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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《浙江省防汛防台抗旱条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
一、制定条例的必要性
我省是暴雨、洪水、台风、干旱等自然灾害频繁发生地区，洪涝台灾害是我省最主要的自然灾害。建国以来全省因洪涝受灾面积在200万亩以上的有41年，平均1．3年一次；受旱面积在200万亩以上的有32年，平均1．7年一次；有35次台风在浙江登陆，其中登陆时近中心风力在12级以上的有20次；受台风严重影响造成较大损失的有83次，平均一年1．5次。洪涝台旱灾害已构成我省经济社会持续发展的重要制约因素。历届省委省政府十分重视防汛防旱工作，经过全省人民长期的水利建设，已初步形成了防御洪涝台旱灾害体系。但从防灾抗旱实践来看，远不能适应经济社会发展的要求，主要有：
一是水库安全问题。我省有4000余座小(二)型以上水库，多数建于上世纪50～70年代，目前正处于病险高发期。虽然98年以来开展了大规模的水库除险加固，水库安全情况有所好转。但水库病险是一个动态过程，每年都会发现新的病险水库。水库的安全管理是一项长期的工作，需要从法律上进一步明确安全管理和监督的责任。
二是山区小流域山洪和地质灾害问题。我省山区小流域面广量大，小流域山洪、泥石流、山体滑坡等地质灾害具有突发性、致命性等特点，防范难度大，需要实现防范工作法制化。
三是紧急防汛期的具体措施问题。《中华人民共和国防洪法》对实施紧急防汛期的规定比较原则，实际工作措施由于缺乏法律依据而影响实施，如人员的转移、船只回港避风等。
四是水利工程巡查制度和预警机制建立问题。我省近年来加强了水利工程巡查工作，并落实了人员和经费。但现有的法律法规没有关于对洪水、台风和严重干旱等灾害开展预警工作的具体规定，影响工作的深入到位。
五是对沿海地区基础设施建设问题。从近几年的灾情来看，民房选址不合理、无规范设计、建设质量不高等问题造成房屋倒塌，是造成人员伤亡的主要原因。电力、通讯、市政等基础设施的防台标准与我省防台要求不适应。这些都亟需通过地方性法规作出有针对性的相应规定。
六是抗旱问题。随着我省经济社会的快速发展，水资源供需矛盾突出。抗旱工作涉及范围广，社会参与性强，利害关系复杂，特别是抗旱应急配水问题。现有的法律法规对抗旱方面内容涉及少而原则，缺乏可操作性。
七是各级防汛防旱机构的能力建设问题。目前大多数县(市、区)防办仍存在着机构不适应、编制不落实、监管能力弱的情况，甚至有的地方存在“汛期凑班子，汛后撤摊子”的现象，难以适应新形势对防汛防旱工作和应急处置突发性自然灾害能力提出的新要求。
综合上述问题，为推进防汛防台抗旱工作法制化，加强防汛防台抗旱能力建设，制定一部统一的地方性法规是十分必要的。此外，近年来我省在加强防汛防台抗旱预案编制和实施管理等方面创新和积累了一些成功的经验，多次受到国家防总和省委、省政府领导的肯定，也需要通过地方性法规加以总结、肯定和规范。
二、条例草案起草过程
根据立法计划要求，省水利厅于2004年成立条例起草小组，根据国家水法、防洪法和防汛条例的规定和精神，积极开展立法调研工作。条例草案初稿起草完成后，进行了多次研究、讨论、修改；多次征求了省级防指成员单位，各市、县(市、区)防办，水利部门和水利管理单位的意见。针对其中的重要问题，邀请有关专家、学者召开立法专题咨询会进行论证。经反复修改，于2005年10月将送审稿报省政府。省法制办收到送审稿后，及时发函征求了各市人民政府和10多个省级相关部门的书面意见，并会同省水利厅到杭州、台州、温州等地作了立法调研。2006年4月18日，省法制办主持召开了由省级有关部门参加的立法协调会。在此基础上，逐条修改，数易其稿，并报经省政府常务会议审议通过，形成了现在的条例草案。
