论文部分内容阅读
国有企业正处于财务风险高发阶段，发展趋势令人担忧，财务风险管理已备受社会各界高度重视，成为企业亟待解决的重要课题，防范和化解财务风险的任务日益紧迫。国有资产监管机构相继成立后，履行出资人职责，研究出资人财务风险成因及其防范措施，是一个摆在各级国有资产监管机构面前必须解决的现实问题。
一、出资人财务风险基本概念、特征和内涵
财务风险是企业财务活动中由于各种不确定因素的影响，使企业财务收益与预期收益发生偏离，因而造成蒙受损失的机会和可能。企业财务活动，一般分为筹资活动、投资活动、资金回收和收益分配四个方面，相应地，财务风险就分为：筹资风险，即因借入资金而增加丧失偿债能力的可能；投资风险即由于不确定因素致使投资报酬率达不到预期之目标而发生的风险；资金回收风险即产品销售出去，其货币资金收回的时间和金额的不确定性；收益分配风险即由于收益分配可能给企业今后生产经营活动产生不利影响而带来的风险。
随着企业财务划分为出资者财务和经营者财务，与之相对应，企业的财务风险也划分为出资者财务风险和经营者财务风险。出资者财务包括及时筹集资金、合理安排资本投向、确定收益分配策略等，其目标是实现资本最大限度的增值，与出资者财务目标相对应，出资者财务风险就是企业出资者面临的资本投资风险、资本减值风险和资本经营财务风险。
其特征如下：1.出资者财务风险是企业最基本的财务风险。2.出资者财务风险是一种静态风险。在两权分离的条件下，生产经营活动交由经营者决策和执行，出资者对企业风险的管理主要通过一系列监督机制来实现。因此，出资者重视的是企业经营的结果而非过程，所以，出资者所面临的风险是一种静态风险。3.出资者财务风险是一种制度性财务风险。所谓制度性财务风险是指由制度引发、受制度影响的风险。由于出资者对企业日常经营的参与程度低，其对企业的管理主要通过一些制度性手段来实现。因此，出资者财务风险是一种制度性风险。
二、出资人财务风险的防范与控制对策
（一）构建出资人财务监督体系，防范财务风险。
财务监督是出资人监督管理的一项重要的基础性工作，通过企业进行清产核资、推行《企业会计制度》等基础性工作，要逐步建立和规范企业财务预决算管理、中介机构财务审计监督、企业负责人经济责任审计等工作制度，形成出资人制度监督，建立健全出资人财务监督体系。
1.以年度财务决算报告为总揽，提高财务决算编审质量，规范会计信息披露，真实全面反映企业资产财务状况及现金流量情况。财务决算是企业年度经营成果的综合体现，是出资人财务监督的核心工作之一。对企业决算的管理，不仅要真实、准确、客观地反映经营业绩和经营成果，也要为国有资本保值增值计算与结果确认、绩效评价、业绩考核、收入分配、企业负责人经济责任评价等各项监管工作提供评判依据。提高财务决算编审质量，规范会计信息披露，要以年度财务决算审计为抓手，通过年度财务决算管理，披露和揭示企业财务风险和经营风险等非会计信息。同时依据《企业国有资产统计报告办法》（国务院国资委第4号），认真编制国有资产统计报表，通过国有资产统计工作，为调整国有经济布局、掌握国有资产分布和营运状况、推动国有企业改革与重组和促进国有资本保值增值、防范和化解财务风险。
2.以企业负责人经济责任审计为主旋律，要重点关注和评价决策失误、管理不善、舞弊造成的国有资产流失。出资人经济责任审计是国务院赋予国有资产监督管理机构的一项重要职责，是通过对出资人企业负责人任职期间所负责的财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审计，是一种较高层次的经济监督手段。出资人所关注的已经不在局限于常规财务审计的内容和范围，应该以管资产、管决策、管重要财务事项和确保国有资产不流失为审计的主要内容。企业负责人经济责任审计是国有企业审计的主旋律，其中评价企业负责人经济责任履行情况是经济责任审计的重点，把企业经营者决策失误、管理不善以及舞弊造成的国有资产损失作为审计的重点内容。按照《中华人民共和国审计法》的规定和中办、国办发布的《两个暂行规定》及国务院国资委7号令的要求,充分发挥国有资产监管机构、纪检、监察、组织、人事和审计等各六部门联席会议作用，尤其注意组织部门和国有资产监督管理机构管人的权限划分，审计机关和国有资产监督管理机构的经济责任审计事权管辖划分，规范下达项目审计计划。
