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一、当前农地经营存在的问题
(一)农地零碎过于分散,难以实现规模经营
在现行的家庭联产承包责任制下,农村地区根据集体土地的质量和数量,将土地按人口平均分配,形成了单个农户多地块、单个地块面积小的土地经营特点,这使得农地经营极度分散,农户很难获得规模效益。这种超小规模的土地经营模式,不利于农业生产的现代化,不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展。
(二)土地经营预期不稳定,农民的经营和投资动力不足
现行农村土地实行的是集体所有制,而实际上乡镇政府、村委会、村民小组三者都不同程度上拥有农村集体土地产权。而理论上的所有者是农民集体,农民不仅难以实现自己的所有权,而且连监督乡镇政府、村委会、村民小组的权利也很难实现。农村土地的所有权主体的错位使农民只拥有土地的不稳定使用权,容易造成农民经营土地行为的短期性,抑制了农民投资和经营的安全感与积极性,不利于农业生产的持续发展,影响农民收入的增长。
(三)农地分散经营,农业公共基础设施建设滞后
农地在切蛋糕式的分割承包后,农地经营以家庭为单位呈现分散化、独立化,如水利设施、农业交通设施等农业公共基础设施成了公共产品。这类公共产品由谁来提供呢?公共产品的非竞争性和非排他性的特点决定了单个农户不仅无力供给,也没有义务为其他农户的基础设施消费买单,而理论上的最佳供给者集体及其管理机构村委会又没有经济来源,受益者共同出资出力的供给模式是最后的选择。农户共同出力建农业基础设施,大家一起劳动相互监督,较为容易。但共同出资就难多了,这涉及到各户出多少,资金由谁管理,怎样监督资金管理者等一系列问题。农地的分散经营同农业公共基础设施的公共产品特性相互矛盾,造成了农业基础设施建设的严重滞后。
(四)农地转化为城市建设用地过程中,农民权益遭受侵犯
在我国农地转化为城市建设用地,首先必须经过政府征用,变成国有土地,才可以作为城市建设用地。政府在征地过程中扮演着征地补偿标准制定者、交易当事人、执法人三种角色。交易的另一方,既法律上农地所有的集体由于政治发育不全缺乏监督的村委会代表,土地使用者农户几乎没有参与交易讨价还价的权利,往往只是作为利益相关者得到少量的经济补偿,农民的权益得不到合理的维护。
二、目前流行的改革方案评述
1.农村土地农民私有
持农村土地农民私有化观点的学者认为,实行农村土地的农民私有制,能够保证农民对土地拥有排他性的土地产权,使农民的土地收益得到应有的保证。学术界有两种模式:一种是取消集体的土地所有权,农地以农户为单位进行确权私有化;另一种是保持集体的土地所有权不变的基础上,延长土地的承包期限至70年乃至无限期,承认农户对农地的永久使用权。然而,笔者认为农地的私有化面临如下问题:
第一,农村土地农民私有化只能解决好上文中提出的第二问题,规模经营和农业公共基础设施滞后的问题没有办法解决。我国人多地少的基本国情决定了土地私有化后单个农户拥有的土地少,难以实现规模经营。
第二,在农村社会保障体系不健全状况下,非自愿失地农民的生活没有保障。我国农村人口众多,人们对土地的依存度极高,土地承担着农村社会保障功能。实行农地的私有制,农地的所有权完全归农民所有,由于农户在抵御各种风险的能力薄弱,部分农民土地所有权会被迫让渡。
第三,如何进行私有化的问题。笔者认为,土地私有化从技术上来说是一项庞大的工程,在目前的农村还不具备这样的组织和经济条件。
2.农村土地国家所有
农村土地国家所有化,将农村集体所有的土地收归国有。国家拥有并依法行使对土地的所有权,农民则向国家租佃土地并缴纳租金,形成国家所有、农民经营的制度。实行这种国有租佃的模式,国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地的竞争经营,有利于实现土地资源的优化配置,有利于抑制稀缺资源土地投机活动,有利于农业经营的企业化和规模化,有利于最大限度地激励农业经营者对土地资源的充分合理利用,有利于国家对土地资源进行有效管理,有利于避免农户投资的短期行为。但是,国有租佃制思路也存在缺陷。
第一,土地国有化与农民的利益不完全一致。国家进行土地国有化可采取两种方式:一种是有偿赎买;另一种是无偿征收。采用有偿赎买的方式由于受国情国力的限制不可行,农民的利益很难得到合理实现。如果无偿征收,原属于农民的土地变为全民所有,而国有租佃的租金必然属于国家,农民的权益何以保障?