三、条例草案涉及的主要问题
(一)关于防汛抗旱组织机构与职责。防汛抗旱影响范围广、涉及部门多。各级政府都成立了由有关部门、当地驻军等负责人组成的防汛防旱指挥机构及其办事机构。防汛防旱指挥机构和办事机构，以及乡镇人民政府(街道办事处)和城镇社区、行政村等基层组织以及企事业单位的防汛防旱职责，都需要通过立法进一步加以规范。因此，条例草案专设第二章，明确防汛防旱的组织机构，对其职责进行了具体规定。同时，条例草案第十四条对防洪工程管理单位、防洪工程主管部门的保安责任进行界定，明确管理、监管等责任。
(二)关于防台措施。我省防台任务十分繁重。省政府第78次常务会议，将条例草案的名称修改为“浙江省防汛防台抗旱条例”，以突出防台，同时增加了有关防台的具体内容。条例草案第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条相应作出了规定。
(三)关于防洪设施的建设。针对我省目前蓄滞洪区、江心洲人员避洪设施不足，地下设施排泄能力弱，水库工程老化严重，高空设施防风能力不强等问题，条例草案第三十九条和第四十条作了相应规定。
(四)关于防汛检查与调查。防汛检查是一项非常重要的防汛基础工作。目前，我省各项防汛检查工作已基本形成制度，但尚需进一步规范，真正落实到位。因此，条例草案第十六条第三款规定：“建设、电力、交通、通信等部门应当在汛前和汛期加强对有关基础设施的防汛、防台检查；发现问题的，应当责令负责管理的单位限期整改”；第十八条第二款规定：“县级以上国土资源行政主管部门应当依照地质灾害防治的有关法律、法规规定，会同同级建设、水利、交通等部门组织开展本行政区域的山体崩塌、滑坡和泥石流等地质灾害调查，划定地质灾害易发区和重点防治区，制定防治规划；协助下级人民政府建立预警机制，采取防治措施”。
(五)关于农居房建设管理。目前我省农村建房缺乏统一的质量标准，住房建设质量不高，难以经受强台风袭击。台风期间因房屋倒塌而死亡的人数，占死亡总人数的半数以上。这些倒塌的房屋主要建于70—80年代，但也有不少是90年代以来新建设的。因此，需要从法律制度上、技术标准上建立民宅安全保障体系，从规划设计、施工、质量监督、验收、鉴定等方面，全面加强管理。为此，条例草案第十七条第二、三、四款分别作了规定。
(六)关于水库等重要水利工程巡查及山洪和地质灾害预警。水库等重要水利工程巡查及山洪和地质灾害预警是防止险情发生、避免人员伤亡和财产损失的重要措施。为进一步明确巡查责任、预警实施主体以及预警方式，条例草案第十五条对水利工程巡查监测作出了规定；第十八条第一款和第三款、第二十六条对山洪、地质灾害预警作出规定。
(七)关于防汛防旱预案和洪水调度方案的制定与管理。针对目前部分地区防汛抗旱预案制定、审批不规范，预案体系 不完整，预案可操作性不强等问题，条例草案第十二条对流域或者行政区域的防汛防台抗旱预案的制定和报批，对防汛抗旱指挥机构的成员单位防汛防台抗旱预案的制定和备案，对防汛防台抗旱任务较重的乡(镇)人民政府、街道办事处防汛防台抗旱预案的制定和报批，对防洪工程主管部门所属水库、重要堤防、海塘、水闸的险情应急处置预案的制定和报批，分别作了规定。第十三条和第二十三条对我省主要江河洪水的调度方案制定、洪水调度权限进行了划分。
(八)关于紧急避险措施及人员转移。在总结我省各地防御洪涝台灾害经验的基础上，依据防洪法、防汛条例和地质灾害防治条例的有关规定，条例草案第二十九条规定：“在紧急防汛期，有关部门和单位可以根据防汛预案，采取停止户外集体活动、中小学和幼儿园停课、工厂停工、市场停市以及交通管制等必要措施，确保人员安全。”“当可能受到洪水、台风、海啸、地质灾害等严重威胁时，各级人民政府应当本着就近、迅速、安全、有序的原则，制定和公布相关人员转移指令和计划，并妥善安排好被转移群众的基本生活。”“被转移群众应当服从当地人民政府的人员转移指令和有关组织、单位的安排，按时转移到安全地带，并按照规定携带必要的生活用品和食品；在转移指令解除前，不得擅自返回。对不听劝导，拒绝转移的人员，必要时，有关人民政府可以实施强制转移。”由于强制转移的涉及面较广，需要考虑的具体问题较多，因此第二十九条第五款作了授权性规定：“人员转移的具体办法，由省人民政府防汛抗旱指挥机构制订，报省人民政府批准。”
