论文部分内容阅读
摘 要：水权转让是应对水资源危机、建设资源节约型和环境友好型社会的必然要求，是实现水资源优化配置的可行路径。在构建水权转让法律制度的过程中，应遵循可持续发展原则和有偿使用原则，兼顾经济效益和生态效益。
关键词：水权；取水权；水权转让；法律原则
我国“十三五”规划提出“建立节水型社会、健全水资源配置体系、强化水资源管理和有偿使用”，这是建设资源节约型和环境友好型社会必然要求，是应对当前世界水资源日益稀缺的良策。水资源已日益成为世界范围内的稀缺资源，这种稀缺资源只在在优化配置的前提下，才能实现环境和社会的可持续发展。水权转让是实现水资源优化配置的有效途径之一。
一、推进水权转让法律制度的重要意义
（一）水资源日益成为全球范围内的稀缺资源。地球上的水资源包括海水资源和淡水资源，由于海水难以直接利用，通常所说水资源指陆地上的淡水资源。陆地上的淡水资源约占地球上水体总量的2.5%，而其中70%以固体冰川的形式存在于地球的南北两极，加上难以利用的永冻积雪及高山冰川，地球上约87%的淡水资源是人类迄今无法利用的。真正能为人类所利用的淡水资源约占地球总水量的0.26%，主要是江河湖泊和地下水中的一部分。全球水资源不仅短缺，同时地区分布极不平衡。巴西、俄罗斯、加拿大等9个国家占了世界淡水资源的60%，约占世界人口总数40%的80个国家和地区严重缺水。[1]2011年10月31日，菲律宾婴儿卡马乔的诞生，标志着世界人口已突破70亿。经济社会的迅猛发展及庞大的人口需求使水资源日益成为世界性的稀缺资源。
水资源短缺的问题在我国同样存在。我国水资源总量约为28000亿立方米，总量虽然不小，但人均占有量却只有世界人均水资源量的四分之一，在世界各国中排名百位以后，被列为水资源十分贫乏的16个国家之一。可见，加强水资源综合管理，提高水资源利用效率，建立节水型社会，促进水资源可持续利用已经成为世界各国面临的重大问题。[2]
（二）水权转让是实现资源优化配置的重要途径。史尚宽先生主张，矿业权、渔业权、水权为物权，而且明确水权为用益物权[3]。水权所具有的用益性是水权转让的法理基础。在我国，水资源属于国家所有，作为国有自然资源之一的水资源，任何人不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。面对水资源短缺的局面，为解决市场主体的用水问题，有效益的途径是配置给市场主体水权，并允许市场主体根据其对水需求的变化，实现水权在市场主体之间的移转。[4]因此，必须将水权界定为一种用益物权，并从水资源所有权中分离出来，通过水权转让实现其用益性，以缓解日益严重的水资源危机。
“十三五”时期是全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，全面构建资源节约型、环境友好型的社会，是“十三五”时期经济社会发展的战略举措，而水权制度的建立与完善对促进工农业现代化和构建资源节约型、环境友好型的社会有着重要的理论意义和实践意义。我国《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条明确了取水权在符合法律规定的前提下，可以依法有偿转让，这是水权转让的法律依据。为落实《取水许可和水资源费征收管理条例》，进一步推进水权交易，水利部起草了《取水权转让暂行办法（征求意见稿）》，于2014年11月25日至12月26日面向社会公开征求意见。[5]征求意见稿对取水权转让的适用范围、遵循原则、转让程序及转让费用等相关问题予以规定。
二、水权转让的法律原则
水权转让的法律原则，是指贯穿于水权转让过程中的、具有普遍适用效力的指导思想和基本准则，是法律原则在水权转让过程中的体现。[6]由于《取水许可和水资源费征收管理条例》是《水法》的下位法，《水法》的基本原则，如水资源国家所有权原则、水资源依法开发及合理利用原则、节约用水原则等，当然地规范水权转让活动。由于目前我国规定水权转让的法律法规较少，笔者认为，可以结合我国水资源工作的实际情况，参照现行法律体系，确定如下原则作为水权转让的基本原则。
