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公共项目是指由政府出资并主导，以社会效益为主的非营利性项目。敏捷化项目管理是指在开展高度不确定性项目时，以尽早完成有价值的成果为目的的一种项目管理模式。我国长期以来对公共项目均采用常规的项目管理模式，但在原创性科研、突发事件应对等方面，传统项目管理的方法不足以应对新的项目管理需求。为此，本文深入探讨敏捷化管理框架在公共项目中应用的可行性与方式，以期为我国公共项目的管理提供更丰富的可选方案。
公共项目的类型
一般来说，公共项目可按照公益性和规模两个维度进行分类。
按照公益性分类
按照项目公益性的差异，公共项目可分为纯公共项目、准公共项目、战略性或政策性项目等。
（1）纯公共项目是指提供公用物品或公共服务的项目，项目产出具有非排他性和非竞争性，这类项目的主要目的是向公众提供服务并带来社会效益。
（2）准公共项目是指提供准公用物品的项目，项目产出具有一定的竞争性和排他性，但这些产出或提供的服务涉及人们的基本需要，或者是因为存在外部效果，收费往往不足以反映项目的效益。因此，需要政府对投入予以补充，如农业、水利、通信、教育、基本医疗服务和交通运输项目等。
（3）战略性或政策性项目是指对国家有战略意义的特大型的、有较大风险但有重大前景的、资源性的项目，或出于领土完整、安全及减少地区间经济发展差异考虑的项目。
按照项目规模分类
根据国家标准GB/T 23691—2009《项目管理术语》的规定，项目（Project）是指“创造独特产品或提供独特服务的，有起止时间的努力过程”；项目群（Programme）是指“为实现共同目标而需协调管理的一组相关项目”（有时也翻译为“项目集”）；项目组合（Portfo-lio）是指“为实现战略目标，便于进行有效管理而组合在一起的项目、项目群和其他工作。项目组合中的项目、项目群和其他工作不一定彼此依赖或有直接关系”。
在我国政府管理公共项目时，并不严格按照上述定义进行分类。项目、项目群及项目组合中的“其他工作”有时会被统称为“项目”，项目组合则以“某某大型项目”或“某某领域发展规划”来命名。从另一个角度来讲，有将公共项目的边界扩大至覆盖由政府或公共部门提供的常态化公共物品或公共服务的倾向。
这一倾向有其合理性，因为部分公共项目群为实现其最终目的，通常既包括前期符合标准定义的独特化的研究性项目，又包括后期将研究成果转化为公共物品及公共服务后常态化供应的过程。我国改革开放以来，在推行新政策时长期采用的“试点—推广”模式也符合这一特点。
以2019年中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为例，该项规划中既包括 “推进基础设施互联互通”这类传统工程建设项目，也包括“推动重点领域智慧应用”这类创新性研究探索项目，还包括“推进公共服务标准化、便利化”这类公共产品与服务普及的项目。其中，“推动重点领域智慧应用”可以进一步分解为前期的技术研发阶段和后期的普及建设阶段，在不同的阶段和形式下，这些公共项目/项目群/项目组合的管理也需要使用不同的管理模式及工具。
特别是在公共项目管理领域，存在提出方与实施方两个重要的项目相关方，本文将由同一提出方与同一实施方为实现共同目标而开展的一组相关项目称为一个“公共项目群”；将由同一提出方策划的，交由多个实施方开展的一系列公共项目、公共项目群、提供公共产品/服务的其他任务总称为一个“公共项目组合”。
项目管理敏捷化思想与实践
敏捷化的项目管理思想最早诞生于软件开发领域。2001年，软件业思想领袖共同发表《敏捷宣言》，强调敏捷的四个核心价值：①个体和互动高于流程和工具；②工作的软件高于详尽的文档；③客户合作高于合同谈判；④响应变化高于遵循计划。
近年来，敏捷化项目管理被逐渐探索应用于其他不同的领域。一般情况下，应用敏捷化项目管理的项目都有一些特点：①需要研究和开发；②需求变更频繁；③具有不明确或未知的需求、不确定性或风险；④最终目标难以精准描述。