(九)关于临时避灾场所确立和建设。选择临时避难场所，必须确保安全，条例草案第四十五条对避险转移安置点的落实和管理办法作出了相应的规定，以加强临时避灾点的建设和使用的有序安全管理。
(十)关于防洪工程抢险。防洪工程抢险是维护人民生命财产安全，减轻洪涝台灾害所采取的紧急措施。为了明确抢险责任主体，确保抢险工作及时、有效，条例草案第二十五条对险情的报告作了规定；第二十七条对实施抢险预案作了规定；第二十八条对紧急防汛期，因抢险避灾需要调用物资、设备、交通运输工具、取土占地、砍伐林木等作了规定，对其事后适当补偿授权省财政、价格行政主管部门会同有关部门制定具体办法。
(十一)关于抗旱措施。我省局部地区干旱问题仍比较严重。为此，条例草案第十九条第三款规定：“当干旱缺水严重影响城乡居民生活、生产和生态环境时，县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构可以宣布进入非常抗旱期，并报告上一级人民政府防汛抗旱指挥机构。”干旱期间用水纠纷频发，科学、合理配置好行业之间、区域之间用水需求，是抗旱工作的难点和重点。因此，条例草案第三十四条规定了应急抗旱的原则，即“在非常抗旱期，各级人民政府应当按照‘先生活、后生产，先节水、后调水，先取河道水、后用水库水’的原则，优先保障群众基本生活用水。”同时，第三十三条和第三十五条明确了应急抗旱可以采取的措施以及在干旱期采取限制供水的具体情形。
(十二)关于防汛抗旱保障措施。条例草案专设第五章保障措施，就防汛防台抗旱经费、防洪工程建设、防汛物资储备、抗洪抢险队伍建设、避灾场所建立等事项作了明确规定。
以上说明和《浙江省防汛防台抗旱条例(草案)》，请予审议。
我受省人民政府委托，现就《浙江省防汛防台抗旱条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
一、制定条例的必要性
我省是暴雨、洪水、台风、干旱等自然灾害频繁发生地区，洪涝台灾害是我省最主要的自然灾害。建国以来全省因洪涝受灾面积在200万亩以上的有41年，平均1．3年一次；受旱面积在200万亩以上的有32年，平均1．7年一次；有35次台风在浙江登陆，其中登陆时近中心风力在12级以上的有20次；受台风严重影响造成较大损失的有83次，平均一年1．5次。洪涝台旱灾害已构成我省经济社会持续发展的重要制约因素。历届省委省政府十分重视防汛防旱工作，经过全省人民长期的水利建设，已初步形成了防御洪涝台旱灾害体系。但从防灾抗旱实践来看，远不能适应经济社会发展的要求，主要有：
一是水库安全问题。我省有4000余座小(二)型以上水库，多数建于上世纪50～70年代，目前正处于病险高发期。虽然98年以来开展了大规模的水库除险加固，水库安全情况有所好转。但水库病险是一个动态过程，每年都会发现新的病险水库。水库的安全管理是一项长期的工作，需要从法律上进一步明确安全管理和监督的责任。
二是山区小流域山洪和地质灾害问题。我省山区小流域面广量大，小流域山洪、泥石流、山体滑坡等地质灾害具有突发性、致命性等特点，防范难度大，需要实现防范工作法制化。
三是紧急防汛期的具体措施问题。《中华人民共和国防洪法》对实施紧急防汛期的规定比较原则，实际工作措施由于缺乏法律依据而影响实施，如人员的转移、船只回港避风等。
四是水利工程巡查制度和预警机制建立问题。我省近年来加强了水利工程巡查工作，并落实了人员和经费。但现有的法律法规没有关于对洪水、台风和严重干旱等灾害开展预警工作的具体规定，影响工作的深入到位。