（一）可持续发展原则。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中系统地提出了“可持续发展”的概念，将可持续发展定义为“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展是一种长久、稳定的发展，不但从纵向历史过程对发展提出了要求，也从横向关系对经济社会发展和生态保护提出了要求，是环境保护与经济社会的协调发展，更是人与自然和谐平衡的稳定发展。水是人类生存必需的自然资源，随着水危机的加剧，其稀缺性日益突出。水资源中的物质循环和能量流动有其固有的规律，其生产和净化能力有一定限度，如果违背客观规律，采用不可持续的生产方式和生活方式，不合理进开发利用水资源，就会造成既破坏环境资源、又影响经济和社会可持续发展的恶果。
因此，在水权转让中，要坚持水资源可持续发展原则，在利用过程中加强对水资源的保护。水权转让既要尊重水的自然属性和客观规律，又要尊重水的商品属性和价值规律，适应经济社会发展对水的需求，统筹兼顾生活、生产、生态用水，以流域为单元，全面协调地表水、地下水、上下游、左右岸、干支流、水量与水质、开发利用和节约保护的关系，充分发挥水资源的综合功能，实现水资源的可持续利用。[7]在对水资源开发利用的过程中，必须保护水资源的自身循环，防止对这一自然过程造成干扰和破坏。
（二）有偿使用原则。长期以来，自然资源的供给缺乏经济约束，自然资源的需求缺乏利益机制，进而导致自然资源的无价和浪费。[8]从法律上确立自然资源有偿使用原则，是形成自然资源开发利用过程中经济约束与激励的基本起点，也是推进自然资源市场化的重要保证，是体现自然资源自身价值的重要途径。有偿使用原则应貫穿于水资源市场配置的整个过程和环节。
实行水权转让，首先应取得初始水权。除家庭生活用水权等依法自动取得以外，水权的初始取得大部分是依行政许可取得。由于水权系公权色彩浓厚的私权，水权的初始配置，主要依赖取水许可制度[9]。不能依水权的初始配置取得水权又急需用水的民事主体，可以通过水资源的二次配置取得水权，也即通过水权转让的方式取得水权，水权的初始配置是水权转让的前提。[10] 水权初始配置中坚持政府宏观调控的原则，而在水权转让中，则应充分发挥市场在资源配置中的作用。要实现水资源有偿使用原则，必须尊重价值规律，完善水权转让价格制度。价值规律是商品经济的基本规律，价格围绕价值上下波动是价值规律作用的表现形式。价值规律是市场经济的核心内容，市场经济就是由价值规律自发配置资源，使有限的资源优化合理地配置到各个生产部门，以实现供求平衡的资源配置方式。在水权转让过程中，要改变人们长期以来形成的“无水价、水廉价”的思维定势，制定科学合理的水价体系，使水价随着水资源的供求关系正常波动，从而实现水资源的优化配置。
三、兼顾经济效益与生态效益原则
效益是人类经济活动追求的目标。我国是水资源紧缺的国家，提高水资源利用效率是水权交易中必须关注的问题。但水资源作为一种战略性资源，其上不仅赋存着经济利益，更赋存着生存利益，水权的转让应兼顾经济效益与生态效益，在开发利用中充分了解和尊重生态规律，在追求经济效益的同时加强对生态环境的保护，注意维持自然界的生态平衡。
区别于水资源初始配置注重的公平原则，水权转让更注重效益原则。《水利部关于水权转让的若干意见》（以下简称《意见》）中指出，在确保粮食安全、稳定农业发展的前提下，为适应国家经济布局和产业结构调整的要求，推动水资源向低污染、高效率产业转移[11]。但水权转让不仅是一种经济行为，也是一种社会行为，在转让过程中要实现多目标的开发和利用，即在开发利用中综合实现经济效益、社会效益和环境效益，平衡个人利益与公共利益、短期利益与长期利益、当代人利益与后代人利益[12]。《意见》中同时指出，水权转让必须首先满足城乡居民生活用水，充分考虑生态系统的基本用水，水权由农业向其他行业转让必须保障农业用水的基本要求。水权转让要有利于建立节水防污型社会，防止片面追求经济效益。[13]
水是生命之源，它不仅是人类和一切动植物生存的必备要素，同时也是维持生态系统平衡的重要介质和载体，水资源本身及其所赋存环境构成的水环境是生态系统中最具影响力的子系统[14]。在自然资源的开发利用中，经济效益与生态效益相互依存，表现为一荣俱荣、一损俱损的共生性。如果开发利用不合理，就会使自然状态下的水循环发生演变，依赖于水循环而存在的生态系统也会相应发生变化，从而引发诸如断流趋势加剧、水质等级下降、生态环境恶化、洪水风险加大等等一系列问题[15]，由此使水资源逐步演变为不可再生资源。
