论文部分内容阅读
摘要：劳动教养制度本身有诸多缺陷，与我国法治的发展也存在着深刻的矛盾，所以劳动教养制度的改革已经成为一个亟待解决的问题。学者们对此提出了许多解决方案。本文认为应当将劳动教养制度纳入刑事领域，具体的方案是一分为二：一部分适用保安处分制度；另一部分适用非刑罚方法，走司法化的道路，以解决劳动教养制度中存在的问题。
关键词：劳动教养制度；缺陷；改革；解决方案
劳动教养制度是我国特有的一种制度，自1956年实行以来共劳教了300多万人，对于维护社会秩序的稳定起到了重要的作用。但是因为劳动教养制度先天不足后天失调，所以现在已经到了非改不可的地步。从上个世纪80年代中期至今十几年来劳动教养立法经过多次制定修改，由于种种原因，该法一直未能出台。但是对于劳动教养制度改革及立法，学者们提出了各种解决方案，社会各界也都给予了极大的关注。2003年，全国人大在调查研究的基础上，建议制定《违法行为矫治法》，更好地规范行政强制教育措施。制定违法行为矫治法已列入十届全国人大常委会立法规划。
本文从剖析现行劳动教养制度存在的问题着手，分析各种劳教制度改革与立法观点的优劣，提出自己的观点。
一、劳动教养制度中存在的问题
1 性质不明确。劳动教养制度的性质一直存在着争议，1957年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和1982年国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》都规定劳动教养是一种行政强制措施，而1995年国务院发布的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》和1991年国务院公布的《中国的人权状况》白皮书中都规定劳动教养是一种行政处罚。此外，还有许多学者认为劳动教养是一种准刑事处罚，因为劳动教养规定的就是刑法边缘行为，处理结果也比行政处罚甚至比一般的轻罪重。
性质不明使劳教在实践中存在争议。因为根据《行政处罚法》规定，行政处罚必须履行告知送达程序，而行政强制措施则无此种规定。实践中公安机关多不采用告知程序，而在行政诉讼中，对方律师往往以此要求法院认定公安机关作出的劳教决定违反法律程序，请求撤销。
2 法律依据不充分。2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》规定，只有全国人大制定的法律(即狭义上的法律)才能设置剥夺和限制公民人身自由的处罚。而劳动教养作为一种限制人身自由的措施历来没有正规的法律予以规定。1957年经全国人大常委会批准、国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》，1979年经全国人大常委会批准，国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》，1982年经国务院批准、公安部发布了《劳动教养试行办法》。这三个规定是劳动教养的主要法律渊源。除此之外，《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》、《治安管理处罚条例》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《关于禁毒的决定》等规定中也对劳动教养作了一些规定。
从这些规定可以看出劳动教养的法律渊源存在严重问题，首先是这些劳动教养的规定散见于各种法规、规章、司法解释当中，缺乏统一性和权威性，相互之间不协调，存在着矛盾。其次是内容陈旧不适应现实的发展。最后是内部性文件太多，立法程序随意性大，缺乏透明度。例如公安部2002年下发了《关于劳动教养程序问题的规定》，对于劳教的对象、期限、审判程序作了许多突破以往的新的规定，但这一规定并未公布，只是内部使用，即便公布了，因为行政规章效力不高，在《行政诉讼法》中规定在行政诉讼中行政规章只作参考，在实践中难以被法院接受。
