论文部分内容阅读
在实现全面脱贫攻坚的关键时期，农业保险中的政府职能还存在诸多问题。本文基于农业保险的相关理论，指出政府应通过明确自身定位、加快推进农业保险立法与地区农业保险条例的出台，完善财政补贴政策、构建全面的风险分散机制、优化激励与推广机制等措施，有效推进全面脱贫，实现小康社会的基本目标。
一、问题的提出
十九大会议中明确了我国正处于脱贫攻坚的关键时期。当前形势下，我们必须把扶贫战略提升到新的水平，从而为实现全面进入小康社会而奋斗。截止2018年底，年末农村贫困人口1660万人。2018年全年农作物受灾面积比上一年增加233万公顷。农业保险具有化解农业风险、稳定农民收入、促进农村经济全面发展等作用，因此已经成为实现全面脱贫的关键力量。目前政府对农业保险进行财政补贴、支配农业保险制度变迁已形成广泛的社会共识，但还存在诸多问题。因此，在脱贫攻坚的关键期，重新审定农业保险中政府定位，可以解决困扰农业保险发展诸多因素，从而实现农业保险健康长久发展。
二、文献回顾
目前，国内外大部分学者就农业保险中政府的重要性和具体职能已经形成共识，主要的领域和方向集中在以下几点：农业保险离不开政府的支持（Chamber，1989；Dunean和Myers，2000；Joseph和Keith，2002；Bruce，2004；Richard A.Posner，2004；帕克雷，2014；庹国柱和朱俊生，2005；杨新华和韦向阳，2010；李建英、许世瑛，2011）；农业保险的发展需要政府财政支持（ Wright和 Hewitt，1990；Duncan和Myers，2000；Singh，2010；王韧，2009；胡炳志、彭进，2009；冯文丽，2012；庹国柱，2016；郑军和王彪，2019；）；对完善的风险分散机制的探讨（John Duncan和Robert Myers，2000；J.David Cummins，Philippe Trainar，2009；龙文军，2007；夏逊敏，2012；庹国柱等，2013；黄英君，2010；严万全，2014；庹国柱，2013）。
关于政府如何主动推进农业保险的运行和制度创新在国内外学者中已经基本达成共识。然而在就我国当前实现全面脱贫的特殊时期的情况下，有必要结合当前农业保险中政府存在的现实困境进行分析，并提出针对性的意见指导政府如何更切合实际的推动农业保险的可持续性发展。
三、农业保险的政府职能缺位分析
我国自2007年以来，政府为推动农业保险制度的不断发展，解决困扰农业保险发展的难题，开始实施对农业保险给予财政补贴政策。过去10年，农业保险保费收入和赔付金额有了大幅增长，参保面积不断扩大，已在全国保险市场中占有重要的地位（如表3.1）。然而，笔者在实地调查过程也发现存在诸多现实困境，直接影响了农业保险市场的健康发展。
（一）政府定位不准
农业保险已经开展已有十多年时间，无论是政策的执行者还是政策的受益者，对政策落实自身的地位与行为以及政策本身的认识均存一些不足与偏差，导致保险意识淡薄，支农惠农的作用大打了折扣。具体表现在：
1.“输血”还是“造血”。各级政府未能完全理解其在农业保险这一国家惠农支农政策运营中的性质定位和权利边界。部分地方政府还存在認为政府补贴是农户发放“红包”和进行“利益输送”的想法，并未以激发贫困人口为内在发展动力，增强其扩产增收能力，可能导致边脱贫、边返贫，给实现农业保险扶贫脱贫之路增加了障碍。
2.农民的风险态度。当前的精准瞄准与识别机制日益完善，而我国农业保险实行自愿原则，但农民受传统观念的束缚，保险意识淡薄。其主要表现是：一是农民的受教育程度普遍比较低，对农业生产中客观存在的风险缺乏防范意识，而且对农业保险存在认知偏差。二是农民购买保险的目的是将风险向保险公司转移，然而处于信息匮乏的一方，加上政府的角度出发所制定的激励措施并未从农民这一主体出发，导致实际的货币支出超额，这种情况极易导致道德风险和逆向选择。
（二）法律法规缺失