3.以推行全面财务预算为龙头，实施出资人财务预算核准制度。财务预算管理是为了确保企业战略规划目标实现而采取的一种财务控制方法和监督活动，是控制企业成本费用开支、监督企业利润分配的有效手段，是确定经营业绩考核目标和实施国有资本经营预算的重要工作基础。从出资人财务管理看，财务决算是事后监督，财务预算才能起到事前控制、事中约束的作用。从国资监管角度看，事前控制、事中约束远比事后监督更重要、更直接。为此，国资监管机构要完善财务预算报表体系，细化财务预算目标，规范编制内容和要求，并与月度财务快报结合起来。通过实施企业财务预算核准制度，逐步研究建立财务预算审核、分析、批复和监控工作规范，及时跟踪风险监测和有效控制企业经营成果、成本费用及重大资本支出和企业战略规划目标等完成情况，并推动企业提高财务管理工作水平，防范和化解财务风险。
4.健全重大财务事项报备、核准及审批制度，规范企业财务行为，防范财务风险。对重大财务事项进行监督管理，是出资人财务监督的一个重要方面。当前主要抓好：一是要对企业财务决算范围、聘请财务审计中介机构、重大资产损失等事项实行备案管理；二是要对企业在会计政策、会计估计变更和会计差错更正的披露事项进行备案管理；三是切实关注企业应收款项管理，防止企业随意调节业务收入及利润；四是进一步规范委托理财、期货等高风险投资，实行备案管理；五是要规范企业利润及利润分配管理，凡消化以前年度挂账、潜亏以及跨期收益转回等特定会计核算行为要核准审批；六是发生企业对外担保、大额资产抵押、质押等重大财务事项，实行备案管理；七是企业执行新的会计准则后，对八项资产减值准备事项进行监管；八是规范企业重大财务事项协调和监督，帮助和服务企业协调重大财税政策，协助债务重组、资产重整，处理债权债务等，逐步建立企业重大财务事项监管工作制度和工作程序；九是以企业清产核资资金核实为起点，建立健全企业资产损失责任界定及追究制度。
（二）以企业战略规划为发展目标，突出主业，缩短投资管理链条，防范财务风险。
从整体看，国有企业管理层次过多是一个较为普遍的问题，致使一些企业机构臃肿，监督管理失控，决策效率低下，管理成本增加，影响竞争力的提高，甚至成为财务风险的重要原因。清理整合所属企业，减少企业管理层次，调整内部组织结构，是建立健全国有资产监督管理体系、确保出资人职责层层到位的重要措施。一是要有利于发挥企业的整体优势，推动企业按照市场导向的要求，集中优势资源和优良资产，做强做大主业，消除或避免不必要的内部竞争，提高企业经济效益和核心竞争力；二是要有利于加强内部监管、提高决策效率、降低管理成本、规避财务风险，按照建立现代企业制度和现代产权制度的要求，构建适合本企业发展战略和业务结构要求、职能定位明确、运作高效的内部组织结构。三是要严格执行有关政策法规，确保整合工作规范有序进行。其中涉及企业资本金变动、资产处置或归属调整、债权债务转移等问题，要依法征得有关利益方同意，按照有关规定履行审批程序，避免逃废债务，防止国有资产流失。
（三）实行对企业负责人年度及任期经营业绩考核，防止内部人控制。
