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改革开放30年以来,我国教育体制改革和教育法制建设的核心内容之一,在于落实和扩大高校的办学自主权。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出,“在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情,又没有很好地管起来”,因此,要“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”。1993年中共中央、国务院联合发布《中国教育改革和发展纲要》,进一步提出“使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”,要求通过立法,明确高校的权利和义务,使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体。1995年《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)首次以法律的形式明确了学校的法人地位,规定了学校的9项权利。1998年《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)进一步确立了高校的法人地位,规定高校应面向社会,依法自主办学,实行民主管理,并规定了高校享有的7项权利。这些教育政策、法律和法规不仅确认了高校的办学自主权,而且也对高校依法行使办学自主权提出了要求。
一
法律法规对高校的办学权利和办学行为进行了规定,但并不意味着高校就能够真正地实行和推进依法办学,这也正是我国当前教育法制建设过程中面临的重要问题之一。
当前,我国高校依法办学存在多种问题,主要集中在以下几个方面:
第一,教育法律体系不完善。虽然我国相继制定了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国教师法》、《教育法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等,为高校依法办学奠定了有法可依的基础,但这些法律、法规和规章中的某些规定仍然具有较强的行政保护色彩,强调教育行政部门和高校权力的行使,忽视对高校办学自主权的约束,忽视对作为被管理方的教师和学生的权利的保护。
第二,高校内部管理制度不完善。高校的内部管理制度包括教学、科研、人事、财务、学生事务以及资产管理等方面,这些制度是高校开展各项活动的依据,必须以国家的相关法律、法规和规章为基础,并遵守教育事业发展的特性和规律。但高校现有的部分内部管理制度与国家的法律、法规和规章存在一定的冲突,引起了社会对于高校行使办学自主权的关注。例如,高校为了便于管理学生,出台了操作性强的校规,对学生的部分权利作出严格的限制,或者对学生的违纪行为作出过重的处分规定,在一定程度上对学生受教育权等法定权利产生了极为不利的影响。
第三,高校滥用办学自主权的情况时有发生。依据《高等教育法》的规定,高校具有7项办学自主权,其中,招生权、人事权和财产权是公众关注的焦点,也是高校最为重要的几项权利。例如,有的高校不按照教育法律、法规行使招生自主权,致使在自主招收本科生、硕士生、博士生过程中出现不公正的现象,由此而产生的腐败现象是高校对教育公益性的背离。有的高校滥用人事权,不按照规定的条件和程序聘用或者解聘教师,损害了教师的合法权益。有的高校没有按照相关规定严格行使财产权,校内的财务管理混乱,科研经费管理松散,出现了教师和管理人员挪用经费等事件,在社会上造成了极为恶劣的影响。
第四,教师和学生权益受损后的救济渠道不通畅。有权利即有救济,如果权利在受到损害时不能得到救济和恢复,那么权利也不可能得到完全的实现。当前,高校保护教师和学生权利的制度较为缺乏,尤其是没有建立校内申诉机构,或者即使建立了也形同虚设,未能较好地保护教师和学生的合法权益。
二
高校依法办学是我国依法治教的重要组成部分,是未来一段时间内我国教育体制改革和教育法制建设的重要任务。推进高校依法办学,对于举办者——政府而言,一方面需要合理、明确地划分其与高校权力的界限,保障高校能够独立地行使办学自主权,另一方面需要加强对高校自主办学的监督,使高校的发展方向不偏离公益性的目的。
对于高校而言,则需要从以下方面作出努力:
第一,制定章程,完善内部管理体制。《教育法》第二十六条规定设立学校必须具备章程,第二十八条规定学校按照章程自主管理,这同样适用于高校。教育部《关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》要求各级各类学校及其他教育机构,原则上应实行“一校一章程”。高校依法制定的学校章程是学校自主办学的重要依据,需要经学校教职工代表大会审议通过、主管教育行政部门核准后实施。高校按照其核准实施的学校章程完善内部管理制度。一方面,坚持党委领导下的校长负责制,既要保障校长依法享有的法定权力和权利,也要加强对校长权力的制约与监督。同时,在学校内部合理地配置行政权力与学术权力。另一方面,高校要按照学校章程设立和完善教育工会等机构,制定一系列涉及教学、科研、人事、财务、学生事务以及科研项目管理、科研经费使用、科研成果奖励等方面的相关制度。