第二,政府行使土地所有权并经营土地的租赁业务增加了社会成本。土地的租赁业务是追求利润的经济业务,以行政命令为管理手段的政府来经营土地租赁业务,只能造成低效率和高成本。
第三,国有租佃不利于建立公平有序的市场经济。政府作为社会的管理者对土地租赁市场进行管理,同时又作为经营者参与土地租赁业务经营,身兼二职,不利于建立公平有序的土地租赁市场。
第四,政府不是经济人,难以胜任土地租赁业务。现在的土地租赁业务不仅仅是土地有限期使用权的出卖,还必须进行适当的投资。投资必须考虑成本和收益,作为靠税收运行的政府难以胜任必须由经济人进行的投资活动。农户作为承租人花钱购买的是即时可用、质量有保障、便于耕种的土地使用权,不仅没义务而且更没动力投入大量资金来改善土地质量、建设农业配套基础设施等。而这恰恰必须由土地租赁人来做,这就要求租赁人必须是一个按市场规则决策的经济人。
3.农村土地复合所有
有人在反对单一公有制和单一私有制时,提出了建立复合所有制的土地产权改革方案。一种思路是实行在农村土地社会(国家)占有基础上的农户(农民)个人所有制,但是,这种制度安排必然造成了国家和农户间土地产权不清晰责权利不明。另一种思路是实行土地的国家、集体、个人三元所有权制。国营农、林、牧、渔场的土地为国家所有,原来集体的耕地、林果园地、公用的其他场地为集体所有,农户长期经营的口粮田、自留地等为个人所有。国家和村集体公有土地实行租佃经营,农户个人所有的农地由农户自主经营。实行这种三元所有制有利于兼顾国家、集体和个人三方面的利益,但也存在很多问题,如增加了土地管理工作的难度、难以实现规模化经营等。
4.土地股份合作制
这种观点强调以土地股份化为主要内容,鼓励和支持农户将土地使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等,并按其股本定期领取土地股权收益。从理论上看,股份制的特点决定了股份不可退出只可转让,而农户的土地使用权是有限期的不可以买卖,这两者之间显然存在矛盾。从实际操作上看,实行土地股份合作制必须具备第三产业应比较发达、相关制度比较健全的条件,否则农户的合法利益得不到维护,很可能出现只见入股不见分红的情况。
三、产权制度安排的决定
目前,我国的农村土地实行私有制还是公有制更有效率呢?笔者认为,这可以从我国自农业合作社到如今的家庭联产承包责任制的土地变革历史中找到答案。在农业合作社时期,土地实行公有制,农业生产运用管理手段而非市场手段来组织,花费了极大的管理成本却到处是出工不出力的现象,造成了农业生产的低效率。对于家庭联产承包责任制,笔者认为,家庭联产承包责任制的实质是对公有农地的有限期私有化。由合作社制变为家庭联产承包责任制,极大调动了农民的生产积极性,在初期产量大增很快解决了温饱问题。随着温饱有余,农业生产进入商品化时代,单个农户带着少量的农地进入庞大的市场,规模经济小,交易费用总成本高,结果是农户收入低,农村长期在停留温饱有余的状态。
(作者单位:上海金融学院国际经贸学院、贵州大学经济学院)
(一)农地零碎过于分散,难以实现规模经营
在现行的家庭联产承包责任制下,农村地区根据集体土地的质量和数量,将土地按人口平均分配,形成了单个农户多地块、单个地块面积小的土地经营特点,这使得农地经营极度分散,农户很难获得规模效益。这种超小规模的土地经营模式,不利于农业生产的现代化,不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展。
(二)土地经营预期不稳定,农民的经营和投资动力不足
