论文部分内容阅读
摘要:由于税收作为一种分配工具,在社会经济生产和社会生活中起到重要的调节作用,因此,需要对税收机制的运行进行科学的管理,同时,还需要兼顾社会公正目标导向。为了促进税收机制的良好运行,应该完善管理体制,调整内在结构,以取得好的社会效果。
关键词:税收机制;科学分权;税制结构
中图分类号:F810.43 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)05-0093-02
社会的和谐必须建立在公平正义的基础上,丧失了公正,社会成员就容易产生怨恨情绪,可能引发各种社会矛盾,从而就不能形成和谐稳定的社会秩序。“税收作为一种分配工具,在调节收入分配、缓解分配不公、促进社会公平等方面具有重要的作用。”[1]当前,实现社会公正的一个重要的方面,就是充分发挥税收的职能作用,建立公平的国家收入分配机制。根据当前税收运行中显露的问题,做如下的分析讨论。
一、以科学分权为原则,完善管理体制
根据市场经济原则、效率原则、受益原则、事权与财权相结合原则等,在中央与地方之间合理划分税收管理权,保证中央与地方政府能正确行使税收管理职能,实现 “一级财政、一级事权、一级预算”。
具体来说,首先,中央集中管理中央税、共享税的税收立法权、税种开(停)征权、税目税率调整权、减免税权、税收政策管理权、税收征收管理权和税收收入支配权,并且将对宏观经济有较大影响,可以保证全国政令和税收政策统一,维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央。其次,在维持总的税制结构框架不变、保证税收收入稳定增长的基础上,充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用地方税调控地方经济的能力,从调动地方政府税收管理的积极性出发,适度放权,既有利于地方因地制宜开辟本地新税源,又有利于解决全国统一税收立法难于适应各地实际情况的矛盾。最后,加强对地方税权的约束,以避免地方政府可能会采取的一些不符合中央政府要求的经济行为,如建立地方税收立法报中央审查备案制度。一般来说,地方政府在行使地方税收立法权时,不得损害中央政府的权利,不得侵蚀中央税的税基,不得损害其他区域的权利,不得损害当地居民的权利,等等。
同时,还需要完善转移支付制度。一方面,规范标准收支测算方法,尽快摈弃采用“基数法”测算标准收入的做法,实行因素法。严格按照税基和标准税率测算各地标准收入,不断调整和充实标准支出客观因素,将地理条件、物价水平、人均财政收入等因素对标准支出影响纳入标准支出测算体系。通常人均财政收入高的地区,其居民对政府提供的公共服务水平的要求也相应较高,政府支出的需求也较大,考虑这一因素对财政支出的影响,有助于实现地区之间公共服务水平的相对均衡。另一方面,以基本公共服务均等化为目标,调整转移支付结构。一是规范与清理专项转移支付。逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任,强化政策规划、指导和监督职能。将各部委缩减下来的资金直接由中央财政转移给地方政府,将不规范的专项转移支付转变为一般性转移支付。与此同时,对中央部委必须保留的专项转移支付,应使其规范化。二是逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。减少对财力充裕地区的税收返还,增加对财力薄弱地区的税收返还,合理调节地区间财政能力差异;并尽快制订时间表,统筹协调和安排,逐步降低税收返还和原体制补助的比例,直至最后取消。三是提高一般性转移支付比例。通过上述结构调整,增加一般性转移支付的比例,将其作为中央对地方转移支付的主要形式,使其占全部转移支付的比例在50%左右,以适应基本公共服务均等化的总体要求。