来自敏捷宣言的敏捷思想遵循十二项原则： ①我们的最高目标是，通过尽早和持续地交付有价值的软件来满足客户；②欢迎对需求提出变更，即使是在项目开发后期，要善于利用需求变更，帮助客户获得竞争优势；③要不断交付可用的软件，周期从几周到几个月不等，且越短越好；④项目过程中，业务人员与开发人员必须在一起工作；⑤要善于激励项目人员，给予他们所需要的环境和支持，并相信他们能够完成任务；⑥无论是团队内还是团队间，最有效的沟通方法是面对面的交谈；⑦可用的软件是衡量进度的主要指标；⑧敏捷过程提倡可持续的开发，项目方、开发人员和用户应该能够保持恒久稳定的进展速度；⑨对技术的精益求精及对设计的不断完善将提升敏捷性；⑩要做到简洁，即尽最大可能减少不必要的工作，这是一门艺术；？最佳的架构、需求和设计出自自组织的团队；？团队要定期反省如何能够做到更有效，并相应地调整团队的行为。
在敏捷化项目管理领域，比较典型的管理实践包括（美国）项目管理协会（PMI）和敏捷联盟（Agile Alliance）共同研发的《敏捷实践指南》（Agile Practice Guide），以及规模化敏捷公司（SAI）研发的《规模化敏捷框架》（Scale Agile Framework，SAFe）。
《敏捷實践指南》重在指导对具体项目的敏捷化管理实践。其特点在于增量管理和迭代管理在项目全生命周期中的应用，以及对一系列常用的敏捷化技术、方法与工具的梳理归纳。
《规模化敏捷框架》重在企业整体战略层面的敏捷化管理，将单个项目、项目群的敏捷化管理与企业愿景、发展规划的分解落实有机结合，实现对企业开展的项目群、项目组合实施全面、整体的敏捷化管理。
两者相比，《敏捷实践指南》更关注单个项目管理的敏捷化技术与工具，而《规模化敏捷框架》则更关注项目组合、项目群管理的全盘敏捷化。因此，在公共项目管理中应用敏捷化工具时，上述体系分别适用于不同层级的敏捷化管理。 敏捷化项目管理在公共项目中的应用
公共项目管理的敏捷化可在各个不同层面上实施。一般情况下，公共项目管理的敏捷化不仅需要项目实施方按照敏捷化模式开展工作，也需要项目提出方按照敏捷化模式与项目实施方进行对接，采取迭代、增量等敏捷化手段对项目预期成果进行预测及变更。
公共项目管理的敏捷化
单个公共项目管理的敏捷化，主要可以參考PMI的《敏捷实践指南》，在此基础上，需要构建公共项目管理特有的敏捷化模型。
与企业内部开发项目不同，公共项目的典型特点是项目提出方和项目实施方的分离性。大部分公共项目由政府或其他公共部门提出，通过委托、竞标等方式交由符合条件的企事业单位实施。项目的目标成果、周期限制、经费限制等条件均由项目提出方最终决策拍板。因此，在公共项目的敏捷化管理中，提出方和实施方都必须采用敏捷化模式，而且需要高度协同。
在《敏捷实践指南》中，提到了两种重要的敏捷化手段：迭代管理与增量管理。在公共项目管理中，开展迭代管理与增量管理的主体是项目实施方，但是需要将项目提出方纳入迭代与增量的开发循环中来，建立一个完整的闭环反馈模型，如图1所示。
公共项目群管理的敏捷化
公共项目群管理的敏捷化，适合采用《规模化敏捷框架》中的“敏捷发布队列”（Agile Release Train，ART）模型，将项目群中多个项目的团队整合后，要求其增量发布及迭代的工作周期进行同步，从而在价值流中逐步开发、交付并在适用的情况下运行一个或多个解决方案。
一般情况下，敏捷发布队列应遵循以下原则。
（1）固定周期：解决方案队列由一系列固定周期的增量发布—迭代循环构成，这一周期取决于增量发布的周期（通常为2周）。每一项项目目标如果在一个周期内没有实现的话，需要将其放到下一个周期中。
（2）定期交付一次成果增量：每个队列按照固定周期交付一次新成果增量。所有团队的成果增量将汇总在一起，形成一个阶段性成果展示。
（3）同步：队列中的所有团队同步到相同的成果增量周期（通常为8～12周），并且具有共同的迭代开始/结束日期和持续时间。
（4）保持连续开发：每个敏捷发布队列都可以比较准确地估计出在一个成果增量周期中可以交付多少新成果。
（5）创新与规划：创新与规划迭代在每个成果增量结束时进行，并为成果增量规划、创新、持续学习、基础设施建设等需求建立缓冲期。
（6）评估与调整：在每个成果增量周期结束时对敏捷发布队列进行评估与调整活动。根据评估结果，召开研讨会来决定如何调整尚未完成的项目子目标。