五是对沿海地区基础设施建设问题。从近几年的灾情来看，民房选址不合理、无规范设计、建设质量不高等问题造成房屋倒塌，是造成人员伤亡的主要原因。电力、通讯、市政等基础设施的防台标准与我省防台要求不适应。这些都亟需通过地方性法规作出有针对性的相应规定。
六是抗旱问题。随着我省经济社会的快速发展，水资源供需矛盾突出。抗旱工作涉及范围广，社会参与性强，利害关系复杂，特别是抗旱应急配水问题。现有的法律法规对抗旱方面内容涉及少而原则，缺乏可操作性。
七是各级防汛防旱机构的能力建设问题。目前大多数县(市、区)防办仍存在着机构不适应、编制不落实、监管能力弱的情况，甚至有的地方存在“汛期凑班子，汛后撤摊子”的现象，难以适应新形势对防汛防旱工作和应急处置突发性自然灾害能力提出的新要求。
综合上述问题，为推进防汛防台抗旱工作法制化，加强防汛防台抗旱能力建设，制定一部统一的地方性法规是十分必要的。此外，近年来我省在加强防汛防台抗旱预案编制和实施管理等方面创新和积累了一些成功的经验，多次受到国家防总和省委、省政府领导的肯定，也需要通过地方性法规加以总结、肯定和规范。
二、条例草案起草过程
根据立法计划要求，省水利厅于2004年成立条例起草小组，根据国家水法、防洪法和防汛条例的规定和精神，积极开展立法调研工作。条例草案初稿起草完成后，进行了多次研究、讨论、修改；多次征求了省级防指成员单位，各市、县(市、区)防办，水利部门和水利管理单位的意见。针对其中的重要问题，邀请有关专家、学者召开立法专题咨询会进行论证。经反复修改，于2005年10月将送审稿报省政府。省法制办收到送审稿后，及时发函征求了各市人民政府和10多个省级相关部门的书面意见，并会同省水利厅到杭州、台州、温州等地作了立法调研。2006年4月18日，省法制办主持召开了由省级有关部门参加的立法协调会。在此基础上，逐条修改，数易其稿，并报经省政府常务会议审议通过，形成了现在的条例草案。
三、条例草案涉及的主要问题
(一)关于防汛抗旱组织机构与职责。防汛抗旱影响范围广、涉及部门多。各级政府都成立了由有关部门、当地驻军等负责人组成的防汛防旱指挥机构及其办事机构。防汛防旱指挥机构和办事机构，以及乡镇人民政府(街道办事处)和城镇社区、行政村等基层组织以及企事业单位的防汛防旱职责，都需要通过立法进一步加以规范。因此，条例草案专设第二章，明确防汛防旱的组织机构，对其职责进行了具体规定。同时，条例草案第十四条对防洪工程管理单位、防洪工程主管部门的保安责任进行界定，明确管理、监管等责任。
(二)关于防台措施。我省防台任务十分繁重。省政府第78次常务会议，将条例草案的名称修改为“浙江省防汛防台抗旱条例”，以突出防台，同时增加了有关防台的具体内容。条例草案第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条相应作出了规定。
(三)关于防洪设施的建设。针对我省目前蓄滞洪区、江心洲人员避洪设施不足，地下设施排泄能力弱，水库工程老化严重，高空设施防风能力不强等问题，条例草案第三十九条和第四十条作了相应规定。
(四)关于防汛检查与调查。防汛检查是一项非常重要的防汛基础工作。目前，我省各项防汛检查工作已基本形成制度，但尚需进一步规范，真正落实到位。因此，条例草案第十六条第三款规定：“建设、电力、交通、通信等部门应当在汛前和汛期加强对有关基础设施的防汛、防台检查；发现问题的，应当责令负责管理的单位限期整改”；第十八条第二款规定：“县级以上国土资源行政主管部门应当依照地质灾害防治的有关法律、法规规定，会同同级建设、水利、交通等部门组织开展本行政区域的山体崩塌、滑坡和泥石流等地质灾害调查，划定地质灾害易发区和重点防治区，制定防治规划；协助下级人民政府建立预警机制，采取防治措施”。
