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【摘要】信访制度作为中国的一项特色制度，它的存在有着特定的历史渊源和现实需要，对中国的法制建设有着不可小视的作用。随着社会新形势的发展，原有的信访制度不可避免的产生了一些问题，为了更好地发挥信访制度的作用，必须从现实出发，提出对策解决问题。
【关键词】信访制度；存在问题；规范完善
【中图分类号】D632.8
作为一项具有中国特色的制度，信访集中表现了我国政府的"亲民"、"仁政"形象，在维护社会安定、传达民意、保障人权等方面发挥了重要的作用，然而随着我国法制现代化进程的不断推进，信访制度日益显现出诸多弊端，因此进一步规范信访制度，针对我国现阶段信访制度存在的问题提出解决对策就显得相当重要。
一、信访概述
传统观念认为，信访是指人民群众通过写信或面谈的方式向党政机关、人民团体、电台报社等组织或领导人反映情况，对党和国家的各项工作及工作人员向负责人提出批评、表扬或建议。①根据我国2005年颁布的新的《信访条例》，我们对信访制度采取新的定义，即信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动②。信访主要具有沟通、督查和权利救济三方面的功能。
二、我国现阶段信访制度存在的问题
我国的信访制度，从产生、发展、不断完善，到当前面临的种种困境，经历了半个多世纪的时间。当前，随着改革开放的深入发展，利益关系和格局的不断调整，一些深层次的矛盾已经显现出来，信访制度遇到了前所未有的困境和挑战。主要表现在以下几个方面：
（一）信访量连年攀升，总量居高不下
信访量之大远远超出我们的想象。自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了11年，其中信量相对平稳，访量不断攀升。
（二）涉及范围越来越广
过去群众信访反映问题比较单一，也容易调查处理，现在则涉及改革和发展的各个领域，信访所反映的问题相对集中在八个方面：一是企业改制、劳动及社会保障问题；二是"三农"问题，即农民、农村和农业问题；三是涉法涉诉问题；四是城镇拆迁安置问题；五是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。③
（三）涉法涉诉信访过多，在一定程度上消解了司法权威
虽然这类信访产生的原因主要是确有冤假错案或者存在司法不公的情况，但过多的涉诉信访势必会对司法独立和司法权威造成一定的冲击，并且容易导致行政权对司法权的过多干预。在处理这一类案件中，上级机关或者有关领导可以直接批示或者交办案件，尤其是正在进行诉讼的案件，信访的处理结果会直接或间接地影响到法院的判决，这都在一定程度上虚弱了司法权威，使得行政权对司法权的干预愈加严重。
（四）信访活动的组织化趋势明显
这主要表现在集体上访、联名上访事件日益增多。一些信访人员企图通过这一途径给信访部门施加压力，以达到自己的目的，到处联络其他信访人员以及可能上访的人员，组成声势浩大的队伍，统一行动，造成恶劣的社会影响。
（五）"非正常信访"严重扰乱了信访秩序
主要体现在以下两个方面：一是，选择特殊、敏感时期上访，例如两会期间、奥运会期间；二是，采取一些极端方式或者过激行为进行上访，导致信访秩序的混乱，甚至出现恶性事件造成人身伤亡。
（六）"信访循环"现象比较严重
社会上流行的"信访怪圈"的说法就是这一现象的真实反应，具体是指信访群众上访中的"领导情结"，由此而形成的群众上访和政府部分处理信访时而出现的一个不正常的循环现象，即信访人到各级领导机关上访--各级党政领导重视--信访部门处理--再出现问题--再上访--信访部门再处理。
三、规范和完善我国的信访制度
1、实现对信访制度的准确定位
首先，信访制度在现实中作为一种以权利救济为辅的行政救济手段，但其功能应当表现为通达舆情、疏导民意、权力监督。
其次，信访制度作为一种行政监督途径，其所涉及的范围应当限于不当行政行为，不应对司法进行干预，设法类信访应当得到有效地规范与遏制。
最后，信访制度作为一种民意表达方式，其在我国权力体系中的定位应当与相对强势的主体相结合，并严格限制其可能的扩张。
（二）整合信访组织体系，实现信访案件分流管理
整合信访体系，实现案件的分流管理，可以有效利用资源，集中处理同类或类似案件，提高案件的解决效率，更好的解决纠纷，消除矛盾。
