊贩现象留下了基本的生存空间，满足了城市相当规模的低端消费需求，并迎合了社会各个阶层对于摊贩现象的同情感。[59]
三、 尺度拿捏失当与街头冲突的发生
街头空间的不确定性导致不同利益主体的博弈行为界限模糊，容易转化成为一种执法冲突现象，再加上执法对象的行为不可预测，使得城管的执法方式很难固定或者程式化，这对执法人员的个体综合素质提出了很高的要求[60]。
1.城管摊贩的冲突
引发激烈冲突的城管执法模式主要有没收和抢夺两种[61]，魏程琳以暴力伤害的显著性、协同度和行动主体特征为标准，把街头暴力冲突划分为分散性暴力、投机性暴力、威胁性暴力和专家性暴力等四种类型[62]。
在城镇化过程中，过渡型区域和过渡型人群往往会成为社会冲突的敏感点。李云新等通过对130个冲突事件进行编码分析，发现城管与摊贩冲突事件在边界变动频繁地区特别显著，主要集中于城乡接合部、城区等大规模人口流动区域和内外部频繁互动区域;社会冲突主体分布主要集中于空间边界、社会边界、经济边界变动前端的本地失业居民、失地农民、外来人口等[63]。在此区域和人群中，治理者与被治理者之间的边界是模糊的，跨边界联系也是联盟、妥协、抵制、攻击等多种状态并存的，权力实践双方保持了微妙平衡。然而，在转型时期或针对复杂且无法处理的问题时，治理者与被治理者之间的顺从模式受到挑战，灰色治理内含的攻击关系就会凸显出来[64]，再加上城管特殊的部门性质、所处理事务的复杂性和难以克服的一线行政困境，使得执法冲突难以避免，这恰恰是城管部门在转型期城市治理中所必然承受的角色[65]。
2.冲突产生的深层原因
在行为层面，城管和摊贩自身行为失当是冲突的主要诱因，媒体的报道偏好和不良导向推动社会冲突朝着非理性方向演化，互联网则起到了放大、扩散机制。在结构层面，执法矛盾向城管集中、政府行政决策风险向城管转移、执法受益者是“沉默的大多数”[66]。而更深层的矛盾，是城市化进程中的空间挤压。摊贩的涌入与城市的排斥是矛盾的内在因素;社会结构失衡背景下社会弥漫的对抗情绪，以及负面新闻则是激化因素。
（1）城市化进程中的阶层分化与城市美化赶超运动
市场经济和城市现代化过程带来了快速的社会结构调整、社会阶层变迁、利益格局整合和社会观念嬗变，人们的诉求日益个性化和多元化，由此引发的社会阶层结构失衡、劳动力供需结构失衡以及现代国家和社会关系格局的失衡成为城管困境的深层基础[67]。摊贩问题的出现一方面反映了城市化进程中有一个庞大的低端需求群体，另一方面说明城市常常忽视这种需求，将城市现代化与高端化等同[68]。许多地方政府的城市治理遵循着一种权力美学的逻辑，过于追求视觉上的秩序，热衷于开展城市美化运动[69]。在赶超型战略思维下，政府制定规划和确定城市发展定位及目标，使之成为一种刚性秩序;政府借用行政力量集中资源力求毕其功于一役，凡是与此发展定位及目标不相符合的要求和诉求都失去正确性而不应有立足之地;压力型体制对各级政府官员行为具有强有力的约束作用，使得追求刚性“秩序”因其政治上的“正确”而理所当然[70]。同时，“技术治理”突出“快”“准”“狠”，坚决将小摊贩“驱除出境”。这种结果导向的刚性执法方式尽管达到了组织和上级部门的目标要求，但在中国“情理社会”文化环境中势必也会带来小摊贩的反抗和社会舆论的道德谴责。城管行为的社会合法性在遭到严重冲击的同时，也必将加剧社会矛盾和社会分化[71]。
（2）负面新闻加剧冲突
陈柏峰梳理有关媒体负面报道城管拆违的“宜黄事件”后发现，事件中传媒监督权行使的信息基础存在瑕疵，有违新闻报道的基本要求[72]。事实上，城管和商贩都可能是暴力冲突的发起者，并且在比例上不分伯仲。大部分暴力冲突都止于身体接触阶段，极少数才会出现媒体大肆渲染的流血或死亡事件。然而，与城管相关的新闻报道以负面报道为主，有约65%的负面新闻将暴力与城管联系起来，传递出固化的刻板印象。报道者和围观者将转型社会中一系列社会矛盾投射到城管与商贩冲突这一具体现象中，倾向于采取“善与恶”的义理框架而非“合法与违法”的法理框架来构建和解读[73]。当代媒介环境中现场直播的随意性和随时性，造成了“媒介事件”的偏向，某些“城管事件”契合了当代媒介的嗜好，关于城管的“媒介事件”层出不穷，成为长时间的舆论焦点[74]。城管在网络公共空间中处于被污名的境地，一些不恰当的应对方式也加重了网络空间中城管形象的污名化程度[75]，导致城管群体处于一种职业身份认同受到威胁的状态[76]。 （3）城市化进程中的空间挤压