我国水法已对这个问题重视起来，《水法》第21条规定：“开发利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾工业、農业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”《意见》中规定，为生态环境分配的水权不得转让，以及对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让。水利部《取水权转让暂行办法（征求意见稿）》第9条列举了8种不得转让的情形，其中包含“不利于水资源可持续利用”、“对生态环境、社会公共利益可能造成严重不利影响，补救措施不可行的”两种不可转让的情形，体现了国家对生态环境的重视和可持续发展的思想。
参考文献：
[1] 姚润丰.占世界人口总数40%的80个国家地区严重缺水.http：//tech.sina.com.cn/other/2004-03-21/1706336904.shtml
[2][6][10]] 文学容（导师：屈茂辉；唐双娥）.水权转让法律制度研究.湖南大学硕士论文.
[3] 史尚宽.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，2000，15.
[4][9] 崔建远.准物权研究[M].北京：法律出版社，2003，332.
[5] 水利部：取水权转让暂行办法（征求意见稿）http：//images.chinalaw.gov.cn/www/201411/20141126070718503.doc
[7][11][13] 水利部.水利部关于水权转让的若干意见[J].水利建设与管理2005.3，6
[8] 肖国兴、肖乾刚自然资源法.北京：法律出版社，1999，26
[12] 裴丽萍.水资源市场配置法律制度研究.蔡守秋.环境资源法论丛.第一卷.北京：法律出版社，2001，137，109
[14] 温刚、严伟中、叶笃正.全球环境变化.长沙：湖南科学技术出版社，1997，68
[15] 王伟中.中国可持续发展态势分析.北京：商务印书馆，1999，133
关键词：水权；取水权；水权转让；法律原则
我国“十三五”规划提出“建立节水型社会、健全水资源配置体系、强化水资源管理和有偿使用”，这是建设资源节约型和环境友好型社会必然要求，是应对当前世界水资源日益稀缺的良策。水资源已日益成为世界范围内的稀缺资源，这种稀缺资源只在在优化配置的前提下，才能实现环境和社会的可持续发展。水权转让是实现水资源优化配置的有效途径之一。
一、推进水权转让法律制度的重要意义
（一）水资源日益成为全球范围内的稀缺资源。地球上的水资源包括海水资源和淡水资源，由于海水难以直接利用，通常所说水资源指陆地上的淡水资源。陆地上的淡水资源约占地球上水体总量的2.5%，而其中70%以固体冰川的形式存在于地球的南北两极，加上难以利用的永冻积雪及高山冰川，地球上约87%的淡水资源是人类迄今无法利用的。真正能为人类所利用的淡水资源约占地球总水量的0.26%，主要是江河湖泊和地下水中的一部分。全球水资源不仅短缺，同时地区分布极不平衡。巴西、俄罗斯、加拿大等9个国家占了世界淡水资源的60%，约占世界人口总数40%的80个国家和地区严重缺水。[1]2011年10月31日，菲律宾婴儿卡马乔的诞生，标志着世界人口已突破70亿。经济社会的迅猛发展及庞大的人口需求使水资源日益成为世界性的稀缺资源。
水资源短缺的问题在我国同样存在。我国水资源总量约为28000亿立方米，总量虽然不小，但人均占有量却只有世界人均水资源量的四分之一，在世界各国中排名百位以后，被列为水资源十分贫乏的16个国家之一。可见，加强水资源综合管理，提高水资源利用效率，建立节水型社会，促进水资源可持续利用已经成为世界各国面临的重大问题。[2]