在公共项目群管理中，需要由项目实施方以敏捷发布队列形式组织项目推进，并在每个成果增量周期结束时，在创新、规划、评估、调整阶段由项目提出方共同参与，从而实现公共项目群管理的敏捷化闭环反馈模型，如图2所示。
公共项目组合管理的敏捷化
公共项目组合一般对应某一专项规划、实施方案，或者规划中的某一具体方向，如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中的“推进公共服务标准化便利化”方向。例如，政府主管部门计划对其实施敏捷化管理，可在其分解过程中贯彻敏捷化思想，将其分解为一系列敏捷化管理的项目群、常规瀑布式管理的项目群及不采用项目制管理的公共物品/服务提供工作，如图3所示。
在开展项目分解时，需要满足以下要求。
（1）根据某一领域或方向的规划要求，制定项目组合战略路线图及项目组合愿景，并进一步将该领域的总目标分解为各子领域的分目标，用于指导各具体项目的敏捷化项目管理。
（2）根据项目组合战略路线图及目标分解方案，将项目组合分解为若干子项目、子项目群及子任务。
（3）对各子项目的目标进行评估，将子项目分为常规项目和敏捷化项目。
（4）对常规项目，可采取常规管理方式及工具。对敏捷化项目，可采取敏捷化项目管理模式及工具。
（5）关注各敏捷化项目之间的信息交换与互动，预先分析跨项目迭代的必要性与可行性，并建立必要的信息传输渠道。
（6）关注各个敏捷化项目与常规项目之间的逻辑关系，采用传统项目管理工具做好各子项目之间的顺序管理。
对公共项目组合分解之后，对于各项目、项目群，应采取适当的项目管理模式，不应刻意追求全部项目的敏捷化项目管理。
结语
敏捷化项目管理是一种针对需求多变、最终目标难以精确描述、不确定性高的研发型项目所提出的项目管理模式。在实践应用中，已经发展出了不少具有较高可操作性的敏捷化实践框架。本文通过分析我国公共项目的管理需求与特点，尝试将最新的敏捷化工具引入公共项目、公共项目群、公共项目组合等不同层级的管理中，并提出了初步的模型与设想，为我国公共项目的管理提供一定的借鉴。P
（注：本文采用我国“项目管理术语”标准，用项目群的说法。）
顾君剑，上海市质量和标准研究院高级工程师，全国项目管理标准化技术委员会成熟度评估分技术委员会委员，ISO/TC 258项目管理标准化技术委员会注册专家。
肖杨，金风科技首席项目管理专家，ISO/TC 258项目管理标准化技术委员会注册专家兼ISO21512工作组秘书，SAC/ TC343全国项目管理标准化技术委员会委员。
公共项目的类型
一般来说，公共项目可按照公益性和规模两个维度进行分类。
按照公益性分类
按照项目公益性的差异，公共项目可分为纯公共项目、准公共项目、战略性或政策性项目等。
（1）纯公共项目是指提供公用物品或公共服务的项目，项目产出具有非排他性和非竞争性，这类项目的主要目的是向公众提供服务并带来社会效益。
（2）准公共项目是指提供准公用物品的项目，项目产出具有一定的竞争性和排他性，但这些产出或提供的服务涉及人们的基本需要，或者是因为存在外部效果，收费往往不足以反映项目的效益。因此，需要政府对投入予以补充，如农业、水利、通信、教育、基本医疗服务和交通运输项目等。
（3）战略性或政策性项目是指对国家有战略意义的特大型的、有较大风险但有重大前景的、资源性的项目，或出于领土完整、安全及减少地区间经济发展差异考虑的项目。
按照项目规模分类
根据国家标准GB/T 23691—2009《项目管理术语》的规定，项目（Project）是指“创造独特产品或提供独特服务的，有起止时间的努力过程”；项目群（Programme）是指“为实现共同目标而需协调管理的一组相关项目”（有时也翻译为“项目集”）；项目组合（Portfo-lio）是指“为实现战略目标，便于进行有效管理而组合在一起的项目、项目群和其他工作。项目组合中的项目、项目群和其他工作不一定彼此依赖或有直接关系”。
在我国政府管理公共项目时，并不严格按照上述定义进行分类。项目、项目群及项目组合中的“其他工作”有时会被统称为“项目”，项目组合则以“某某大型项目”或“某某领域发展规划”来命名。从另一个角度来讲，有将公共项目的边界扩大至覆盖由政府或公共部门提供的常态化公共物品或公共服务的倾向。