由于劳动教养没有统一完善的法律规定，在实际中许多问题无法解决，所以各个地方往往都规定了自己的劳动教养规定，不仅省一级的有规定，甚至市县一级的公安机关都制定了本地区劳动教养的规定。这些文件往往对劳动教养的内容随意规定，五花八门。在诉讼过程中，法院往往会以公安机关出示的据以决定劳教的规定没有法律效力为由撤销劳教决定，而公安机关也是有口难言。
3 适用对象和范围不明确。《劳动教养补充规定》将可以实行劳动教养限定为几类人，而实际上对所有人都可以实行劳动教养。实行劳动教养的人应当仅限于家居大中城市或者家居农村而流窜到城市、铁路沿线、大型厂矿作案的。但是在实际中，无论是农村的还是大中小城市的一律可以劳动教养。因此在行政诉讼当中，这也往往成为双方争议的焦点，有的法院会据此判决劳教教养决定无效。
4 处罚过重。劳动教养的期限为1年到3年最多可为4年，比管制、拘役的处罚严厉，也比有期徒刑判缓刑或者短期的有期徒刑严厉。这就成立了一个悖论，不够判处刑罚的才采取劳教措施，而采取的劳教措施却比刑罚要严厉。而且在实际中，劳动教养的“教”与“养”的意味已经微乎其微，与轻刑犯的待遇没有太大的区别。
5 程序不公正、随意性大、缺乏监督、腐败现象严重。原本规定是由劳动教养管理委员会审判劳教案件，可是在实践中因为劳动管理委员会是一个虚设部门，客观上无法承担繁琐的劳教审判工作，所以这一权利一直被公安机关所垄断行使。审批劳动教养案件的程序是区县级公安局侦查部门认为应劳教的交由法制部门组织案卷，后报送市级公安机关法制部门审批，交由主管局长签字批准，当然，决定书的名义还是以劳动教养管理委员会的名义。审批中主要有如下问题；(1)因为劳动教养没有统一细致的标准，所以对于同样的案件结果往往不同，审批人员往往主观臆断，盗窃数额相同的东西，有人被处一年劳教，有人被处三年劳教。(2)刑事侦查证据不足的往往以劳代侦，实践中因涉嫌犯罪而证据不足批捕不出去的改为劳教的比比皆是。(3)行政领导为了维护某种秩序或利益，如对于上访的人员，往往勒令公安机关予以劳教处理。(4)因为劳教缺乏法律规定，所以在审批过程中，有的不该劳教的劳教了，有的该劳教的却劳教不了，还有的批准劳教了，却可以以种种借口所外执行，助长了贪污腐败之风。
6 与国际人权公约相冲突。联合国刑事司法准则将保障人权置于优先地位，罪刑法定原则与罪刑均衡原则是联合国刑事司法准则中的基本原则，《世界人权宣言》第11条第2款规定：“任何人的任何作为或不作为，在其发生时依国家法或国际法均不构成刑事罪者，不得被判为犯有刑事罪。刑罚不得重于犯罪时适用的法律规定。”联合国《国际人权公约》第9条规定：“除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由，任何人不得被加以任何逮捕或拘禁。”根据这些国际人权公约，一个公民只有根据法律明文规定才能认定为犯罪，并且对犯罪的处罚不得重于法律的明文规定。公民享有人身保护的基本权利，享有公正、公开审判的权利等。然而，劳动教养制度作为一种剥夺人身自由长达3年(甚至4年)的强制性措施，其适用依据却缺乏规范性、适用对象缺乏法定性，与国际 刑事司法中罪刑法定、罪刑均衡原则相背。劳动教养制度忽视对公民权利的保护，在处置上无公正、公开的审判程序而又缺乏应有的司法救济，与联合国刑事司法准则的要求相去甚远。
二、解决方案
(一)解决方案之争
1 废除论。有的学者认为，劳教性质含混，条件笼统，操作缺乏监督，随意性大，易侵犯公民的人身自由，是法治不健全时代的产物，应予以取消；有学者认为，新刑法实施后刑罚与行政处罚之间已经没有劳动教养存在的空档了。对于劳动教养符合刑法调整的放到刑罚圈中，符合行政处罚的放到处罚圈中，劳动教养制度已没有存在的必要，应当废除劳教制度。