再者,需要加强转移支付制度的法制建设。目前,法制管理的核心是要建立转移支付预决算制度,从预算的收支测算、编制、审批、执行到决算等各个环节都要规定严格的司法程序。此外,还要建立监督体系,如专项补助资金使用责任、项目执行结果的验证制度、审计制度等。
二、以促进公平为目标,调整税制结构
第一,改革个人所得税,转变个人所得税的模式,促进税务部门对纳税人的有效监管。一是要建立分类综合(混合)个人所得税模式。我国现行的个人所得税制度采用的是单一的分类所得税模式,对纳税人取得的个人收入,区分不同的应税所得项目,实行分项扣除费用,分项确定适用税率,分项征收。其弊端在于,项目的列举不能涵盖各种收入方式;没有考虑到纳税人的实际纳税能力,既不能反映“横向公平”,也没有反映“纵向公平”;不同项目的界限模糊,而扣除费用与税率不同,造成纳税人合理避税。目前,世界上征收个人所得税的国家多数采用综合所得税模式,即归属于同一纳税人的各种所得,不论来源,统一按一个税率公式计算征收。这种模式对个人申报和税务机关征管、稽查水平的要求很高,必须以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件。目前,我国还不具备这些条件,但是可以选择建立综合与分类相结合的个人所得税制,即对工资薪金所得、劳务报酬所得、个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包(租)经营所得、个人独资合伙企业经营所得等经常性的所得实行综合征收,对其他偶然性所得仍然实行分类征收。二是要加强对高收入特别是灰色收入的有效监管。由于“为富不税”、“高收低纳”现象的大量存在,证明了个人所得税要发挥作用,仅靠纳税人的道德自律与自醒是远远不够的,在公民纳税意识相对淡薄的现实下,必须依靠税务部门的有效监管。当前,税务部门在个人所得税管理过程中个人收入档案制度、代扣代缴相关制度等正在不断完善,发挥了重要的作用。针对目前中国大量存在的“灰色收入”,仅靠个人收入档案还远远不能反映纳税人的真实财产状况,尽快建立官员财产申报制度,进而将财产申报制度扩大到社会团体、企业、从事生产经营的个体工商户,最后在全民中实施,这是个人所得税深入改革必须面对和解决的问题。对偷逃税行为追究不力,使纳税人存在侥幸心理,是导致个人所得税流失的重要原因。因此有必要加大打击力度,效仿西方国家重罚偷税行为的做法,使纳税人特别是高收入者偷税成本大大高于预期收益,促使其在税法威慑下真实申报纳税。
第二,开征遗产税和赠与税。遗产税是对财产所有者死亡时遗留的财产课征的税收,赠与税是对财产所有者生前赠与他人的财产课征的税收,赠与税是遗产税的辅助税种,是为了防止以生前赠与财产方式而逃避遗产税,两者配合征收,关系密切。遗产税和赠与税,“是防止财富过度集中的最有力的工具,对缓和分配不公、补充个人所得税的不足有重大意义。”[2]在分配是否公平的问题上,有一个公认的“天赋标准”即每个人对自己的劳动成果都拥有天赋的权力,并承认和允许个人之间存在能力差别。遗产所得本身是“不公平的分配”,所以,遗产税天生就有维护“天赋标准”的职能,可以减轻由遗产继承造成的财富集中现象,缩小贫富差距,缓解社会矛盾,有利于形成社会公平。近年来,关于我国是否应该开征遗产税的问题,一直受到各方面关注并引起激烈讨论。在当前中国社会矛盾积聚的背景下,开征遗产税具有强烈的社会公正符号意义,能够表明政府追求社会公正的态度,传达相关信号,弥补中低收入阶层的失落感,这是当前我们国家开征遗产税的主要意义所在。而制度基础问题,可以在税收实践中逐步建立和完善。