这一倾向有其合理性，因为部分公共项目群为实现其最终目的，通常既包括前期符合标准定义的独特化的研究性项目，又包括后期将研究成果转化为公共物品及公共服务后常态化供应的过程。我国改革开放以来，在推行新政策时长期采用的“试点—推广”模式也符合这一特点。
以2019年中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为例，该项规划中既包括 “推进基础设施互联互通”这类传统工程建设项目，也包括“推动重点领域智慧应用”这类创新性研究探索项目，还包括“推进公共服务标准化、便利化”这类公共产品与服务普及的项目。其中，“推动重点领域智慧应用”可以进一步分解为前期的技术研发阶段和后期的普及建设阶段，在不同的阶段和形式下，这些公共项目/项目群/项目组合的管理也需要使用不同的管理模式及工具。
特别是在公共项目管理领域，存在提出方与实施方两个重要的项目相关方，本文将由同一提出方与同一实施方为实现共同目标而开展的一组相关项目称为一个“公共项目群”；将由同一提出方策划的，交由多个实施方开展的一系列公共项目、公共项目群、提供公共产品/服务的其他任务总称为一个“公共项目组合”。
项目管理敏捷化思想与实践
敏捷化的项目管理思想最早诞生于软件开发领域。2001年，软件业思想领袖共同发表《敏捷宣言》，强调敏捷的四个核心价值：①个体和互动高于流程和工具；②工作的软件高于详尽的文档；③客户合作高于合同谈判；④响应变化高于遵循计划。
近年来，敏捷化项目管理被逐渐探索应用于其他不同的领域。一般情况下，应用敏捷化项目管理的项目都有一些特点：①需要研究和开发；②需求变更频繁；③具有不明确或未知的需求、不确定性或风险；④最终目标难以精准描述。
来自敏捷宣言的敏捷思想遵循十二项原则： ①我们的最高目标是，通过尽早和持续地交付有价值的软件来满足客户；②欢迎对需求提出变更，即使是在项目开发后期，要善于利用需求变更，帮助客户获得竞争优势；③要不断交付可用的软件，周期从几周到几个月不等，且越短越好；④项目过程中，业务人员与开发人员必须在一起工作；⑤要善于激励项目人员，给予他们所需要的环境和支持，并相信他们能够完成任务；⑥无论是团队内还是团队间，最有效的沟通方法是面对面的交谈；⑦可用的软件是衡量进度的主要指标；⑧敏捷过程提倡可持续的开发，项目方、开发人员和用户应该能够保持恒久稳定的进展速度；⑨对技术的精益求精及对设计的不断完善将提升敏捷性；⑩要做到简洁，即尽最大可能减少不必要的工作，这是一门艺术；？最佳的架构、需求和设计出自自组织的团队；？团队要定期反省如何能够做到更有效，并相应地调整团队的行为。
在敏捷化项目管理领域，比较典型的管理实践包括（美国）项目管理协会（PMI）和敏捷联盟（Agile Alliance）共同研发的《敏捷实践指南》（Agile Practice Guide），以及规模化敏捷公司（SAI）研发的《规模化敏捷框架》（Scale Agile Framework，SAFe）。
《敏捷實践指南》重在指导对具体项目的敏捷化管理实践。其特点在于增量管理和迭代管理在项目全生命周期中的应用，以及对一系列常用的敏捷化技术、方法与工具的梳理归纳。
《规模化敏捷框架》重在企业整体战略层面的敏捷化管理，将单个项目、项目群的敏捷化管理与企业愿景、发展规划的分解落实有机结合，实现对企业开展的项目群、项目组合实施全面、整体的敏捷化管理。
两者相比，《敏捷实践指南》更关注单个项目管理的敏捷化技术与工具，而《规模化敏捷框架》则更关注项目组合、项目群管理的全盘敏捷化。因此，在公共项目管理中应用敏捷化工具时，上述体系分别适用于不同层级的敏捷化管理。 敏捷化项目管理在公共项目中的应用
公共项目管理的敏捷化可在各个不同层面上实施。一般情况下，公共项目管理的敏捷化不仅需要项目实施方按照敏捷化模式开展工作，也需要项目提出方按照敏捷化模式与项目实施方进行对接，采取迭代、增量等敏捷化手段对项目预期成果进行预测及变更。
公共项目管理的敏捷化
单个公共项目管理的敏捷化，主要可以參考PMI的《敏捷实践指南》，在此基础上，需要构建公共项目管理特有的敏捷化模型。
与企业内部开发项目不同，公共项目的典型特点是项目提出方和项目实施方的分离性。大部分公共项目由政府或其他公共部门提出，通过委托、竞标等方式交由符合条件的企事业单位实施。项目的目标成果、周期限制、经费限制等条件均由项目提出方最终决策拍板。因此，在公共项目的敏捷化管理中，提出方和实施方都必须采用敏捷化模式，而且需要高度协同。