城市流动商贩问题表面上是城市治理政策失衡，本质上则是小商贩的流动性加剧并向城市爆发式的单线性运动。一方面，流动商贩爆发式涌入城市。工业化和城市化使农村内源式发展的基础严重削弱，农村劳动力快速流入城市，而摊贩的低门槛与进城农民职业选择的窄渠道共同挤压城市秩序空间;另一方面，城市存在政策歧视与空间限制。以进城农民为主体的流动商贩受到城市公共福利的排斥，将城乡二元对立携带到城市内部，进城流动商贩对城市内部经济关系和城市空间秩序造成破坏，权力部门平衡并纠正其行为进而引发冲突。因此，流动商贩问题的治理形式上是化解城市管理的囚徒困境，本质上是协调进城劳动力民生权利、部门权益和公共利益之间的关系，根本上是消除城市化夹角和消除二元结构的顽固性[77]。
城管摊贩冲突是转型时期国家治理问题的集中体现。党的十八大以来，城管摊贩出现了合作的迹象，这其中包含了低层次的回避接触、中层次的默契互动以及相互融入的合作等[78]。合作关系主要是由和谐话语的规训、冲突性关系反弹、治理技术变革、管理制度规范化、风险规避与相互体谅等多元因素所建构起来。从广泛的冲突迈向合作关系的演进过程，也体现了当代中国国家治理变革的多重逻辑，具体包括开放性的场域、渐进性的演进、理性化的趋势和妥协性的改革逻辑等[79]。
四、 城市化进程中城管执法秩序的建构
要实现城管执法秩序的建构，必须在治理理念、治理主体、治理手段、治理机制、治理模式等方面综合施策，实现从“控制取缔”到“疏导发展”的转变，综合使用多种政策工具，实现协商对话机制、利益协调机制的有效整合[80]。
1.转变理念：定时划区，人性执法
要转变对待流动摊贩的观念和态度，转变整治城市环境的思路和目标，采取登记准则与放任自由相结合的管理理念，区域划分和时间规定相结合的管理原则，依法管理与灵活服务相结合的管理方法[81]。具体而言，一是登记办证。建立完整的街头摊贩登记制度，政府对摆摊时间、地点、占地空间、摆摊经营设施等提出限制，通过便捷的简易工商登记程序解决从业人员资格不符的问题。二是划区定时。将摊贩经营区域划分为禁止区、控制区和疏导区分类管理，并配合城市社区网格化管理规范其经营行为[82]。三是自治与共治。成立小摊贩自治组织，实现城管与摊贩组织之间、组织与其内部成员之间的良好沟通，推动城市治理向水平化、混合化、关联化和合作化形式的转变[83]。四是人性化执法。以人性化为基础、以法制化为前提、以数字化为保障，通过人性化的制度设计、人性化的程序安排以及沟通协商的执法方式来实现人性化执法[84]。然而，流动商贩存在的前提是其有一定的市场并获取一定的利润，即便划定了区域和时间，也未必得到流动商贩的遵从，目前还缺乏统一的尺度和标准降低办证成本使流动商贩合法化，且因摊贩规模庞大可能会引起市场失序，实现自我管理的难度很大[85]。
2.优化制度：理顺体制，明晰边界
一是健全法规，严格执法。推进城市综合管理法治化规范化，必须形成完备合理的城市综合管理法律法规体系，完善有效问责、协作互动的城市综合管理体制，健全公正无偏、严守中立的司法审查机制，采取以人为本、严格规范的城市综合管理执法，实现城市综合管理目标。二是理顺体制，划清边界。在加快全国性立法进程的基础上，明晰“城管执法+”标准，规范城管执法范围。三是强化监督，约束行为。明确城管执法机构人员配备比例和身份，加强对城管执法人员的激励与约束[86]，强化对执法人员失范行为的制度监督和伦理约束[87]，明晰城管权力的来源、范围和内容，制度化城管权力的制约方式[88]，实现从策略化治理向规则化治理的转变。
3.提高素质：专业分工，标准规范
将城管综合执法队伍按管理事项分类执法，让每一名执法人员都可能成为某一类管理事项的执法专家，避免执法人员什么都管、什么都不精、什么都管不好[89]。同时，以韦伯的理性官僚制为目标，加快城管职业化建设。在组织层，建立符合专业化分工原则的职责职权和等级秩序，摒弃人情行政，按照实绩评价晋升。在流程层，建立规范的工作程序，为每个模块构建标准化的操作流程和操作规范;在个体层，以技术资格选择人员，通过持续的专业化培训和教育，使个体掌握充分的职业技能，成为专业执法者;在理念层，强化职业意识，提高职业道德，强化工作使命感提升职业素养[90]。
4.协同协商：多方联动，多元共治