现行农村土地实行的是集体所有制,而实际上乡镇政府、村委会、村民小组三者都不同程度上拥有农村集体土地产权。而理论上的所有者是农民集体,农民不仅难以实现自己的所有权,而且连监督乡镇政府、村委会、村民小组的权利也很难实现。农村土地的所有权主体的错位使农民只拥有土地的不稳定使用权,容易造成农民经营土地行为的短期性,抑制了农民投资和经营的安全感与积极性,不利于农业生产的持续发展,影响农民收入的增长。
(三)农地分散经营,农业公共基础设施建设滞后
农地在切蛋糕式的分割承包后,农地经营以家庭为单位呈现分散化、独立化,如水利设施、农业交通设施等农业公共基础设施成了公共产品。这类公共产品由谁来提供呢?公共产品的非竞争性和非排他性的特点决定了单个农户不仅无力供给,也没有义务为其他农户的基础设施消费买单,而理论上的最佳供给者集体及其管理机构村委会又没有经济来源,受益者共同出资出力的供给模式是最后的选择。农户共同出力建农业基础设施,大家一起劳动相互监督,较为容易。但共同出资就难多了,这涉及到各户出多少,资金由谁管理,怎样监督资金管理者等一系列问题。农地的分散经营同农业公共基础设施的公共产品特性相互矛盾,造成了农业基础设施建设的严重滞后。
(四)农地转化为城市建设用地过程中,农民权益遭受侵犯
在我国农地转化为城市建设用地,首先必须经过政府征用,变成国有土地,才可以作为城市建设用地。政府在征地过程中扮演着征地补偿标准制定者、交易当事人、执法人三种角色。交易的另一方,既法律上农地所有的集体由于政治发育不全缺乏监督的村委会代表,土地使用者农户几乎没有参与交易讨价还价的权利,往往只是作为利益相关者得到少量的经济补偿,农民的权益得不到合理的维护。
二、目前流行的改革方案评述
1.农村土地农民私有
持农村土地农民私有化观点的学者认为,实行农村土地的农民私有制,能够保证农民对土地拥有排他性的土地产权,使农民的土地收益得到应有的保证。学术界有两种模式:一种是取消集体的土地所有权,农地以农户为单位进行确权私有化;另一种是保持集体的土地所有权不变的基础上,延长土地的承包期限至70年乃至无限期,承认农户对农地的永久使用权。然而,笔者认为农地的私有化面临如下问题:
第一,农村土地农民私有化只能解决好上文中提出的第二问题,规模经营和农业公共基础设施滞后的问题没有办法解决。我国人多地少的基本国情决定了土地私有化后单个农户拥有的土地少,难以实现规模经营。
第二,在农村社会保障体系不健全状况下,非自愿失地农民的生活没有保障。我国农村人口众多,人们对土地的依存度极高,土地承担着农村社会保障功能。实行农地的私有制,农地的所有权完全归农民所有,由于农户在抵御各种风险的能力薄弱,部分农民土地所有权会被迫让渡。
第三,如何进行私有化的问题。笔者认为,土地私有化从技术上来说是一项庞大的工程,在目前的农村还不具备这样的组织和经济条件。
2.农村土地国家所有
农村土地国家所有化,将农村集体所有的土地收归国有。国家拥有并依法行使对土地的所有权,农民则向国家租佃土地并缴纳租金,形成国家所有、农民经营的制度。实行这种国有租佃的模式,国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地的竞争经营,有利于实现土地资源的优化配置,有利于抑制稀缺资源土地投机活动,有利于农业经营的企业化和规模化,有利于最大限度地激励农业经营者对土地资源的充分合理利用,有利于国家对土地资源进行有效管理,有利于避免农户投资的短期行为。但是,国有租佃制思路也存在缺陷。
第一,土地国有化与农民的利益不完全一致。国家进行土地国有化可采取两种方式:一种是有偿赎买;另一种是无偿征收。采用有偿赎买的方式由于受国情国力的限制不可行,农民的利益很难得到合理实现。如果无偿征收,原属于农民的土地变为全民所有,而国有租佃的租金必然属于国家,农民的权益何以保障?