第三,社会保障“费”改“税”。市场经济的发展要求我们尽快完善社会保障制度,在目前我国财力不足的情况下,社会保障资金的筹集就成为关系到是否能成功构建社会保障制度的核心问题之一。我们国家现在并没有开设社会保障税,而是以征缴社会保险费的形式来筹集资金,存在着筹集形式不规范、统筹范围小、覆盖面窄、社会化程度低、征收缺乏刚性等问题。对此,一个比较可行的解决办法就是将“社会保险费”改为“社会保障税”,其优点一是可以保证社会保障资金征收的强制性,通过税收立法,征纳双方都受到法律的约束,抗税不缴或者挤占挪用,都将受到法律的制裁,从而使社会保障资金有了稳定的来源;二是可以保证社会保障资金筹集的普遍性,按统一的税率征收,可以解决目前各地区、各行业、各种性质企业的参保人员缴费负担不均的问题,有助于打破各地及单位对人力资源的封锁,促进劳动力合理流动;三是可以保证社会保障资金使用的规范性,社会保障费改税后,纳入预算,保障资金的分配就有了可循之据,也方便对其进行监督,各种不规范的政府分配行为也就因此得到纠正,从而克服了目前管理混乱的问题。
第四,完善消费税。随着市场经济的发展,居民生活水平和消费能力的提高,社会中出现了许多新的高档消费品和高档消费行为,富裕阶层通过高档消费品和消费行为来彰显本阶层的优势地位,而中下层的居民在普通的大众消费品上却相形见绌,使经济不公通过消费领域直观地显现出来。在此背景下,2006年国家对消费税的税目、税率及相关政策进行了最大规模的一次调整,但是,调整仅仅把游艇、高尔夫球及球具、高档手表等奢侈品列入征收范围,曾经引发讨论的一些项目如豪宅、高档家具、高档娱乐等都未列入,很难实现通过消费税减少贫富差距的意图。针对我国当前贫富差距日益扩大的现实,应适当扩大征收范围,可以考虑全国政协常委、著名经济学家萧灼基委员的建议:对于五类人,政府应该征收特别消费税,包括:购买豪宅、名牌轿车的人;购买高档家具、名牌手表、高级化妆品的人;高级餐饮、高级保健品的消费者;饲养宠物的人群,包括宠物食品和宠物医疗等;高级休闲、高级娱乐、高级体育和保健的消费者。
当然,推动税收机制的良性运行,不仅需要建立完善的税收监督制度,还需要优化征管体系,提高征收效能,堵塞税收流失漏洞,从而确保税收机制科学公正目标的实现。
参考文献:
[1] 谢旭人.发挥税收职能作用 促进和谐社会建设[N].人民日报,2005-05-25.
[2] 郭庆旺,赵志耘.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
关键词:税收机制;科学分权;税制结构
中图分类号:F810.43 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)05-0093-02
社会的和谐必须建立在公平正义的基础上,丧失了公正,社会成员就容易产生怨恨情绪,可能引发各种社会矛盾,从而就不能形成和谐稳定的社会秩序。“税收作为一种分配工具,在调节收入分配、缓解分配不公、促进社会公平等方面具有重要的作用。”[1]当前,实现社会公正的一个重要的方面,就是充分发挥税收的职能作用,建立公平的国家收入分配机制。根据当前税收运行中显露的问题,做如下的分析讨论。
一、以科学分权为原则,完善管理体制
根据市场经济原则、效率原则、受益原则、事权与财权相结合原则等,在中央与地方之间合理划分税收管理权,保证中央与地方政府能正确行使税收管理职能,实现 “一级财政、一级事权、一级预算”。
具体来说,首先,中央集中管理中央税、共享税的税收立法权、税种开(停)征权、税目税率调整权、减免税权、税收政策管理权、税收征收管理权和税收收入支配权,并且将对宏观经济有较大影响,可以保证全国政令和税收政策统一,维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央。其次,在维持总的税制结构框架不变、保证税收收入稳定增长的基础上,充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用地方税调控地方经济的能力,从调动地方政府税收管理的积极性出发,适度放权,既有利于地方因地制宜开辟本地新税源,又有利于解决全国统一税收立法难于适应各地实际情况的矛盾。最后,加强对地方税权的约束,以避免地方政府可能会采取的一些不符合中央政府要求的经济行为,如建立地方税收立法报中央审查备案制度。一般来说,地方政府在行使地方税收立法权时,不得损害中央政府的权利,不得侵蚀中央税的税基,不得损害其他区域的权利,不得损害当地居民的权利,等等。