现代企业，最为突出的矛盾是“利益不一致”和“信息不对称”。现代企业的两权分离，经营者有可能存在“隐藏行动道德风险”和“隐藏信息道德风险”的问题，出资人希望通过经营获利使资产增值，实现企业价值最大化，但是却不能直接进行管理和经营，只能通过会计信息“间接”控制；经营者“直接”控制企业经营的过程和会计信息的生成和报告方式，希望由此解脱受托经济责任并获得期望报酬。因此决定了在双元控制主体构架下的企业内部控制首要的也是基本的目标应该是协调出资人和经营者的利益和矛盾，只有通过切实有效的协调，找到出资人和经营者共处的均衡点和平衡点。“约束+激励”是引导经营者行为的主要方法，是实现现代企业双元控制主体“协调”的内部控制目标的有效办法。出资人要规范建立和完善经营业绩考核体系。只有建立以资本增值为核心，包括财务效益状况、资本运营状况、偿债能力状况、发展能力状况等的企业绩效评价体制，全面评价企业的经营能力和经营者的业绩，明确奖惩标准与经营业绩挂钩，以激励经营者维护出资者的利益，实现资本的保值增值。
（四）加强企业内部控制，防范财务风险。
解决国有企业问题尚需要深入触动微观机制的最本质的问题，即企业的控制问题。出资人的职责就是帮助和指导企业运用先进的内控理论和方法，强化内部控制，提高管理水平。
1.财务会计部门是化解财务风险的重要防线。财务业务的每一项收付和债权债务的发生都会在账面上反映出来，这本身就是一种监督；会计人员在会计核算中保证这种反映的真实、准确和完整。财会部门不仅要可以把业务存在的大量问题尽力查找出来，而且要从管理会计的角度，在更深层次和更大范围内发现问题，研究对策，预测风险，并提供信息。目前，财会部门只忙于一般性会计核算，加上种种原因，尚未充分发挥会计监督的职能和管理会计的职能。
2.内审部门对内控的再监督及防范风险负有极其重要的责任。内审的“再监督”应是最后一道防线。为了强化内审部门的监督职能，国有企业应当成立在董事会下成立审计委员会。审计委员会是督导企业审计职能的有效运行，保证财务会计信息的质量，是为董事会实现经营目标服务的，是代表董事会监督财务报告过程和内部控制，以保证财务报告的可信性和公司各项活动的合规性，是一种内部控制。审计人员的任务就是要以先进有效的内控检评方法，有计划和有重点地对内控制度及其执行情况进行再监督检查，并提出改进内控的建设性意见，督促改进和完善。
3.大力提倡和营造一种“控制文化”。现代内控制度作为一种先进企业文化已经被实践所证明，得控则强，失控则弱，无控则乱，不控则败，有效的内控系统的实质性内容就是建立强有力的控制文化。一方面要求董事会和高级管理层负责建立一种控制文化，向各级人员强调和说明内控的重要性，另一方面企业中的所有员工都需要理解他们在内控程序中的作用，并在程序中充分发挥他们的作用。
4.规范和指导企业依照《内部会计控制规范》及具体规范开展控制工作。国资监管机构履行出资人控制职责，必定充分考虑内部会计控制的原则，采用不相容职务分离控制、授权批准控制及会计系统控制基本方法，指导企业进行内部会计控制设计，并评价内部会计控制的建立健全和有效一贯性，重点抓好货币资金、采购与付款、销售与收款、担保、对外投资、成本费用、及预算等具体规范控制。在范围、权限、程序、责任等方面更加明确，注重选择关健控制点，以保证资产的安全完整、经营的合法合规、财务决算报告信息真实，并提高企业经营管理的效率效果。
（五）加强企业国有资本监督管理，做好国有资本保值增值结果确认工作，防范资本减值风险。
加强企业国有资产的监管，真实反映国有资本的运营情况，对国有资本保值增值结果进行考核确认，是国有资产监管机构履行出资人重要职责之一。依照《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》（国务院国资委令第9号），结合企业年度财务决算审计专项报告或经济鉴证报告，在对企业报送的《企业国有资本保值增值计算与确认表》和分析说明、相关证明材料全面审核的基础上，逐户确认企业国有资本保值增值考核结果，并上报同级人民政府。积极发挥国有保值增值确认工作对企业监管的作用。一是凡未实现国有资本保值增值的，不得提取当年新增效益工资；二是对年度和任期经营业绩考核的企业，均要将国有资本保值增值指标作为对经营者的考核内容；三是在进行国有经济结构调整和企业资产重组过程中，要充分考虑企业国有资本保值增值完成情况，促进国有资本向优势企业和行业转移，形成良性循环；四是对于因经营管理不善，造成国有资本连续减值并且减值幅度进一步扩大的企业，要予以警告并督促企业采取切实可行的改进措施。