（二）水权转让是实现资源优化配置的重要途径。史尚宽先生主张，矿业权、渔业权、水权为物权，而且明确水权为用益物权[3]。水权所具有的用益性是水权转让的法理基础。在我国，水资源属于国家所有，作为国有自然资源之一的水资源，任何人不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。面对水资源短缺的局面，为解决市场主体的用水问题，有效益的途径是配置给市场主体水权，并允许市场主体根据其对水需求的变化，实现水权在市场主体之间的移转。[4]因此，必须将水权界定为一种用益物权，并从水资源所有权中分离出来，通过水权转让实现其用益性，以缓解日益严重的水资源危机。
“十三五”时期是全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，全面构建资源节约型、环境友好型的社会，是“十三五”时期经济社会发展的战略举措，而水权制度的建立与完善对促进工农业现代化和构建资源节约型、环境友好型的社会有着重要的理论意义和实践意义。我国《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条明确了取水权在符合法律规定的前提下，可以依法有偿转让，这是水权转让的法律依据。为落实《取水许可和水资源费征收管理条例》，进一步推进水权交易，水利部起草了《取水权转让暂行办法（征求意见稿）》，于2014年11月25日至12月26日面向社会公开征求意见。[5]征求意见稿对取水权转让的适用范围、遵循原则、转让程序及转让费用等相关问题予以规定。
二、水权转让的法律原则
水权转让的法律原则，是指贯穿于水权转让过程中的、具有普遍适用效力的指导思想和基本准则，是法律原则在水权转让过程中的体现。[6]由于《取水许可和水资源费征收管理条例》是《水法》的下位法，《水法》的基本原则，如水资源国家所有权原则、水资源依法开发及合理利用原则、节约用水原则等，当然地规范水权转让活动。由于目前我国规定水权转让的法律法规较少，笔者认为，可以结合我国水资源工作的实际情况，参照现行法律体系，确定如下原则作为水权转让的基本原则。
（一）可持续发展原则。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中系统地提出了“可持续发展”的概念，将可持续发展定义为“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展是一种长久、稳定的发展，不但从纵向历史过程对发展提出了要求，也从横向关系对经济社会发展和生态保护提出了要求，是环境保护与经济社会的协调发展，更是人与自然和谐平衡的稳定发展。水是人类生存必需的自然资源，随着水危机的加剧，其稀缺性日益突出。水资源中的物质循环和能量流动有其固有的规律，其生产和净化能力有一定限度，如果违背客观规律，采用不可持续的生产方式和生活方式，不合理进开发利用水资源，就会造成既破坏环境资源、又影响经济和社会可持续发展的恶果。
因此，在水权转让中，要坚持水资源可持续发展原则，在利用过程中加强对水资源的保护。水权转让既要尊重水的自然属性和客观规律，又要尊重水的商品属性和价值规律，适应经济社会发展对水的需求，统筹兼顾生活、生产、生态用水，以流域为单元，全面协调地表水、地下水、上下游、左右岸、干支流、水量与水质、开发利用和节约保护的关系，充分发挥水资源的综合功能，实现水资源的可持续利用。[7]在对水资源开发利用的过程中，必须保护水资源的自身循环，防止对这一自然过程造成干扰和破坏。
（二）有偿使用原则。长期以来，自然资源的供给缺乏经济约束，自然资源的需求缺乏利益机制，进而导致自然资源的无价和浪费。[8]从法律上确立自然资源有偿使用原则，是形成自然资源开发利用过程中经济约束与激励的基本起点，也是推进自然资源市场化的重要保证，是体现自然资源自身价值的重要途径。有偿使用原则应貫穿于水资源市场配置的整个过程和环节。
实行水权转让，首先应取得初始水权。除家庭生活用水权等依法自动取得以外，水权的初始取得大部分是依行政许可取得。由于水权系公权色彩浓厚的私权，水权的初始配置，主要依赖取水许可制度[9]。不能依水权的初始配置取得水权又急需用水的民事主体，可以通过水资源的二次配置取得水权，也即通过水权转让的方式取得水权，水权的初始配置是水权转让的前提。[10] 水权初始配置中坚持政府宏观调控的原则，而在水权转让中，则应充分发挥市场在资源配置中的作用。要实现水资源有偿使用原则，必须尊重价值规律，完善水权转让价格制度。价值规律是商品经济的基本规律，价格围绕价值上下波动是价值规律作用的表现形式。价值规律是市场经济的核心内容，市场经济就是由价值规律自发配置资源，使有限的资源优化合理地配置到各个生产部门，以实现供求平衡的资源配置方式。在水权转让过程中，要改变人们长期以来形成的“无水价、水廉价”的思维定势，制定科学合理的水价体系，使水价随着水资源的供求关系正常波动，从而实现水资源的优化配置。