（三） 畅通信访渠道，实现阳光信访
首先，党政机关应当做到信息公开，这是阳光信访的前提。
其次，应当运用现代化的信息手段，不断开辟新的信访渠道，建立信访工作信息系统④。
最后，应当建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的机制。例如举办听证会活动，广泛吸纳来自社会各方的意见，采用多种方法，更快更好的解决纠纷。
（四）明确各级党委和政府的信访责任，加大解决信访问题的力度
首先，实行属地管理，分级负责。信访事项原则上由事发地党委和政府解决，把问题解决在基层。
其次，实行谁主管，谁负责。将事项落实到具体部门的具体责任人，避免互相推诿责任的现象发生。
最后，各级党委和政府应当做到依法、及时、高效的解决问题，提高办事效率，及时解决纠纷，消除矛盾。
（五）严格限定信访的受理范围⑤
第一，对于已经上访过的问题并在规定期限内得到最终书面答复的，没有新的信访诉求的应不予受理，行政相对人对终级信访答复不满的，可以寻求司法救济。
第二，对于法院正在审理过程之中的案件以及法院己作出判决的案件，不予以受理，并对信访人出具告知书，告知其应通过司法途径解决其问题。
第三，对于关系到政治决策和技术性判决或有其他情况而信访部门难以调解的信访事项，在充分说明理由后，可以不予受理。
第四，信访事项发生5年后才向信访部门提出的投诉，不予受理。
第五，未经过原行政部门内部申诉处理程序的投诉事项不予受理。
信访制度的改革是一项复杂的工程，不是一蹴而就的，也不是一部法律或者一部条例就能解决的。因此我们应当在探索中不断完善我国的信访制度，使之不断规范化，更好的发挥沟通、督查和权利救济的功能，更好的为解决纠纷、消除社会矛盾、稳定社会秩序服务。
参考文献：
[1]胡平仁：《法理学基础问题研究》，中南大学出版社，2001年版，第244页.
[2]《国务院信访条例》第二条，2005年5月1日施行。
[3]胡奎、姜抒："信访洪峰"，载《瞭望东方周刊》2003年第4期，第33页。
[4]陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》，载《热点聚焦--中国行政管理》2006年第6期。
[5]《论我国现行信访制度之完善》，吴雅洁，[硕士学位论文]，西南财经大学。
【关键词】信访制度；存在问题；规范完善
【中图分类号】D632.8
作为一项具有中国特色的制度，信访集中表现了我国政府的"亲民"、"仁政"形象，在维护社会安定、传达民意、保障人权等方面发挥了重要的作用，然而随着我国法制现代化进程的不断推进，信访制度日益显现出诸多弊端，因此进一步规范信访制度，针对我国现阶段信访制度存在的问题提出解决对策就显得相当重要。
一、信访概述
传统观念认为，信访是指人民群众通过写信或面谈的方式向党政机关、人民团体、电台报社等组织或领导人反映情况，对党和国家的各项工作及工作人员向负责人提出批评、表扬或建议。①根据我国2005年颁布的新的《信访条例》，我们对信访制度采取新的定义，即信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动②。信访主要具有沟通、督查和权利救济三方面的功能。
二、我国现阶段信访制度存在的问题
我国的信访制度，从产生、发展、不断完善，到当前面临的种种困境，经历了半个多世纪的时间。当前，随着改革开放的深入发展，利益关系和格局的不断调整，一些深层次的矛盾已经显现出来，信访制度遇到了前所未有的困境和挑战。主要表现在以下几个方面：
（一）信访量连年攀升，总量居高不下
信访量之大远远超出我们的想象。自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了11年，其中信量相对平稳，访量不断攀升。
（二）涉及范围越来越广
过去群众信访反映问题比较单一，也容易调查处理，现在则涉及改革和发展的各个领域，信访所反映的问题相对集中在八个方面：一是企业改制、劳动及社会保障问题；二是"三农"问题，即农民、农村和农业问题；三是涉法涉诉问题；四是城镇拆迁安置问题；五是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。③
（三）涉法涉诉信访过多，在一定程度上消解了司法权威