一是部门协同，上下联动。健全城管跨部门协同的制度程序，打造城管跨部门协同的网络组织，加强城市政府跨部门协同的能力建设[91]。变“单方协助”为“双方互助”，构建部门间双向互助的持续性机制，细化并完善协作相关的制度规范[92]。努力形成系统内上下联动，部门之间协调配合、内外互通，全社会共同参与，运转高效的综合执法联动机制。将城市管理常态下的联动机制与公共危机状态下应急联动机制有效链接，真正实现“大城管”模式下城市综合执法的“大联动”功能[93]。二是信息公开，协商共治。加强信息公开、拓宽公开渠道、提高公开水平，以填补城市管理过程中最大的短板[94]。构建开放合理的利益协商机制，其中以居民为支点的协商机制既包括居民参与城管执法，又包括自治形式的居民内部协商;以摊贩为支点的协商机制既包括自治形式的摊贩内部管理和外部维权，又包括其与城管的沟通、互动和交流;以城管为支点的协商机制则既包括对摊贩合法性、疏导点及相关问题的人性化管理，又包括共治形式下的开放居民参与[95]。
五、 总结与展望
我国城市化进程中的城管执法研究经历了起步、发展的10年，正进入一個繁荣成熟期。过去10年的城管执法研究内容全面，也尝试了扎根分析、个案观察、内容分析等质性方法和思辨式的规范研究方法，为我们展开了城市街头空间一幅生动的行动者策略互动场景，提示了隐藏在城管执法行为现象背后丰富的行为机制与深层原因，展现了“空间矛盾—行动者策略—策略效应—秩序建构”的研究脉络。近年来，随着城镇化进程的加快和水平的提高，城管执法事项、执法模式、行为策略都已发生了显著的变化，产生了新的研究空间。 第一，技术治理对城管执法行为的影响。近年来，城管执法部门内部兴起的技术治理对街头行动者策略产生了明显的影响，电子信息手段的广泛使用使执法命令抽象化，降低了执法对象面对面的情绪对立感，街头官僚与执法对象常常相互合作以应对遥远的权力指令。而在内部管理方面，智慧城管、城管通等智能平台的使用大大简化了日常管理工作，提高了组织内部的管理能力和管理效率，却也压缩了一线执法人员的自由裁量权和执法灵活性，进而损害其工作积极性，引發一线执法人员消极作为，一定程度上降低了执法效果。技术治理在城管执法部门内部管理方面的得与失有待于更深入地探讨，以明确未来的改进方向。
第二，城管执法部门内部的科层运作机理。经历20多年的发展，城管执法部门已从一个编外临时机构全面吸纳为科层体系内部机构，机构地位、运行机制已逐步科层化。在此过程中，城管执法部门的组织行为也发生了巨大变化。作为地方政府职能部门的最新成员，城管执法部门不断承接着公共治理的常规任务和非常规任务，那么，这些公共治理任务是如何分解传递至城管执法部门，城管执法部门又是如何层层分解传递下去的？在当前的公共治理任务的科层分解与传递机制下，基层遇到了哪些困境，又是怎样应对的？这其中存在哪些问题，需要如何改进？这些城管执法部门内部的科层运作机理有进一步拓展研究的价值。
第三，属地化管理模式下基层城管执法部门的微改革。城管执法力量下沉后，城管执法的基层单位转变为街道中队，管理主体也变成了街道办事处，属地化管理对街道中队的管理理念、内部管理方式都产生了影响。街道办事处在掌握了中队的日常管理权力后，在中队内部管理模式方面进行了不少微改革、微创新，街头执法逐渐出现了不同的策略模式，这些策略模式相互竞争又相互学习，形成一个微政策创新的试验场。那么，哪些微政策创新对城市基层治理改革有重要价值，哪些又是失败的教训？不同的街道中队之间为何以及如何开展政策学习？这些问题可以从单案例挖掘入手，再着眼于多案例比较研究。
第四，基层城管执法部门的注意力分配策略。在综合执法改革与执法重心下移改革之后，基层城管执法部门的注意力分配矛盾进一步凸显。基层街道中队既接受市城管委、区城管大队的业务指导又接受街道办事处的日常管理，且在原有占道经营、违章建筑执法业务的基础之上，又增加了油烟噪声、园林绿化、燃气安全、餐厨垃圾、扬尘治理等综合执法业务工作，这些都加剧了基层中队和一线执法人员的注意力分配矛盾。有必要深入研究基层城管执法部门如何采取“一针穿千线”的策略来化解多重事务矛盾。
第五，一线执法人员的尺度拿捏策略。在权力逻辑下的理性秩序追求和社会逻辑下的公平互惠偏好之间，在资本逻辑下的城市效率追求和人本逻辑下的底层群体生存需求的矛盾之间，一线城管执法人员往往面临多元价值多元目标间的矛盾冲突。在这些矛盾冲突的夹缝之中，城管执法行为常常表现为一种尺度拿捏的艺术，以一种非制度化的方式调和城市公共空间不同阶层间的冲突矛盾，降低了政策风险。因此，执法者拿捏执法尺度的逻辑是什么？不同逻辑之间的张力如何调和？到底有何利弊？这些问题都需要通过学理性分析来进一步阐明。
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