一、出资人财务风险基本概念、特征和内涵
财务风险是企业财务活动中由于各种不确定因素的影响，使企业财务收益与预期收益发生偏离，因而造成蒙受损失的机会和可能。企业财务活动，一般分为筹资活动、投资活动、资金回收和收益分配四个方面，相应地，财务风险就分为：筹资风险，即因借入资金而增加丧失偿债能力的可能；投资风险即由于不确定因素致使投资报酬率达不到预期之目标而发生的风险；资金回收风险即产品销售出去，其货币资金收回的时间和金额的不确定性；收益分配风险即由于收益分配可能给企业今后生产经营活动产生不利影响而带来的风险。
随着企业财务划分为出资者财务和经营者财务，与之相对应，企业的财务风险也划分为出资者财务风险和经营者财务风险。出资者财务包括及时筹集资金、合理安排资本投向、确定收益分配策略等，其目标是实现资本最大限度的增值，与出资者财务目标相对应，出资者财务风险就是企业出资者面临的资本投资风险、资本减值风险和资本经营财务风险。
其特征如下：1.出资者财务风险是企业最基本的财务风险。2.出资者财务风险是一种静态风险。在两权分离的条件下，生产经营活动交由经营者决策和执行，出资者对企业风险的管理主要通过一系列监督机制来实现。因此，出资者重视的是企业经营的结果而非过程，所以，出资者所面临的风险是一种静态风险。3.出资者财务风险是一种制度性财务风险。所谓制度性财务风险是指由制度引发、受制度影响的风险。由于出资者对企业日常经营的参与程度低，其对企业的管理主要通过一些制度性手段来实现。因此，出资者财务风险是一种制度性风险。
二、出资人财务风险的防范与控制对策
（一）构建出资人财务监督体系，防范财务风险。
财务监督是出资人监督管理的一项重要的基础性工作，通过企业进行清产核资、推行《企业会计制度》等基础性工作，要逐步建立和规范企业财务预决算管理、中介机构财务审计监督、企业负责人经济责任审计等工作制度，形成出资人制度监督，建立健全出资人财务监督体系。
1.以年度财务决算报告为总揽，提高财务决算编审质量，规范会计信息披露，真实全面反映企业资产财务状况及现金流量情况。财务决算是企业年度经营成果的综合体现，是出资人财务监督的核心工作之一。对企业决算的管理，不仅要真实、准确、客观地反映经营业绩和经营成果，也要为国有资本保值增值计算与结果确认、绩效评价、业绩考核、收入分配、企业负责人经济责任评价等各项监管工作提供评判依据。提高财务决算编审质量，规范会计信息披露，要以年度财务决算审计为抓手，通过年度财务决算管理，披露和揭示企业财务风险和经营风险等非会计信息。同时依据《企业国有资产统计报告办法》（国务院国资委第4号），认真编制国有资产统计报表，通过国有资产统计工作，为调整国有经济布局、掌握国有资产分布和营运状况、推动国有企业改革与重组和促进国有资本保值增值、防范和化解财务风险。
2.以企业负责人经济责任审计为主旋律，要重点关注和评价决策失误、管理不善、舞弊造成的国有资产流失。出资人经济责任审计是国务院赋予国有资产监督管理机构的一项重要职责，是通过对出资人企业负责人任职期间所负责的财政财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性进行审计，是一种较高层次的经济监督手段。出资人所关注的已经不在局限于常规财务审计的内容和范围，应该以管资产、管决策、管重要财务事项和确保国有资产不流失为审计的主要内容。企业负责人经济责任审计是国有企业审计的主旋律，其中评价企业负责人经济责任履行情况是经济责任审计的重点，把企业经营者决策失误、管理不善以及舞弊造成的国有资产损失作为审计的重点内容。按照《中华人民共和国审计法》的规定和中办、国办发布的《两个暂行规定》及国务院国资委7号令的要求,充分发挥国有资产监管机构、纪检、监察、组织、人事和审计等各六部门联席会议作用，尤其注意组织部门和国有资产监督管理机构管人的权限划分，审计机关和国有资产监督管理机构的经济责任审计事权管辖划分，规范下达项目审计计划。