第二,依法招收和管理学生,保护学生的受教育权利。高校要依照教育法律法规的规定招收学生,为受教育者提供公平的受教育机会,坚决杜绝招生过程中的违规和腐败问题。高校要依法对学生进行管理,其管理行为的内容要合法合理,程序要公平公正,保护学生的受教育权和其他合法权益。其中,校规是学校依法管理学生的基础和依据,其内容既不能超越教育法律法规和其他相关法律法规规定的范围,也不能与这些法律法规相抵触;对学生法定权利的限制,必须以不侵犯其受教育权为限度,使其控制在合法与合理的范围之内。鉴于此,高校应当清理现有的规章制度,修改或废止与现行法律法规不一致的、不符合高校发展目标的或已经失效的相关规定。其中,对校规的清理尤为必要,必须及时修改那些与国家法律法规相抵触的规定,避免学校滥用权力,侵犯学生的其他法定权利。当学生的合法权利受到侵害时,高校应当为学生提供权利救济的机制,为学生提供校内申诉等救济途径,补救学生受损的权利。
第三,依法聘任和管理教师,充分调动教师工作的积极性。高校应遵循《教育法》和《高等教育法》以及相关人事政策,与教师签订聘任合同,为教师提供相应的工作条件,及时落实教师的相关福利待遇,从而充分地调动教师工作的积极性。高校应当制定完善的教师评价指标和体系,公平、公正地评价教师的工作,维护教师的教育教学权、指导评价权、进修培训权和学术管理权,促进教师专业化发展,提升教师的专业地位。其中,高校要保障教师行使惩戒的权力,维护正常的教学秩序,但也必须严格监督教师惩戒权的行使,避免教师对学生合法权益的侵犯。
第四,完善教职工、社会参与管理和监督机制。我国教育法律法规确定了高校的办学自主权,但这种办学自主权不是高校随意行使的权力,应当受到相应的制约。除了政府作为举办者对高校的监督和司法机关对高校的司法监督之外,高校应建立有效的内部约束机制和社会民主监督机制,做到“扩大办学自主权”和“用好办学自主权”的统一。具体来说,高校要进一步完善教职工代表大会,保障教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权;要全面实行校务公开制度,公开办事制度、办事程序和办事结果,包括及时向教职工公开学校重大决策、财务收支情况、教职工福利待遇以及其他事项,也包括向社会公开学校的招生规定、收费项目与收费标准等;要积极推动社区参与学校的管理,为学校的发展提供切实可行的建议,并监督学校的办学行为。
第五,保障高校办学的公益性。教育法学专家劳凯声认为,公立学校是国家以培养人才为目的而举办的,由公共财政经费维持的公立公益性机构,因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的公权力,有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。因此,高校作为政府依法举办的公立机构,虽然其法人地位决定了它享有一定的民事权利,但高校的功能也决定了它的民事权利必须受到必要的限制,以保障其办学的公益性。对于社会广泛关注的收费问题,高校不能完全依据市场机制自行制定收费政策和收费标准,而应该遵守以政府指导价格为基础的收费制度,规范和约束自己的收费行为。■
(作者单位:北京师范大学教育学院)
[责任编辑:蔡桂兰]
一
法律法规对高校的办学权利和办学行为进行了规定,但并不意味着高校就能够真正地实行和推进依法办学,这也正是我国当前教育法制建设过程中面临的重要问题之一。
当前,我国高校依法办学存在多种问题,主要集中在以下几个方面:
第一,教育法律体系不完善。虽然我国相继制定了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国教师法》、《教育法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等,为高校依法办学奠定了有法可依的基础,但这些法律、法规和规章中的某些规定仍然具有较强的行政保护色彩,强调教育行政部门和高校权力的行使,忽视对高校办学自主权的约束,忽视对作为被管理方的教师和学生的权利的保护。
第二,高校内部管理制度不完善。高校的内部管理制度包括教学、科研、人事、财务、学生事务以及资产管理等方面,这些制度是高校开展各项活动的依据,必须以国家的相关法律、法规和规章为基础,并遵守教育事业发展的特性和规律。但高校现有的部分内部管理制度与国家的法律、法规和规章存在一定的冲突,引起了社会对于高校行使办学自主权的关注。例如,高校为了便于管理学生,出台了操作性强的校规,对学生的部分权利作出严格的限制,或者对学生的违纪行为作出过重的处分规定,在一定程度上对学生受教育权等法定权利产生了极为不利的影响。
第三,高校滥用办学自主权的情况时有发生。依据《高等教育法》的规定,高校具有7项办学自主权,其中,招生权、人事权和财产权是公众关注的焦点,也是高校最为重要的几项权利。例如,有的高校不按照教育法律、法规行使招生自主权,致使在自主招收本科生、硕士生、博士生过程中出现不公正的现象,由此而产生的腐败现象是高校对教育公益性的背离。有的高校滥用人事权,不按照规定的条件和程序聘用或者解聘教师,损害了教师的合法权益。有的高校没有按照相关规定严格行使财产权,校内的财务管理混乱,科研经费管理松散,出现了教师和管理人员挪用经费等事件,在社会上造成了极为恶劣的影响。