当前，农业保险存在严重的效率低下和不公平的现象，加上政府自身存在的问题，农业保险处于的制度环境并不乐观。为了更好的应对市场失灵与政府失灵，因而农业保险需要单独的法律法规，不能用 《保险法》一概而论。虽然2013年 《农业保险条例》颁布出台，然而仍然存在严重的法律漏洞首先，为了更好的约束各方主体，促进农村经济的全面发展，政府需要从宏观上出台专门的律法规提供法律支持，确保农业保险运作过程中有法可依。其次，我国农村经济区域性差异明显的现实困境，决定了地方政府须结合地方特色制定详细的说明和实施条例，实现农业保险在全国范围内健康有序发展。
（三）财政补贴力度低
1.补贴水平低、区域不平衡。农业保险风险高、保费高、赔付难，亟需政府加大财政补贴力度缓解农业保险供需之间的矛盾。2018年中央财政对农业保险保险费补贴资金199.34亿元，比上一年度增加了20.3亿元。但与2018年农业保险保费572.65亿元相比，仍有较大差距。与日本等发达国家相比，我国大部分品种的补贴比例处于40%左右，很少达60%以上；且玉米、水稻、小麦、棉花、油料作物中央财产补贴比例东部、中西部、中央单位分别为35%、40%和65%（如表3.2）。可见，中国目前财政补贴仍然偏低，保险险种偏少，且还存在补贴区域不平衡的问题，不利于农民积极投保，更难以实现高程度的保障农民的权益。
2.补贴途径单一。从国外农业保险发展实践来看，绝大多数的国家都通过对农户和保险公司提供保费、经营者费用补贴的形式，极大的提高了农业保险保障水平。然而，我国目前主要是对农户个体投保补贴为主，补贴方式还比较单一化，使得保障水平大打折扣。
（四）风险分散机制不健全 1.碎片化严重。当前的农业风险分散机制还是呈现各自为政的特点，主要原因是不同地区的农业经济差异较大，农业灾害也具有明显的区域性特征。再加上地方政府财政实力不足，农业保险的实施和落实受到了严重的制约。因此，如何构建和完善一个全国范围内的风险分摊机制迫在眉睫。
2.风险分散体系不健全。当前，我国面临的农业灾害种类繁多、发生频率较高、引起的损失巨大，加上我国再保险制度、农业巨灾基金缺失，亟需结合灾前预警以及灾后理赔措施来缓解，有利于实现农业保险的可持续发展。
（五）保障功能有限
政府在农业保险的作用不可否定，但是从总体情况来看其绩效还有待提高。主要体现在：一是，各级政府制定多项专项政策，在一定程度上提高了生产能力强的农户的防风险能力和收入水平。然而对于商品化程度低的贫困户会容易成为“边缘农村贫困人口”，这直接决定着农业保险能否持续减贫，关系着能否全面实现小康社会。二是，当前是脱贫攻坚的关键时期，需要各级政府的通力合作，但因不同地方政府的思想观念和治理理念差别较大，现有成功案例的推广复制存在诸多考验，如何更好的实现支农惠农，却又依赖各级地方政府的通力合作。
四 政府的优化路径
（一）明确定位，建立农业风险互助合作机制
农业保险有利于稳定农业生产、促进农村经济全面发展。然而农民的参保积极性并不高，这就要求各级政府明确自身的定位，以充分调动农民自身的积极性为出发点，以激发农民的内在发展动力。
农村互助合作保险制度模式是农民按照自愿、互助原则组织起来的保险合作组织，农民具有双重身份，农民之间利益共享、风险共担。政府出台相应的政策支持，对互助社的成员传授专业的保险知识，并出资建立补贴基金，还向农业保险合作组织提供技术指导，充分调动农民自身的内在动力，实现农民自愿参保、自我管理、自我服务。
（二）加快农业保险立法与地区农业保险法规的出台
1.农业风险高、保费高、理赔高的的特点，需要法律制度保驾护航。2013年政府出台了《农业保险条例》，该条例仍然属于整体性的制度规范，只是单纯的靠政府文件和行政命令来进行推广则难以持续，该条例并没有明确规定主体的权利和责任、协调机制、监督检查等一系列内容。因此，政府应尽快制定农业保险基本法律，从制度层面来规范各主体的权责，构建和完善风险分散机制，并明确监管制度，为农业保险的运营提供良好的制度环境。
2.因地制宜制定地区农业保险法规。如何构建和完善《农业保险法》需要长期的努力，过程复杂而漫长。在我国我国差异化的地理环境和农业保险发展水平的背景下，各地方政府应采取试点方式，因地制宜地制定农业保险地方法规，来规范本地区农业保险发展。
（三）创新财政补贴政策
政府要结合我国差异化的自然灾害和经济发展水平，根据当地农民差异化需求，有针对性的提高特色农作物的补贴比例，实现财政补贴的可持续发展区域性模式。