3.以推行全面财务预算为龙头，实施出资人财务预算核准制度。财务预算管理是为了确保企业战略规划目标实现而采取的一种财务控制方法和监督活动，是控制企业成本费用开支、监督企业利润分配的有效手段，是确定经营业绩考核目标和实施国有资本经营预算的重要工作基础。从出资人财务管理看，财务决算是事后监督，财务预算才能起到事前控制、事中约束的作用。从国资监管角度看，事前控制、事中约束远比事后监督更重要、更直接。为此，国资监管机构要完善财务预算报表体系，细化财务预算目标，规范编制内容和要求，并与月度财务快报结合起来。通过实施企业财务预算核准制度，逐步研究建立财务预算审核、分析、批复和监控工作规范，及时跟踪风险监测和有效控制企业经营成果、成本费用及重大资本支出和企业战略规划目标等完成情况，并推动企业提高财务管理工作水平，防范和化解财务风险。
4.健全重大财务事项报备、核准及审批制度，规范企业财务行为，防范财务风险。对重大财务事项进行监督管理，是出资人财务监督的一个重要方面。当前主要抓好：一是要对企业财务决算范围、聘请财务审计中介机构、重大资产损失等事项实行备案管理；二是要对企业在会计政策、会计估计变更和会计差错更正的披露事项进行备案管理；三是切实关注企业应收款项管理，防止企业随意调节业务收入及利润；四是进一步规范委托理财、期货等高风险投资，实行备案管理；五是要规范企业利润及利润分配管理，凡消化以前年度挂账、潜亏以及跨期收益转回等特定会计核算行为要核准审批；六是发生企业对外担保、大额资产抵押、质押等重大财务事项，实行备案管理；七是企业执行新的会计准则后，对八项资产减值准备事项进行监管；八是规范企业重大财务事项协调和监督，帮助和服务企业协调重大财税政策，协助债务重组、资产重整，处理债权债务等，逐步建立企业重大财务事项监管工作制度和工作程序；九是以企业清产核资资金核实为起点，建立健全企业资产损失责任界定及追究制度。
（二）以企业战略规划为发展目标，突出主业，缩短投资管理链条，防范财务风险。
从整体看，国有企业管理层次过多是一个较为普遍的问题，致使一些企业机构臃肿，监督管理失控，决策效率低下，管理成本增加，影响竞争力的提高，甚至成为财务风险的重要原因。清理整合所属企业，减少企业管理层次，调整内部组织结构，是建立健全国有资产监督管理体系、确保出资人职责层层到位的重要措施。一是要有利于发挥企业的整体优势，推动企业按照市场导向的要求，集中优势资源和优良资产，做强做大主业，消除或避免不必要的内部竞争，提高企业经济效益和核心竞争力；二是要有利于加强内部监管、提高决策效率、降低管理成本、规避财务风险，按照建立现代企业制度和现代产权制度的要求，构建适合本企业发展战略和业务结构要求、职能定位明确、运作高效的内部组织结构。三是要严格执行有关政策法规，确保整合工作规范有序进行。其中涉及企业资本金变动、资产处置或归属调整、债权债务转移等问题，要依法征得有关利益方同意，按照有关规定履行审批程序，避免逃废债务，防止国有资产流失。
（三）实行对企业负责人年度及任期经营业绩考核，防止内部人控制。
现代企业，最为突出的矛盾是“利益不一致”和“信息不对称”。现代企业的两权分离，经营者有可能存在“隐藏行动道德风险”和“隐藏信息道德风险”的问题，出资人希望通过经营获利使资产增值，实现企业价值最大化，但是却不能直接进行管理和经营，只能通过会计信息“间接”控制；经营者“直接”控制企业经营的过程和会计信息的生成和报告方式，希望由此解脱受托经济责任并获得期望报酬。因此决定了在双元控制主体构架下的企业内部控制首要的也是基本的目标应该是协调出资人和经营者的利益和矛盾，只有通过切实有效的协调，找到出资人和经营者共处的均衡点和平衡点。“约束+激励”是引导经营者行为的主要方法，是实现现代企业双元控制主体“协调”的内部控制目标的有效办法。出资人要规范建立和完善经营业绩考核体系。只有建立以资本增值为核心，包括财务效益状况、资本运营状况、偿债能力状况、发展能力状况等的企业绩效评价体制，全面评价企业的经营能力和经营者的业绩，明确奖惩标准与经营业绩挂钩，以激励经营者维护出资者的利益，实现资本的保值增值。