第四,教师和学生权益受损后的救济渠道不通畅。有权利即有救济,如果权利在受到损害时不能得到救济和恢复,那么权利也不可能得到完全的实现。当前,高校保护教师和学生权利的制度较为缺乏,尤其是没有建立校内申诉机构,或者即使建立了也形同虚设,未能较好地保护教师和学生的合法权益。
二
高校依法办学是我国依法治教的重要组成部分,是未来一段时间内我国教育体制改革和教育法制建设的重要任务。推进高校依法办学,对于举办者——政府而言,一方面需要合理、明确地划分其与高校权力的界限,保障高校能够独立地行使办学自主权,另一方面需要加强对高校自主办学的监督,使高校的发展方向不偏离公益性的目的。
对于高校而言,则需要从以下方面作出努力:
第一,制定章程,完善内部管理体制。《教育法》第二十六条规定设立学校必须具备章程,第二十八条规定学校按照章程自主管理,这同样适用于高校。教育部《关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》要求各级各类学校及其他教育机构,原则上应实行“一校一章程”。高校依法制定的学校章程是学校自主办学的重要依据,需要经学校教职工代表大会审议通过、主管教育行政部门核准后实施。高校按照其核准实施的学校章程完善内部管理制度。一方面,坚持党委领导下的校长负责制,既要保障校长依法享有的法定权力和权利,也要加强对校长权力的制约与监督。同时,在学校内部合理地配置行政权力与学术权力。另一方面,高校要按照学校章程设立和完善教育工会等机构,制定一系列涉及教学、科研、人事、财务、学生事务以及科研项目管理、科研经费使用、科研成果奖励等方面的相关制度。
第二,依法招收和管理学生,保护学生的受教育权利。高校要依照教育法律法规的规定招收学生,为受教育者提供公平的受教育机会,坚决杜绝招生过程中的违规和腐败问题。高校要依法对学生进行管理,其管理行为的内容要合法合理,程序要公平公正,保护学生的受教育权和其他合法权益。其中,校规是学校依法管理学生的基础和依据,其内容既不能超越教育法律法规和其他相关法律法规规定的范围,也不能与这些法律法规相抵触;对学生法定权利的限制,必须以不侵犯其受教育权为限度,使其控制在合法与合理的范围之内。鉴于此,高校应当清理现有的规章制度,修改或废止与现行法律法规不一致的、不符合高校发展目标的或已经失效的相关规定。其中,对校规的清理尤为必要,必须及时修改那些与国家法律法规相抵触的规定,避免学校滥用权力,侵犯学生的其他法定权利。当学生的合法权利受到侵害时,高校应当为学生提供权利救济的机制,为学生提供校内申诉等救济途径,补救学生受损的权利。
第三,依法聘任和管理教师,充分调动教师工作的积极性。高校应遵循《教育法》和《高等教育法》以及相关人事政策,与教师签订聘任合同,为教师提供相应的工作条件,及时落实教师的相关福利待遇,从而充分地调动教师工作的积极性。高校应当制定完善的教师评价指标和体系,公平、公正地评价教师的工作,维护教师的教育教学权、指导评价权、进修培训权和学术管理权,促进教师专业化发展,提升教师的专业地位。其中,高校要保障教师行使惩戒的权力,维护正常的教学秩序,但也必须严格监督教师惩戒权的行使,避免教师对学生合法权益的侵犯。
第四,完善教职工、社会参与管理和监督机制。我国教育法律法规确定了高校的办学自主权,但这种办学自主权不是高校随意行使的权力,应当受到相应的制约。除了政府作为举办者对高校的监督和司法机关对高校的司法监督之外,高校应建立有效的内部约束机制和社会民主监督机制,做到“扩大办学自主权”和“用好办学自主权”的统一。具体来说,高校要进一步完善教职工代表大会,保障教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权;要全面实行校务公开制度,公开办事制度、办事程序和办事结果,包括及时向教职工公开学校重大决策、财务收支情况、教职工福利待遇以及其他事项,也包括向社会公开学校的招生规定、收费项目与收费标准等;要积极推动社区参与学校的管理,为学校的发展提供切实可行的建议,并监督学校的办学行为。
第五,保障高校办学的公益性。教育法学专家劳凯声认为,公立学校是国家以培养人才为目的而举办的,由公共财政经费维持的公立公益性机构,因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的公权力,有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。因此,高校作为政府依法举办的公立机构,虽然其法人地位决定了它享有一定的民事权利,但高校的功能也决定了它的民事权利必须受到必要的限制,以保障其办学的公益性。对于社会广泛关注的收费问题,高校不能完全依据市场机制自行制定收费政策和收费标准,而应该遵守以政府指导价格为基础的收费制度,规范和约束自己的收费行为。■
(作者单位:北京师范大学教育学院)
[责任编辑:蔡桂兰]