政府是财政补贴的支持主体，而農民为领取补贴而投保，并未积极的防范生产风险的情况普遍存在。如何转变补贴途径，有效防范道德风险已经迫在眉睫。笔者建议，政府可以采取试点方式，实现对个体投保补贴为主向农业互助合作社补贴为主转变，提高农民参保的组织化和规范化程度。
（四）构建风险分散机制
农业风险发生频率不确定、影响巨大，开展风险分散机制的顶层设计变得尤为重要。笔者建议，政府可以通过借鉴发达国家和地区的成功经验，在全国范围内根据区域情况和当地农民对农业保险的接受程度及保险机构的运营情况，构建农业风险分散制度总体框架。这种分散模式应该充分发挥灾前预警和灾后理赔的作用，具体包括：完整的人工防灾减灾体系、健全的农业再保险制度、稳定的农业巨灾风险基金、其他融资计划（社会捐赠）。政府作为坚强的后盾，倡导建立农业风险分散政策性机构，并联合中央、省级财政构建完善的补贴机制。政府还应结合高校培养专业技术人才，完善包括权利与责任、管理费用、补贴比例、项目可行性研究、赔款比例和信息披露等专业性条款，有效调动保险机构的抵抗风险的能力，促进农业保险健康快速发展。
（五）优化激励与推广机制
中央政府层面，从顶层设计上注重考虑农业保险政策的延续性，协调多方需求，多层面、多角度的创新政策保障措施。政府须转变传统观念，加大财政补贴力度、完善协调和数据共享机制等多角度给予强力支持。首先，地方政府依据地方特色创新补贴形式，建立梯度式多层次补贴机制，对贫困户、边缘贫困户、脱贫户均给予不同梯度的保障支持。其次，构建和完善农业保险合作监督机制，充分发挥政府和其他主体（保险机构、农民、新闻媒体）的作用，有效控制逆向选择和道德风险。再次，各地方政府利用互联网、大数据、GIS系统等一系列高科技致力于建立专门的区域性农业保险数据库，涵盖有关农业保险的基本指标信息（补贴率、保险密度），允许信息共享，鼓励将农业保险的成功案例在全国推广与复制创新，
综上所述，本文在全面脱贫的背景下，以农业保险的相关理论为基础，从宏观层与微观层面多角度分析对政府支持机制进行分析，并就强化政府自身职责提出针对性的建议，更好的为实现小康社会而奋斗。（作者单位：池州学院）
基金项目：池州学院校级科研项目（2016RW012）。
一、问题的提出
十九大会议中明确了我国正处于脱贫攻坚的关键时期。当前形势下，我们必须把扶贫战略提升到新的水平，从而为实现全面进入小康社会而奋斗。截止2018年底，年末农村贫困人口1660万人。2018年全年农作物受灾面积比上一年增加233万公顷。农业保险具有化解农业风险、稳定农民收入、促进农村经济全面发展等作用，因此已经成为实现全面脱贫的关键力量。目前政府对农业保险进行财政补贴、支配农业保险制度变迁已形成广泛的社会共识，但还存在诸多问题。因此，在脱贫攻坚的关键期，重新审定农业保险中政府定位，可以解决困扰农业保险发展诸多因素，从而实现农业保险健康长久发展。
二、文献回顾
目前，国内外大部分学者就农业保险中政府的重要性和具体职能已经形成共识，主要的领域和方向集中在以下几点：农业保险离不开政府的支持（Chamber，1989；Dunean和Myers，2000；Joseph和Keith，2002；Bruce，2004；Richard A.Posner，2004；帕克雷，2014；庹国柱和朱俊生，2005；杨新华和韦向阳，2010；李建英、许世瑛，2011）；农业保险的发展需要政府财政支持（ Wright和 Hewitt，1990；Duncan和Myers，2000；Singh，2010；王韧，2009；胡炳志、彭进，2009；冯文丽，2012；庹国柱，2016；郑军和王彪，2019；）；对完善的风险分散机制的探讨（John Duncan和Robert Myers，2000；J.David Cummins，Philippe Trainar，2009；龙文军，2007；夏逊敏，2012；庹国柱等，2013；黄英君，2010；严万全，2014；庹国柱，2013）。
关于政府如何主动推进农业保险的运行和制度创新在国内外学者中已经基本达成共识。然而在就我国当前实现全面脱贫的特殊时期的情况下，有必要结合当前农业保险中政府存在的现实困境进行分析，并提出针对性的意见指导政府如何更切合实际的推动农业保险的可持续性发展。