2 保留论。有学者认为劳教制度维护了社会秩序，符合大多数人的最大利益。因此，这一具有中国特色的制度只能加强不能削弱。还有学者认为我国刑法与其他国家刑法不同，存在定量限制，达不到一定数额标准的构不成犯罪，这就为劳教存在奠定了合理性的基础。刑法的定量限制不取消，劳动就有存在的理由。
3 改革论。对于现存的劳教制度予以改革是学界较为普遍的观点，但是对于如何改革则存在着诸多的争论。(1)行政处罚化。有的学者认为应当明确劳动教养行政处罚的性质，加强劳动教养审判委员会这一虚设机关的建设或者加强对公安机关办理劳教案件的监督，使劳动教养以严格的行政处罚程序进行。(2)建立独立的教养处遇制度。有的学者认为劳动教养既不应当放入行政处罚圈，也不应当放入刑罚圈，而应当根据现存的劳动教养制度的基础建立我国特有的教养处遇制度。(3)轻罪化。有的学者认为劳教教养应当借鉴外国的轻罪制度，纳入犯罪圈，但是与此相适应，必须建立健全我国刑法中的前科消灭制度，只对重罪建立前科或者对轻罪建立前科消灭制度。(4)保安处分化。有的学者认为应当用保安处分形式统一教养活动。(5)刑罚化。有学者认为应当将劳教教养刑罚化；有的认为应当将劳动教养易名为强制教养，将其改造为介于管制与拘役之间的一种半剥夺人身自由的方法；有的认为应当以拘役吸收劳动教养改为劳役刑；有的认为应当以劳动教养代替短期自由刑。(6)非刑罚化处罚方法。有的学者认为劳动教养制度的改革出路在于使其刑法化，即将劳动教养作为实现刑事责任的一种非刑罚方法纳入刑事制裁之中，而刑法化的关键是引入正当的司法程序，将劳动教养的决定权交由法院行使。(7)司法程序化。这是学界对于劳动教养改革的最基础的观点。一般来说，无论是持哪种解决方案，劳动教养司法程序化都是最起码的要求，劳教制度无论纳入刑事领域、行政领域还是独立存在，都必须适用司法程序。
(二)笔者观点
笔者认为劳教制度改革应当一分为二：一部分采取保安处分的方式；另一部分采取非刑罚处罚的方法。
1 保安处分制度在外国已经发展的相当成熟。保安处分与刑罚的关系有“一元说”、“二元说”和“折衷说”之争。我们不能照搬外国的模式，而应当建立新的独立的保安处分制度。其实在劳动教养制度制定之初，教育矫正的意味较浓，是与保安处分非常相似的，只是随着时代的发展劳教出现了泛滥。
我国的保安处分制度应当分为行政性的保安处分和刑事性的保安处分。行政性的保安处分主要是(1)屡次违反《治安管理处罚条例》、恶习深重的违法者；(2)吸毒后又复吸的，及因卖淫嫖娼被公安机关依法处理之后又继续卖淫嫖娼的。刑事性的保安处分主要是：(1)未成年人因不满16岁而不能接受刑罚处罚但人身危险性极大的；(2)有精神病的限制行为能力人或无行为能力人。
2 非刑罚方法是指对免除刑罚处罚的犯罪人，给予刑罚以外的实体上的处罚。我国刑罚第37条规定“对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以免除刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，给予训诫或者责令其悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部 ’门给予行政处罚或者行政处分”。
非刑罚化是刑罚经济性思想的必然结果，是现代各国刑事立法的总趋势，是由非刑罚化与轻刑化二者的关系所决定的。非刑罚方法在抑制犯罪上的功效日益受到各国的重视，在西方国家因此出现了非刑罚化运动，强制治疗、禁戒处分、善行保证、限制居住、保护观察、禁止出入特定场所、禁止从事特定职业等，已成为惩罚和预防犯罪的重要手段，大量采用这些手段制裁犯罪，已是现代刑法的新潮流。可以说，实行劳动教养制度的非刑罚化应该是今后我国刑法改革的重点。这是因为新刑法实施后，刑事圈与行政处罚圈的二级制裁体系已经比较严密，劳动教养作为中间的一级完全没有必要，只会打乱罪与非罪的界限。而刑事制裁完全可以采用非刑罚的方法对那些实行了违法犯罪行为而尚不够刑罚处罚的人给予处理。