在《敏捷实践指南》中，提到了两种重要的敏捷化手段：迭代管理与增量管理。在公共项目管理中，开展迭代管理与增量管理的主体是项目实施方，但是需要将项目提出方纳入迭代与增量的开发循环中来，建立一个完整的闭环反馈模型，如图1所示。
公共项目群管理的敏捷化
公共项目群管理的敏捷化，适合采用《规模化敏捷框架》中的“敏捷发布队列”（Agile Release Train，ART）模型，将项目群中多个项目的团队整合后，要求其增量发布及迭代的工作周期进行同步，从而在价值流中逐步开发、交付并在适用的情况下运行一个或多个解决方案。
一般情况下，敏捷发布队列应遵循以下原则。
（1）固定周期：解决方案队列由一系列固定周期的增量发布—迭代循环构成，这一周期取决于增量发布的周期（通常为2周）。每一项项目目标如果在一个周期内没有实现的话，需要将其放到下一个周期中。
（2）定期交付一次成果增量：每个队列按照固定周期交付一次新成果增量。所有团队的成果增量将汇总在一起，形成一个阶段性成果展示。
（3）同步：队列中的所有团队同步到相同的成果增量周期（通常为8～12周），并且具有共同的迭代开始/结束日期和持续时间。
（4）保持连续开发：每个敏捷发布队列都可以比较准确地估计出在一个成果增量周期中可以交付多少新成果。
（5）创新与规划：创新与规划迭代在每个成果增量结束时进行，并为成果增量规划、创新、持续学习、基础设施建设等需求建立缓冲期。
（6）评估与调整：在每个成果增量周期结束时对敏捷发布队列进行评估与调整活动。根据评估结果，召开研讨会来决定如何调整尚未完成的项目子目标。
在公共项目群管理中，需要由项目实施方以敏捷发布队列形式组织项目推进，并在每个成果增量周期结束时，在创新、规划、评估、调整阶段由项目提出方共同参与，从而实现公共项目群管理的敏捷化闭环反馈模型，如图2所示。
公共项目组合管理的敏捷化
公共项目组合一般对应某一专项规划、实施方案，或者规划中的某一具体方向，如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中的“推进公共服务标准化便利化”方向。例如，政府主管部门计划对其实施敏捷化管理，可在其分解过程中贯彻敏捷化思想，将其分解为一系列敏捷化管理的项目群、常规瀑布式管理的项目群及不采用项目制管理的公共物品/服务提供工作，如图3所示。
在开展项目分解时，需要满足以下要求。
（1）根据某一领域或方向的规划要求，制定项目组合战略路线图及项目组合愿景，并进一步将该领域的总目标分解为各子领域的分目标，用于指导各具体项目的敏捷化项目管理。
（2）根据项目组合战略路线图及目标分解方案，将项目组合分解为若干子项目、子项目群及子任务。
（3）对各子项目的目标进行评估，将子项目分为常规项目和敏捷化项目。
（4）对常规项目，可采取常规管理方式及工具。对敏捷化项目，可采取敏捷化项目管理模式及工具。
（5）关注各敏捷化项目之间的信息交换与互动，预先分析跨项目迭代的必要性与可行性，并建立必要的信息传输渠道。
（6）关注各个敏捷化项目与常规项目之间的逻辑关系，采用传统项目管理工具做好各子项目之间的顺序管理。
对公共项目组合分解之后，对于各项目、项目群，应采取适当的项目管理模式，不应刻意追求全部项目的敏捷化项目管理。
结语
敏捷化项目管理是一种针对需求多变、最终目标难以精确描述、不确定性高的研发型项目所提出的项目管理模式。在实践应用中，已经发展出了不少具有较高可操作性的敏捷化实践框架。本文通过分析我国公共项目的管理需求与特点，尝试将最新的敏捷化工具引入公共项目、公共项目群、公共项目组合等不同层级的管理中，并提出了初步的模型与设想，为我国公共项目的管理提供一定的借鉴。P
（注：本文采用我国“项目管理术语”标准，用项目群的说法。）
顾君剑，上海市质量和标准研究院高级工程师，全国项目管理标准化技术委员会成熟度评估分技术委员会委员，ISO/TC 258项目管理标准化技术委员会注册专家。
肖杨，金风科技首席项目管理专家，ISO/TC 258项目管理标准化技术委员会注册专家兼ISO21512工作组秘书，SAC/ TC343全国项目管理标准化技术委员会委员。