三、农业保险的政府职能缺位分析
我国自2007年以来，政府为推动农业保险制度的不断发展，解决困扰农业保险发展的难题，开始实施对农业保险给予财政补贴政策。过去10年，农业保险保费收入和赔付金额有了大幅增长，参保面积不断扩大，已在全国保险市场中占有重要的地位（如表3.1）。然而，笔者在实地调查过程也发现存在诸多现实困境，直接影响了农业保险市场的健康发展。
（一）政府定位不准
农业保险已经开展已有十多年时间，无论是政策的执行者还是政策的受益者，对政策落实自身的地位与行为以及政策本身的认识均存一些不足与偏差，导致保险意识淡薄，支农惠农的作用大打了折扣。具体表现在：
1.“输血”还是“造血”。各级政府未能完全理解其在农业保险这一国家惠农支农政策运营中的性质定位和权利边界。部分地方政府还存在認为政府补贴是农户发放“红包”和进行“利益输送”的想法，并未以激发贫困人口为内在发展动力，增强其扩产增收能力，可能导致边脱贫、边返贫，给实现农业保险扶贫脱贫之路增加了障碍。
2.农民的风险态度。当前的精准瞄准与识别机制日益完善，而我国农业保险实行自愿原则，但农民受传统观念的束缚，保险意识淡薄。其主要表现是：一是农民的受教育程度普遍比较低，对农业生产中客观存在的风险缺乏防范意识，而且对农业保险存在认知偏差。二是农民购买保险的目的是将风险向保险公司转移，然而处于信息匮乏的一方，加上政府的角度出发所制定的激励措施并未从农民这一主体出发，导致实际的货币支出超额，这种情况极易导致道德风险和逆向选择。
（二）法律法规缺失
当前，农业保险存在严重的效率低下和不公平的现象，加上政府自身存在的问题，农业保险处于的制度环境并不乐观。为了更好的应对市场失灵与政府失灵，因而农业保险需要单独的法律法规，不能用 《保险法》一概而论。虽然2013年 《农业保险条例》颁布出台，然而仍然存在严重的法律漏洞首先，为了更好的约束各方主体，促进农村经济的全面发展，政府需要从宏观上出台专门的律法规提供法律支持，确保农业保险运作过程中有法可依。其次，我国农村经济区域性差异明显的现实困境，决定了地方政府须结合地方特色制定详细的说明和实施条例，实现农业保险在全国范围内健康有序发展。
（三）财政补贴力度低
1.补贴水平低、区域不平衡。农业保险风险高、保费高、赔付难，亟需政府加大财政补贴力度缓解农业保险供需之间的矛盾。2018年中央财政对农业保险保险费补贴资金199.34亿元，比上一年度增加了20.3亿元。但与2018年农业保险保费572.65亿元相比，仍有较大差距。与日本等发达国家相比，我国大部分品种的补贴比例处于40%左右，很少达60%以上；且玉米、水稻、小麦、棉花、油料作物中央财产补贴比例东部、中西部、中央单位分别为35%、40%和65%（如表3.2）。可见，中国目前财政补贴仍然偏低，保险险种偏少，且还存在补贴区域不平衡的问题，不利于农民积极投保，更难以实现高程度的保障农民的权益。
2.补贴途径单一。从国外农业保险发展实践来看，绝大多数的国家都通过对农户和保险公司提供保费、经营者费用补贴的形式，极大的提高了农业保险保障水平。然而，我国目前主要是对农户个体投保补贴为主，补贴方式还比较单一化，使得保障水平大打折扣。
（四）风险分散机制不健全 1.碎片化严重。当前的农业风险分散机制还是呈现各自为政的特点，主要原因是不同地区的农业经济差异较大，农业灾害也具有明显的区域性特征。再加上地方政府财政实力不足，农业保险的实施和落实受到了严重的制约。因此，如何构建和完善一个全国范围内的风险分摊机制迫在眉睫。
2.风险分散体系不健全。当前，我国面临的农业灾害种类繁多、发生频率较高、引起的损失巨大，加上我国再保险制度、农业巨灾基金缺失，亟需结合灾前预警以及灾后理赔措施来缓解，有利于实现农业保险的可持续发展。
（五）保障功能有限