(五)关于农居房建设管理。目前我省农村建房缺乏统一的质量标准，住房建设质量不高，难以经受强台风袭击。台风期间因房屋倒塌而死亡的人数，占死亡总人数的半数以上。这些倒塌的房屋主要建于70—80年代，但也有不少是90年代以来新建设的。因此，需要从法律制度上、技术标准上建立民宅安全保障体系，从规划设计、施工、质量监督、验收、鉴定等方面，全面加强管理。为此，条例草案第十七条第二、三、四款分别作了规定。
(六)关于水库等重要水利工程巡查及山洪和地质灾害预警。水库等重要水利工程巡查及山洪和地质灾害预警是防止险情发生、避免人员伤亡和财产损失的重要措施。为进一步明确巡查责任、预警实施主体以及预警方式，条例草案第十五条对水利工程巡查监测作出了规定；第十八条第一款和第三款、第二十六条对山洪、地质灾害预警作出规定。
(七)关于防汛防旱预案和洪水调度方案的制定与管理。针对目前部分地区防汛抗旱预案制定、审批不规范，预案体系 不完整，预案可操作性不强等问题，条例草案第十二条对流域或者行政区域的防汛防台抗旱预案的制定和报批，对防汛抗旱指挥机构的成员单位防汛防台抗旱预案的制定和备案，对防汛防台抗旱任务较重的乡(镇)人民政府、街道办事处防汛防台抗旱预案的制定和报批，对防洪工程主管部门所属水库、重要堤防、海塘、水闸的险情应急处置预案的制定和报批，分别作了规定。第十三条和第二十三条对我省主要江河洪水的调度方案制定、洪水调度权限进行了划分。
(八)关于紧急避险措施及人员转移。在总结我省各地防御洪涝台灾害经验的基础上，依据防洪法、防汛条例和地质灾害防治条例的有关规定，条例草案第二十九条规定：“在紧急防汛期，有关部门和单位可以根据防汛预案，采取停止户外集体活动、中小学和幼儿园停课、工厂停工、市场停市以及交通管制等必要措施，确保人员安全。”“当可能受到洪水、台风、海啸、地质灾害等严重威胁时，各级人民政府应当本着就近、迅速、安全、有序的原则，制定和公布相关人员转移指令和计划，并妥善安排好被转移群众的基本生活。”“被转移群众应当服从当地人民政府的人员转移指令和有关组织、单位的安排，按时转移到安全地带，并按照规定携带必要的生活用品和食品；在转移指令解除前，不得擅自返回。对不听劝导，拒绝转移的人员，必要时，有关人民政府可以实施强制转移。”由于强制转移的涉及面较广，需要考虑的具体问题较多，因此第二十九条第五款作了授权性规定：“人员转移的具体办法，由省人民政府防汛抗旱指挥机构制订，报省人民政府批准。”
(九)关于临时避灾场所确立和建设。选择临时避难场所，必须确保安全，条例草案第四十五条对避险转移安置点的落实和管理办法作出了相应的规定，以加强临时避灾点的建设和使用的有序安全管理。
(十)关于防洪工程抢险。防洪工程抢险是维护人民生命财产安全，减轻洪涝台灾害所采取的紧急措施。为了明确抢险责任主体，确保抢险工作及时、有效，条例草案第二十五条对险情的报告作了规定；第二十七条对实施抢险预案作了规定；第二十八条对紧急防汛期，因抢险避灾需要调用物资、设备、交通运输工具、取土占地、砍伐林木等作了规定，对其事后适当补偿授权省财政、价格行政主管部门会同有关部门制定具体办法。
(十一)关于抗旱措施。我省局部地区干旱问题仍比较严重。为此，条例草案第十九条第三款规定：“当干旱缺水严重影响城乡居民生活、生产和生态环境时，县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构可以宣布进入非常抗旱期，并报告上一级人民政府防汛抗旱指挥机构。”干旱期间用水纠纷频发，科学、合理配置好行业之间、区域之间用水需求，是抗旱工作的难点和重点。因此，条例草案第三十四条规定了应急抗旱的原则，即“在非常抗旱期，各级人民政府应当按照‘先生活、后生产，先节水、后调水，先取河道水、后用水库水’的原则，优先保障群众基本生活用水。”同时，第三十三条和第三十五条明确了应急抗旱可以采取的措施以及在干旱期采取限制供水的具体情形。
(十二)关于防汛抗旱保障措施。条例草案专设第五章保障措施，就防汛防台抗旱经费、防洪工程建设、防汛物资储备、抗洪抢险队伍建设、避灾场所建立等事项作了明确规定。
以上说明和《浙江省防汛防台抗旱条例(草案)》，请予审议。