第二,政府行使土地所有权并经营土地的租赁业务增加了社会成本。土地的租赁业务是追求利润的经济业务,以行政命令为管理手段的政府来经营土地租赁业务,只能造成低效率和高成本。
第三,国有租佃不利于建立公平有序的市场经济。政府作为社会的管理者对土地租赁市场进行管理,同时又作为经营者参与土地租赁业务经营,身兼二职,不利于建立公平有序的土地租赁市场。
第四,政府不是经济人,难以胜任土地租赁业务。现在的土地租赁业务不仅仅是土地有限期使用权的出卖,还必须进行适当的投资。投资必须考虑成本和收益,作为靠税收运行的政府难以胜任必须由经济人进行的投资活动。农户作为承租人花钱购买的是即时可用、质量有保障、便于耕种的土地使用权,不仅没义务而且更没动力投入大量资金来改善土地质量、建设农业配套基础设施等。而这恰恰必须由土地租赁人来做,这就要求租赁人必须是一个按市场规则决策的经济人。
3.农村土地复合所有
有人在反对单一公有制和单一私有制时,提出了建立复合所有制的土地产权改革方案。一种思路是实行在农村土地社会(国家)占有基础上的农户(农民)个人所有制,但是,这种制度安排必然造成了国家和农户间土地产权不清晰责权利不明。另一种思路是实行土地的国家、集体、个人三元所有权制。国营农、林、牧、渔场的土地为国家所有,原来集体的耕地、林果园地、公用的其他场地为集体所有,农户长期经营的口粮田、自留地等为个人所有。国家和村集体公有土地实行租佃经营,农户个人所有的农地由农户自主经营。实行这种三元所有制有利于兼顾国家、集体和个人三方面的利益,但也存在很多问题,如增加了土地管理工作的难度、难以实现规模化经营等。
4.土地股份合作制
这种观点强调以土地股份化为主要内容,鼓励和支持农户将土地使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等,并按其股本定期领取土地股权收益。从理论上看,股份制的特点决定了股份不可退出只可转让,而农户的土地使用权是有限期的不可以买卖,这两者之间显然存在矛盾。从实际操作上看,实行土地股份合作制必须具备第三产业应比较发达、相关制度比较健全的条件,否则农户的合法利益得不到维护,很可能出现只见入股不见分红的情况。
三、产权制度安排的决定
目前,我国的农村土地实行私有制还是公有制更有效率呢?笔者认为,这可以从我国自农业合作社到如今的家庭联产承包责任制的土地变革历史中找到答案。在农业合作社时期,土地实行公有制,农业生产运用管理手段而非市场手段来组织,花费了极大的管理成本却到处是出工不出力的现象,造成了农业生产的低效率。对于家庭联产承包责任制,笔者认为,家庭联产承包责任制的实质是对公有农地的有限期私有化。由合作社制变为家庭联产承包责任制,极大调动了农民的生产积极性,在初期产量大增很快解决了温饱问题。随着温饱有余,农业生产进入商品化时代,单个农户带着少量的农地进入庞大的市场,规模经济小,交易费用总成本高,结果是农户收入低,农村长期在停留温饱有余的状态。
(作者单位:上海金融学院国际经贸学院、贵州大学经济学院)