同时,还需要完善转移支付制度。一方面,规范标准收支测算方法,尽快摈弃采用“基数法”测算标准收入的做法,实行因素法。严格按照税基和标准税率测算各地标准收入,不断调整和充实标准支出客观因素,将地理条件、物价水平、人均财政收入等因素对标准支出影响纳入标准支出测算体系。通常人均财政收入高的地区,其居民对政府提供的公共服务水平的要求也相应较高,政府支出的需求也较大,考虑这一因素对财政支出的影响,有助于实现地区之间公共服务水平的相对均衡。另一方面,以基本公共服务均等化为目标,调整转移支付结构。一是规范与清理专项转移支付。逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任,强化政策规划、指导和监督职能。将各部委缩减下来的资金直接由中央财政转移给地方政府,将不规范的专项转移支付转变为一般性转移支付。与此同时,对中央部委必须保留的专项转移支付,应使其规范化。二是逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。减少对财力充裕地区的税收返还,增加对财力薄弱地区的税收返还,合理调节地区间财政能力差异;并尽快制订时间表,统筹协调和安排,逐步降低税收返还和原体制补助的比例,直至最后取消。三是提高一般性转移支付比例。通过上述结构调整,增加一般性转移支付的比例,将其作为中央对地方转移支付的主要形式,使其占全部转移支付的比例在50%左右,以适应基本公共服务均等化的总体要求。
再者,需要加强转移支付制度的法制建设。目前,法制管理的核心是要建立转移支付预决算制度,从预算的收支测算、编制、审批、执行到决算等各个环节都要规定严格的司法程序。此外,还要建立监督体系,如专项补助资金使用责任、项目执行结果的验证制度、审计制度等。
二、以促进公平为目标,调整税制结构
第一,改革个人所得税,转变个人所得税的模式,促进税务部门对纳税人的有效监管。一是要建立分类综合(混合)个人所得税模式。我国现行的个人所得税制度采用的是单一的分类所得税模式,对纳税人取得的个人收入,区分不同的应税所得项目,实行分项扣除费用,分项确定适用税率,分项征收。其弊端在于,项目的列举不能涵盖各种收入方式;没有考虑到纳税人的实际纳税能力,既不能反映“横向公平”,也没有反映“纵向公平”;不同项目的界限模糊,而扣除费用与税率不同,造成纳税人合理避税。目前,世界上征收个人所得税的国家多数采用综合所得税模式,即归属于同一纳税人的各种所得,不论来源,统一按一个税率公式计算征收。这种模式对个人申报和税务机关征管、稽查水平的要求很高,必须以发达的信息网络和全面可靠的原始资料为条件。目前,我国还不具备这些条件,但是可以选择建立综合与分类相结合的个人所得税制,即对工资薪金所得、劳务报酬所得、个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包(租)经营所得、个人独资合伙企业经营所得等经常性的所得实行综合征收,对其他偶然性所得仍然实行分类征收。二是要加强对高收入特别是灰色收入的有效监管。由于“为富不税”、“高收低纳”现象的大量存在,证明了个人所得税要发挥作用,仅靠纳税人的道德自律与自醒是远远不够的,在公民纳税意识相对淡薄的现实下,必须依靠税务部门的有效监管。当前,税务部门在个人所得税管理过程中个人收入档案制度、代扣代缴相关制度等正在不断完善,发挥了重要的作用。针对目前中国大量存在的“灰色收入”,仅靠个人收入档案还远远不能反映纳税人的真实财产状况,尽快建立官员财产申报制度,进而将财产申报制度扩大到社会团体、企业、从事生产经营的个体工商户,最后在全民中实施,这是个人所得税深入改革必须面对和解决的问题。对偷逃税行为追究不力,使纳税人存在侥幸心理,是导致个人所得税流失的重要原因。因此有必要加大打击力度,效仿西方国家重罚偷税行为的做法,使纳税人特别是高收入者偷税成本大大高于预期收益,促使其在税法威慑下真实申报纳税。