（四）加强企业内部控制，防范财务风险。
解决国有企业问题尚需要深入触动微观机制的最本质的问题，即企业的控制问题。出资人的职责就是帮助和指导企业运用先进的内控理论和方法，强化内部控制，提高管理水平。
1.财务会计部门是化解财务风险的重要防线。财务业务的每一项收付和债权债务的发生都会在账面上反映出来，这本身就是一种监督；会计人员在会计核算中保证这种反映的真实、准确和完整。财会部门不仅要可以把业务存在的大量问题尽力查找出来，而且要从管理会计的角度，在更深层次和更大范围内发现问题，研究对策，预测风险，并提供信息。目前，财会部门只忙于一般性会计核算，加上种种原因，尚未充分发挥会计监督的职能和管理会计的职能。
2.内审部门对内控的再监督及防范风险负有极其重要的责任。内审的“再监督”应是最后一道防线。为了强化内审部门的监督职能，国有企业应当成立在董事会下成立审计委员会。审计委员会是督导企业审计职能的有效运行，保证财务会计信息的质量，是为董事会实现经营目标服务的，是代表董事会监督财务报告过程和内部控制，以保证财务报告的可信性和公司各项活动的合规性，是一种内部控制。审计人员的任务就是要以先进有效的内控检评方法，有计划和有重点地对内控制度及其执行情况进行再监督检查，并提出改进内控的建设性意见，督促改进和完善。
3.大力提倡和营造一种“控制文化”。现代内控制度作为一种先进企业文化已经被实践所证明，得控则强，失控则弱，无控则乱，不控则败，有效的内控系统的实质性内容就是建立强有力的控制文化。一方面要求董事会和高级管理层负责建立一种控制文化，向各级人员强调和说明内控的重要性，另一方面企业中的所有员工都需要理解他们在内控程序中的作用，并在程序中充分发挥他们的作用。
4.规范和指导企业依照《内部会计控制规范》及具体规范开展控制工作。国资监管机构履行出资人控制职责，必定充分考虑内部会计控制的原则，采用不相容职务分离控制、授权批准控制及会计系统控制基本方法，指导企业进行内部会计控制设计，并评价内部会计控制的建立健全和有效一贯性，重点抓好货币资金、采购与付款、销售与收款、担保、对外投资、成本费用、及预算等具体规范控制。在范围、权限、程序、责任等方面更加明确，注重选择关健控制点，以保证资产的安全完整、经营的合法合规、财务决算报告信息真实，并提高企业经营管理的效率效果。
（五）加强企业国有资本监督管理，做好国有资本保值增值结果确认工作，防范资本减值风险。
加强企业国有资产的监管，真实反映国有资本的运营情况，对国有资本保值增值结果进行考核确认，是国有资产监管机构履行出资人重要职责之一。依照《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》（国务院国资委令第9号），结合企业年度财务决算审计专项报告或经济鉴证报告，在对企业报送的《企业国有资本保值增值计算与确认表》和分析说明、相关证明材料全面审核的基础上，逐户确认企业国有资本保值增值考核结果，并上报同级人民政府。积极发挥国有保值增值确认工作对企业监管的作用。一是凡未实现国有资本保值增值的，不得提取当年新增效益工资；二是对年度和任期经营业绩考核的企业，均要将国有资本保值增值指标作为对经营者的考核内容；三是在进行国有经济结构调整和企业资产重组过程中，要充分考虑企业国有资本保值增值完成情况，促进国有资本向优势企业和行业转移，形成良性循环；四是对于因经营管理不善，造成国有资本连续减值并且减值幅度进一步扩大的企业，要予以警告并督促企业采取切实可行的改进措施。