关键词：劳动教养制度；缺陷；改革；解决方案
劳动教养制度是我国特有的一种制度，自1956年实行以来共劳教了300多万人，对于维护社会秩序的稳定起到了重要的作用。但是因为劳动教养制度先天不足后天失调，所以现在已经到了非改不可的地步。从上个世纪80年代中期至今十几年来劳动教养立法经过多次制定修改，由于种种原因，该法一直未能出台。但是对于劳动教养制度改革及立法，学者们提出了各种解决方案，社会各界也都给予了极大的关注。2003年，全国人大在调查研究的基础上，建议制定《违法行为矫治法》，更好地规范行政强制教育措施。制定违法行为矫治法已列入十届全国人大常委会立法规划。
本文从剖析现行劳动教养制度存在的问题着手，分析各种劳教制度改革与立法观点的优劣，提出自己的观点。
一、劳动教养制度中存在的问题
1 性质不明确。劳动教养制度的性质一直存在着争议，1957年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和1982年国务院批准、公安部发布的《劳动教养试行办法》都规定劳动教养是一种行政强制措施，而1995年国务院发布的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》和1991年国务院公布的《中国的人权状况》白皮书中都规定劳动教养是一种行政处罚。此外，还有许多学者认为劳动教养是一种准刑事处罚，因为劳动教养规定的就是刑法边缘行为，处理结果也比行政处罚甚至比一般的轻罪重。
性质不明使劳教在实践中存在争议。因为根据《行政处罚法》规定，行政处罚必须履行告知送达程序，而行政强制措施则无此种规定。实践中公安机关多不采用告知程序，而在行政诉讼中，对方律师往往以此要求法院认定公安机关作出的劳教决定违反法律程序，请求撤销。
2 法律依据不充分。2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》规定，只有全国人大制定的法律(即狭义上的法律)才能设置剥夺和限制公民人身自由的处罚。而劳动教养作为一种限制人身自由的措施历来没有正规的法律予以规定。1957年经全国人大常委会批准、国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》，1979年经全国人大常委会批准，国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》，1982年经国务院批准、公安部发布了《劳动教养试行办法》。这三个规定是劳动教养的主要法律渊源。除此之外，《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》、《治安管理处罚条例》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《关于禁毒的决定》等规定中也对劳动教养作了一些规定。
从这些规定可以看出劳动教养的法律渊源存在严重问题，首先是这些劳动教养的规定散见于各种法规、规章、司法解释当中，缺乏统一性和权威性，相互之间不协调，存在着矛盾。其次是内容陈旧不适应现实的发展。最后是内部性文件太多，立法程序随意性大，缺乏透明度。例如公安部2002年下发了《关于劳动教养程序问题的规定》，对于劳教的对象、期限、审判程序作了许多突破以往的新的规定，但这一规定并未公布，只是内部使用，即便公布了，因为行政规章效力不高，在《行政诉讼法》中规定在行政诉讼中行政规章只作参考，在实践中难以被法院接受。