政府在农业保险的作用不可否定，但是从总体情况来看其绩效还有待提高。主要体现在：一是，各级政府制定多项专项政策，在一定程度上提高了生产能力强的农户的防风险能力和收入水平。然而对于商品化程度低的贫困户会容易成为“边缘农村贫困人口”，这直接决定着农业保险能否持续减贫，关系着能否全面实现小康社会。二是，当前是脱贫攻坚的关键时期，需要各级政府的通力合作，但因不同地方政府的思想观念和治理理念差别较大，现有成功案例的推广复制存在诸多考验，如何更好的实现支农惠农，却又依赖各级地方政府的通力合作。
四 政府的优化路径
（一）明确定位，建立农业风险互助合作机制
农业保险有利于稳定农业生产、促进农村经济全面发展。然而农民的参保积极性并不高，这就要求各级政府明确自身的定位，以充分调动农民自身的积极性为出发点，以激发农民的内在发展动力。
农村互助合作保险制度模式是农民按照自愿、互助原则组织起来的保险合作组织，农民具有双重身份，农民之间利益共享、风险共担。政府出台相应的政策支持，对互助社的成员传授专业的保险知识，并出资建立补贴基金，还向农业保险合作组织提供技术指导，充分调动农民自身的内在动力，实现农民自愿参保、自我管理、自我服务。
（二）加快农业保险立法与地区农业保险法规的出台
1.农业风险高、保费高、理赔高的的特点，需要法律制度保驾护航。2013年政府出台了《农业保险条例》，该条例仍然属于整体性的制度规范，只是单纯的靠政府文件和行政命令来进行推广则难以持续，该条例并没有明确规定主体的权利和责任、协调机制、监督检查等一系列内容。因此，政府应尽快制定农业保险基本法律，从制度层面来规范各主体的权责，构建和完善风险分散机制，并明确监管制度，为农业保险的运营提供良好的制度环境。
2.因地制宜制定地区农业保险法规。如何构建和完善《农业保险法》需要长期的努力，过程复杂而漫长。在我国我国差异化的地理环境和农业保险发展水平的背景下，各地方政府应采取试点方式，因地制宜地制定农业保险地方法规，来规范本地区农业保险发展。
（三）创新财政补贴政策
政府要结合我国差异化的自然灾害和经济发展水平，根据当地农民差异化需求，有针对性的提高特色农作物的补贴比例，实现财政补贴的可持续发展区域性模式。
政府是财政补贴的支持主体，而農民为领取补贴而投保，并未积极的防范生产风险的情况普遍存在。如何转变补贴途径，有效防范道德风险已经迫在眉睫。笔者建议，政府可以采取试点方式，实现对个体投保补贴为主向农业互助合作社补贴为主转变，提高农民参保的组织化和规范化程度。
（四）构建风险分散机制
农业风险发生频率不确定、影响巨大，开展风险分散机制的顶层设计变得尤为重要。笔者建议，政府可以通过借鉴发达国家和地区的成功经验，在全国范围内根据区域情况和当地农民对农业保险的接受程度及保险机构的运营情况，构建农业风险分散制度总体框架。这种分散模式应该充分发挥灾前预警和灾后理赔的作用，具体包括：完整的人工防灾减灾体系、健全的农业再保险制度、稳定的农业巨灾风险基金、其他融资计划（社会捐赠）。政府作为坚强的后盾，倡导建立农业风险分散政策性机构，并联合中央、省级财政构建完善的补贴机制。政府还应结合高校培养专业技术人才，完善包括权利与责任、管理费用、补贴比例、项目可行性研究、赔款比例和信息披露等专业性条款，有效调动保险机构的抵抗风险的能力，促进农业保险健康快速发展。
（五）优化激励与推广机制
中央政府层面，从顶层设计上注重考虑农业保险政策的延续性，协调多方需求，多层面、多角度的创新政策保障措施。政府须转变传统观念，加大财政补贴力度、完善协调和数据共享机制等多角度给予强力支持。首先，地方政府依据地方特色创新补贴形式，建立梯度式多层次补贴机制，对贫困户、边缘贫困户、脱贫户均给予不同梯度的保障支持。其次，构建和完善农业保险合作监督机制，充分发挥政府和其他主体（保险机构、农民、新闻媒体）的作用，有效控制逆向选择和道德风险。再次，各地方政府利用互联网、大数据、GIS系统等一系列高科技致力于建立专门的区域性农业保险数据库，涵盖有关农业保险的基本指标信息（补贴率、保险密度），允许信息共享，鼓励将农业保险的成功案例在全国推广与复制创新，
综上所述，本文在全面脱贫的背景下，以农业保险的相关理论为基础，从宏观层与微观层面多角度分析对政府支持机制进行分析，并就强化政府自身职责提出针对性的建议，更好的为实现小康社会而奋斗。（作者单位：池州学院）
基金项目：池州学院校级科研项目（2016RW012）。