三、兼顾经济效益与生态效益原则
效益是人类经济活动追求的目标。我国是水资源紧缺的国家，提高水资源利用效率是水权交易中必须关注的问题。但水资源作为一种战略性资源，其上不仅赋存着经济利益，更赋存着生存利益，水权的转让应兼顾经济效益与生态效益，在开发利用中充分了解和尊重生态规律，在追求经济效益的同时加强对生态环境的保护，注意维持自然界的生态平衡。
区别于水资源初始配置注重的公平原则，水权转让更注重效益原则。《水利部关于水权转让的若干意见》（以下简称《意见》）中指出，在确保粮食安全、稳定农业发展的前提下，为适应国家经济布局和产业结构调整的要求，推动水资源向低污染、高效率产业转移[11]。但水权转让不仅是一种经济行为，也是一种社会行为，在转让过程中要实现多目标的开发和利用，即在开发利用中综合实现经济效益、社会效益和环境效益，平衡个人利益与公共利益、短期利益与长期利益、当代人利益与后代人利益[12]。《意见》中同时指出，水权转让必须首先满足城乡居民生活用水，充分考虑生态系统的基本用水，水权由农业向其他行业转让必须保障农业用水的基本要求。水权转让要有利于建立节水防污型社会，防止片面追求经济效益。[13]
水是生命之源，它不仅是人类和一切动植物生存的必备要素，同时也是维持生态系统平衡的重要介质和载体，水资源本身及其所赋存环境构成的水环境是生态系统中最具影响力的子系统[14]。在自然资源的开发利用中，经济效益与生态效益相互依存，表现为一荣俱荣、一损俱损的共生性。如果开发利用不合理，就会使自然状态下的水循环发生演变，依赖于水循环而存在的生态系统也会相应发生变化，从而引发诸如断流趋势加剧、水质等级下降、生态环境恶化、洪水风险加大等等一系列问题[15]，由此使水资源逐步演变为不可再生资源。
我国水法已对这个问题重视起来，《水法》第21条规定：“开发利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾工业、農业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”《意见》中规定，为生态环境分配的水权不得转让，以及对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让。水利部《取水权转让暂行办法（征求意见稿）》第9条列举了8种不得转让的情形，其中包含“不利于水资源可持续利用”、“对生态环境、社会公共利益可能造成严重不利影响，补救措施不可行的”两种不可转让的情形，体现了国家对生态环境的重视和可持续发展的思想。
参考文献：
[1] 姚润丰.占世界人口总数40%的80个国家地区严重缺水.http：//tech.sina.com.cn/other/2004-03-21/1706336904.shtml
[2][6][10]] 文学容（导师：屈茂辉；唐双娥）.水权转让法律制度研究.湖南大学硕士论文.
[3] 史尚宽.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，2000，15.
[4][9] 崔建远.准物权研究[M].北京：法律出版社，2003，332.
[5] 水利部：取水权转让暂行办法（征求意见稿）http：//images.chinalaw.gov.cn/www/201411/20141126070718503.doc
[7][11][13] 水利部.水利部关于水权转让的若干意见[J].水利建设与管理2005.3，6
[8] 肖国兴、肖乾刚自然资源法.北京：法律出版社，1999，26
[12] 裴丽萍.水资源市场配置法律制度研究.蔡守秋.环境资源法论丛.第一卷.北京：法律出版社，2001，137，109
[14] 温刚、严伟中、叶笃正.全球环境变化.长沙：湖南科学技术出版社，1997，68
[15] 王伟中.中国可持续发展态势分析.北京：商务印书馆，1999，133