由于劳动教养没有统一完善的法律规定，在实际中许多问题无法解决，所以各个地方往往都规定了自己的劳动教养规定，不仅省一级的有规定，甚至市县一级的公安机关都制定了本地区劳动教养的规定。这些文件往往对劳动教养的内容随意规定，五花八门。在诉讼过程中，法院往往会以公安机关出示的据以决定劳教的规定没有法律效力为由撤销劳教决定，而公安机关也是有口难言。
3 适用对象和范围不明确。《劳动教养补充规定》将可以实行劳动教养限定为几类人，而实际上对所有人都可以实行劳动教养。实行劳动教养的人应当仅限于家居大中城市或者家居农村而流窜到城市、铁路沿线、大型厂矿作案的。但是在实际中，无论是农村的还是大中小城市的一律可以劳动教养。因此在行政诉讼当中，这也往往成为双方争议的焦点，有的法院会据此判决劳教教养决定无效。
4 处罚过重。劳动教养的期限为1年到3年最多可为4年，比管制、拘役的处罚严厉，也比有期徒刑判缓刑或者短期的有期徒刑严厉。这就成立了一个悖论，不够判处刑罚的才采取劳教措施，而采取的劳教措施却比刑罚要严厉。而且在实际中，劳动教养的“教”与“养”的意味已经微乎其微，与轻刑犯的待遇没有太大的区别。
5 程序不公正、随意性大、缺乏监督、腐败现象严重。原本规定是由劳动教养管理委员会审判劳教案件，可是在实践中因为劳动管理委员会是一个虚设部门，客观上无法承担繁琐的劳教审判工作，所以这一权利一直被公安机关所垄断行使。审批劳动教养案件的程序是区县级公安局侦查部门认为应劳教的交由法制部门组织案卷，后报送市级公安机关法制部门审批，交由主管局长签字批准，当然，决定书的名义还是以劳动教养管理委员会的名义。审批中主要有如下问题；(1)因为劳动教养没有统一细致的标准，所以对于同样的案件结果往往不同，审批人员往往主观臆断，盗窃数额相同的东西，有人被处一年劳教，有人被处三年劳教。(2)刑事侦查证据不足的往往以劳代侦，实践中因涉嫌犯罪而证据不足批捕不出去的改为劳教的比比皆是。(3)行政领导为了维护某种秩序或利益，如对于上访的人员，往往勒令公安机关予以劳教处理。(4)因为劳教缺乏法律规定，所以在审批过程中，有的不该劳教的劳教了，有的该劳教的却劳教不了，还有的批准劳教了，却可以以种种借口所外执行，助长了贪污腐败之风。
6 与国际人权公约相冲突。联合国刑事司法准则将保障人权置于优先地位，罪刑法定原则与罪刑均衡原则是联合国刑事司法准则中的基本原则，《世界人权宣言》第11条第2款规定：“任何人的任何作为或不作为，在其发生时依国家法或国际法均不构成刑事罪者，不得被判为犯有刑事罪。刑罚不得重于犯罪时适用的法律规定。”联合国《国际人权公约》第9条规定：“除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由，任何人不得被加以任何逮捕或拘禁。”根据这些国际人权公约，一个公民只有根据法律明文规定才能认定为犯罪，并且对犯罪的处罚不得重于法律的明文规定。公民享有人身保护的基本权利，享有公正、公开审判的权利等。然而，劳动教养制度作为一种剥夺人身自由长达3年(甚至4年)的强制性措施，其适用依据却缺乏规范性、适用对象缺乏法定性，与国际 刑事司法中罪刑法定、罪刑均衡原则相背。劳动教养制度忽视对公民权利的保护，在处置上无公正、公开的审判程序而又缺乏应有的司法救济，与联合国刑事司法准则的要求相去甚远。
二、解决方案
(一)解决方案之争
1 废除论。有的学者认为，劳教性质含混，条件笼统，操作缺乏监督，随意性大，易侵犯公民的人身自由，是法治不健全时代的产物，应予以取消；有学者认为，新刑法实施后刑罚与行政处罚之间已经没有劳动教养存在的空档了。对于劳动教养符合刑法调整的放到刑罚圈中，符合行政处罚的放到处罚圈中，劳动教养制度已没有存在的必要，应当废除劳教制度。
2 保留论。有学者认为劳教制度维护了社会秩序，符合大多数人的最大利益。因此，这一具有中国特色的制度只能加强不能削弱。还有学者认为我国刑法与其他国家刑法不同，存在定量限制，达不到一定数额标准的构不成犯罪，这就为劳教存在奠定了合理性的基础。刑法的定量限制不取消，劳动就有存在的理由。