第二,开征遗产税和赠与税。遗产税是对财产所有者死亡时遗留的财产课征的税收,赠与税是对财产所有者生前赠与他人的财产课征的税收,赠与税是遗产税的辅助税种,是为了防止以生前赠与财产方式而逃避遗产税,两者配合征收,关系密切。遗产税和赠与税,“是防止财富过度集中的最有力的工具,对缓和分配不公、补充个人所得税的不足有重大意义。”[2]在分配是否公平的问题上,有一个公认的“天赋标准”即每个人对自己的劳动成果都拥有天赋的权力,并承认和允许个人之间存在能力差别。遗产所得本身是“不公平的分配”,所以,遗产税天生就有维护“天赋标准”的职能,可以减轻由遗产继承造成的财富集中现象,缩小贫富差距,缓解社会矛盾,有利于形成社会公平。近年来,关于我国是否应该开征遗产税的问题,一直受到各方面关注并引起激烈讨论。在当前中国社会矛盾积聚的背景下,开征遗产税具有强烈的社会公正符号意义,能够表明政府追求社会公正的态度,传达相关信号,弥补中低收入阶层的失落感,这是当前我们国家开征遗产税的主要意义所在。而制度基础问题,可以在税收实践中逐步建立和完善。
第三,社会保障“费”改“税”。市场经济的发展要求我们尽快完善社会保障制度,在目前我国财力不足的情况下,社会保障资金的筹集就成为关系到是否能成功构建社会保障制度的核心问题之一。我们国家现在并没有开设社会保障税,而是以征缴社会保险费的形式来筹集资金,存在着筹集形式不规范、统筹范围小、覆盖面窄、社会化程度低、征收缺乏刚性等问题。对此,一个比较可行的解决办法就是将“社会保险费”改为“社会保障税”,其优点一是可以保证社会保障资金征收的强制性,通过税收立法,征纳双方都受到法律的约束,抗税不缴或者挤占挪用,都将受到法律的制裁,从而使社会保障资金有了稳定的来源;二是可以保证社会保障资金筹集的普遍性,按统一的税率征收,可以解决目前各地区、各行业、各种性质企业的参保人员缴费负担不均的问题,有助于打破各地及单位对人力资源的封锁,促进劳动力合理流动;三是可以保证社会保障资金使用的规范性,社会保障费改税后,纳入预算,保障资金的分配就有了可循之据,也方便对其进行监督,各种不规范的政府分配行为也就因此得到纠正,从而克服了目前管理混乱的问题。
第四,完善消费税。随着市场经济的发展,居民生活水平和消费能力的提高,社会中出现了许多新的高档消费品和高档消费行为,富裕阶层通过高档消费品和消费行为来彰显本阶层的优势地位,而中下层的居民在普通的大众消费品上却相形见绌,使经济不公通过消费领域直观地显现出来。在此背景下,2006年国家对消费税的税目、税率及相关政策进行了最大规模的一次调整,但是,调整仅仅把游艇、高尔夫球及球具、高档手表等奢侈品列入征收范围,曾经引发讨论的一些项目如豪宅、高档家具、高档娱乐等都未列入,很难实现通过消费税减少贫富差距的意图。针对我国当前贫富差距日益扩大的现实,应适当扩大征收范围,可以考虑全国政协常委、著名经济学家萧灼基委员的建议:对于五类人,政府应该征收特别消费税,包括:购买豪宅、名牌轿车的人;购买高档家具、名牌手表、高级化妆品的人;高级餐饮、高级保健品的消费者;饲养宠物的人群,包括宠物食品和宠物医疗等;高级休闲、高级娱乐、高级体育和保健的消费者。
当然,推动税收机制的良性运行,不仅需要建立完善的税收监督制度,还需要优化征管体系,提高征收效能,堵塞税收流失漏洞,从而确保税收机制科学公正目标的实现。
参考文献:
[1] 谢旭人.发挥税收职能作用 促进和谐社会建设[N].人民日报,2005-05-25.
[2] 郭庆旺,赵志耘.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2002.