虽然这类信访产生的原因主要是确有冤假错案或者存在司法不公的情况，但过多的涉诉信访势必会对司法独立和司法权威造成一定的冲击，并且容易导致行政权对司法权的过多干预。在处理这一类案件中，上级机关或者有关领导可以直接批示或者交办案件，尤其是正在进行诉讼的案件，信访的处理结果会直接或间接地影响到法院的判决，这都在一定程度上虚弱了司法权威，使得行政权对司法权的干预愈加严重。
（四）信访活动的组织化趋势明显
这主要表现在集体上访、联名上访事件日益增多。一些信访人员企图通过这一途径给信访部门施加压力，以达到自己的目的，到处联络其他信访人员以及可能上访的人员，组成声势浩大的队伍，统一行动，造成恶劣的社会影响。
（五）"非正常信访"严重扰乱了信访秩序
主要体现在以下两个方面：一是，选择特殊、敏感时期上访，例如两会期间、奥运会期间；二是，采取一些极端方式或者过激行为进行上访，导致信访秩序的混乱，甚至出现恶性事件造成人身伤亡。
（六）"信访循环"现象比较严重
社会上流行的"信访怪圈"的说法就是这一现象的真实反应，具体是指信访群众上访中的"领导情结"，由此而形成的群众上访和政府部分处理信访时而出现的一个不正常的循环现象，即信访人到各级领导机关上访--各级党政领导重视--信访部门处理--再出现问题--再上访--信访部门再处理。
三、规范和完善我国的信访制度
1、实现对信访制度的准确定位
首先，信访制度在现实中作为一种以权利救济为辅的行政救济手段，但其功能应当表现为通达舆情、疏导民意、权力监督。
其次，信访制度作为一种行政监督途径，其所涉及的范围应当限于不当行政行为，不应对司法进行干预，设法类信访应当得到有效地规范与遏制。
最后，信访制度作为一种民意表达方式，其在我国权力体系中的定位应当与相对强势的主体相结合，并严格限制其可能的扩张。
（二）整合信访组织体系，实现信访案件分流管理
整合信访体系，实现案件的分流管理，可以有效利用资源，集中处理同类或类似案件，提高案件的解决效率，更好的解决纠纷，消除矛盾。
（三） 畅通信访渠道，实现阳光信访
首先，党政机关应当做到信息公开，这是阳光信访的前提。
其次，应当运用现代化的信息手段，不断开辟新的信访渠道，建立信访工作信息系统④。
最后，应当建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的机制。例如举办听证会活动，广泛吸纳来自社会各方的意见，采用多种方法，更快更好的解决纠纷。
（四）明确各级党委和政府的信访责任，加大解决信访问题的力度
首先，实行属地管理，分级负责。信访事项原则上由事发地党委和政府解决，把问题解决在基层。
其次，实行谁主管，谁负责。将事项落实到具体部门的具体责任人，避免互相推诿责任的现象发生。
最后，各级党委和政府应当做到依法、及时、高效的解决问题，提高办事效率，及时解决纠纷，消除矛盾。
（五）严格限定信访的受理范围⑤
第一，对于已经上访过的问题并在规定期限内得到最终书面答复的，没有新的信访诉求的应不予受理，行政相对人对终级信访答复不满的，可以寻求司法救济。
第二，对于法院正在审理过程之中的案件以及法院己作出判决的案件，不予以受理，并对信访人出具告知书，告知其应通过司法途径解决其问题。
第三，对于关系到政治决策和技术性判决或有其他情况而信访部门难以调解的信访事项，在充分说明理由后，可以不予受理。
第四，信访事项发生5年后才向信访部门提出的投诉，不予受理。
第五，未经过原行政部门内部申诉处理程序的投诉事项不予受理。
信访制度的改革是一项复杂的工程，不是一蹴而就的，也不是一部法律或者一部条例就能解决的。因此我们应当在探索中不断完善我国的信访制度，使之不断规范化，更好的发挥沟通、督查和权利救济的功能，更好的为解决纠纷、消除社会矛盾、稳定社会秩序服务。
参考文献：
[1]胡平仁：《法理学基础问题研究》，中南大学出版社，2001年版，第244页.
[2]《国务院信访条例》第二条，2005年5月1日施行。
[3]胡奎、姜抒："信访洪峰"，载《瞭望东方周刊》2003年第4期，第33页。
[4]陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》，载《热点聚焦--中国行政管理》2006年第6期。
[5]《论我国现行信访制度之完善》，吴雅洁，[硕士学位论文]，西南财经大学。