3 改革论。对于现存的劳教制度予以改革是学界较为普遍的观点，但是对于如何改革则存在着诸多的争论。(1)行政处罚化。有的学者认为应当明确劳动教养行政处罚的性质，加强劳动教养审判委员会这一虚设机关的建设或者加强对公安机关办理劳教案件的监督，使劳动教养以严格的行政处罚程序进行。(2)建立独立的教养处遇制度。有的学者认为劳动教养既不应当放入行政处罚圈，也不应当放入刑罚圈，而应当根据现存的劳动教养制度的基础建立我国特有的教养处遇制度。(3)轻罪化。有的学者认为劳教教养应当借鉴外国的轻罪制度，纳入犯罪圈，但是与此相适应，必须建立健全我国刑法中的前科消灭制度，只对重罪建立前科或者对轻罪建立前科消灭制度。(4)保安处分化。有的学者认为应当用保安处分形式统一教养活动。(5)刑罚化。有学者认为应当将劳教教养刑罚化；有的认为应当将劳动教养易名为强制教养，将其改造为介于管制与拘役之间的一种半剥夺人身自由的方法；有的认为应当以拘役吸收劳动教养改为劳役刑；有的认为应当以劳动教养代替短期自由刑。(6)非刑罚化处罚方法。有的学者认为劳动教养制度的改革出路在于使其刑法化，即将劳动教养作为实现刑事责任的一种非刑罚方法纳入刑事制裁之中，而刑法化的关键是引入正当的司法程序，将劳动教养的决定权交由法院行使。(7)司法程序化。这是学界对于劳动教养改革的最基础的观点。一般来说，无论是持哪种解决方案，劳动教养司法程序化都是最起码的要求，劳教制度无论纳入刑事领域、行政领域还是独立存在，都必须适用司法程序。
(二)笔者观点
笔者认为劳教制度改革应当一分为二：一部分采取保安处分的方式；另一部分采取非刑罚处罚的方法。
1 保安处分制度在外国已经发展的相当成熟。保安处分与刑罚的关系有“一元说”、“二元说”和“折衷说”之争。我们不能照搬外国的模式，而应当建立新的独立的保安处分制度。其实在劳动教养制度制定之初，教育矫正的意味较浓，是与保安处分非常相似的，只是随着时代的发展劳教出现了泛滥。
我国的保安处分制度应当分为行政性的保安处分和刑事性的保安处分。行政性的保安处分主要是(1)屡次违反《治安管理处罚条例》、恶习深重的违法者；(2)吸毒后又复吸的，及因卖淫嫖娼被公安机关依法处理之后又继续卖淫嫖娼的。刑事性的保安处分主要是：(1)未成年人因不满16岁而不能接受刑罚处罚但人身危险性极大的；(2)有精神病的限制行为能力人或无行为能力人。
2 非刑罚方法是指对免除刑罚处罚的犯罪人，给予刑罚以外的实体上的处罚。我国刑罚第37条规定“对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以免除刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，给予训诫或者责令其悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部 ’门给予行政处罚或者行政处分”。
非刑罚化是刑罚经济性思想的必然结果，是现代各国刑事立法的总趋势，是由非刑罚化与轻刑化二者的关系所决定的。非刑罚方法在抑制犯罪上的功效日益受到各国的重视，在西方国家因此出现了非刑罚化运动，强制治疗、禁戒处分、善行保证、限制居住、保护观察、禁止出入特定场所、禁止从事特定职业等，已成为惩罚和预防犯罪的重要手段，大量采用这些手段制裁犯罪，已是现代刑法的新潮流。可以说，实行劳动教养制度的非刑罚化应该是今后我国刑法改革的重点。这是因为新刑法实施后，刑事圈与行政处罚圈的二级制裁体系已经比较严密，劳动教养作为中间的一级完全没有必要，只会打乱罪与非罪的界限。而刑事制裁完全可以采用非刑罚的方法对那些实行了违法犯罪行为而尚不够刑罚处罚的人给予处理。