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一、引言
新中国成立以来的计划生育可分三个阶段， 改革开放以前的新中国处于加强和稳定计划经济时期，国家实行人民群众自愿的节制生育制度； 之后党和政府开始寻求改革，明确国家由计划经济向市场经济体制转变，并开始建立和实行了较为严格的由政府决定人民群众生育行为的“一孩”计划生育制度；2013年11月15日，十八届三中全会公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，宣布人口与生育政策的重大调整：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”从放开“双独”到“单独两孩”政策的逐步放开，是应对导致中国经济将要通过“减速关”的人口现状困局——人口老龄化加深、人口红利趋于消失、跨越“刘易斯拐点”、临近超低生育率水平所进行的决定性改革。
二、“一孩”向“单独两孩”生育制度调整的行为逻辑
党的十八届三中全会启动实施“单独两孩”政策，报告没有提稳定低生育水平，而是强调政策的完善性与法制化，对促进人口长期均衡发展提出了要求，这主要源于现实的人口困境。
（一）劳动力缺口及人口老龄化问题
中国社科院学部委员、人口与劳动经济研究所所长蔡昉表示人口红利已经消失。此言并非危言耸听，数据显示，中国制造的主力劳动人口在20 -39 岁之间，这部分人口的增长率早在2010 年便萎缩至零了，而且直至2035年这部分人口的萎缩速度将明显快于整个劳动力人口，人口结构老龄化趋势加深，劳动力人口的抚养赡养负担越来越重，社会财富的消耗加速。中国发展研究基金会发布的《人口形势的变化和人口政策的调整》指出：从2010年至2020年劳动年龄人口将减少2900多万人，而人口抚养比相应上升，中国的人口红利趋于消失。
另外，根据IMF 的中国人口研究报告，如果中国政府不对这样的人口困境做出积极反应，中国将在2020-2025年间穿越刘易斯拐点，到了2030 年中国的劳动力缺口将高达1亿4千万。中国劳动力的无限供给随之结束，用工难、工资成本快速涨幅的现实劳动力要素使用问题已经在很多领域出现。
我国上世纪70年代初实施计划生育，到1978年之后计划生育制度作为一项基本国策严格执行。40多年，由于这项制度的实施，中国少生了4亿多人。大大缓解了人口增长对资源环境带来的压力，劳动力数量增长对经济增长的影响表现为积极作用，也带动了中国家庭生活水平的改善。中国人已经完全适应小规模的家庭结构，居民生育意愿正在发生变化，少生优生、优育优教的观念已经形成。第六次人口普查数据显示，全国户均3.1 人，较第五次人口普查时减少0.34 人。独生子女家庭1.5 亿多户，且目前我国生育率仅处于1.5- 1.6之间，如果继续推行“一孩”为主体的生育制度，人口困境将明显削弱我国在全球产业分工中处于加工制造这一初始环节的领先优势。
（二）“两独学生”的教育困境
“一孩”为主体的生育制度已经产生了几代独生子女，现如今部分教师也是独生子女，因此，这样环境下的独生子女学生就变成了“两独”学生。独生子女虽具有得天独厚的优势，如对新鲜事物接受能力强，联想能力强，父母对独生子女给予厚望，对其教育付诸心血，多才多艺而兴趣广泛，民主、法律意识强等。但在第九届全国儿科学讨论会上，专家们把目前我国独生子女在祖父、祖母、外祖父、外祖母四人和父亲、母亲二人共同溺爱下发生的任性、自大、孤僻、自私、不求上进等心理偏差和偏食、挑食等不良饮食习惯引起的轻度营养不良等异常现象，统称为“四二一综合征”，不仅会产生负面的性格，如意志品质薄弱、分享意识弱、依赖性强、按照父母计划“走路”使孩子依赖性强、缺乏自我认知等；还会造成独生子女的能力缺陷，如缺乏良好的人际沟通技巧，缺少合作精神，抗压受挫能力差等，而“两独”学生加剧了独生子女的教育困境。因此，“单独两孩”的计划生育制度对改善家庭结构、分散亲人赋予子女的高期望与付出的精力、加强同龄人交流、培养协作及沟通能力有明显优势。
（三）生育制度实质法制化进程的开始
计划生育的“计划”可以是指令性计划， 也可以是指导性计划。如果是单纯的自上而下、以指令为主的计划，与实质法治的要求很难统一。指令性计划是计划经济时期的主要政策工具，尽管其积极功能不可否认，是在战略背景下为达到合理分配资源、完成关键目标的有效工具。我国的计划生育制度调整的过程就是一个从指令性计划向指导性计划转变的过程。指令性计划时期的计划生育制度由于其限制的统一性、公平性问题，政策的严苛造成的执法粗暴现象，社会抚养费的效力缺失等问题，它也将对公民权益造成负面影响，指令性计划所实现的统治是命令之制而非法律之制。随着计划生育制度由比较普遍的“ 一孩”和针对个别地域和对象的严格的“一孩半”政策或“两孩政策”，到放开“双独”到最新的“单独两孩”，我们可以看到计划生育政策更加尊重公民的生育权和自主选择的意愿，更重视他们遇到的困难，运用更具引导而非命令性的思路来实施计划生育工作。
因此，综上所述，在人口困境、教育困境以及法制化进程方面，“一孩”为主体的生育制度到“单独两孩”的生育制度改革有着历史阶段的独特作用，是解决潜在经济发展问题和保证经济增长后劲，在关键时期的决定性改革。
三、“一孩”向“单独两孩”生育制度调整的结果
“单独两孩”生育制度作为承接“一孩”为主体的生育制度，可以提高生育水平，平衡人口性别比例，将使新增人口一定程度上补充了劳动年龄人口规模，到2030 年15— 59岁劳动年龄人口数量将从8.75 亿增加到8.77 亿，2050 年将从7 亿增加到7.26 亿，通过二胎生育提振生育率，补偿人口亏损，恢复人口的自然生态平衡和可持续发展能力，确保人口生机，积蓄人口实力。在历史进程上不仅有助于缓解人口老龄化问题，保持合理的劳动力数量和结构，解决旧的生育制度带来的社会问题；也放松了对公民权利与自主意愿的控制，是计划生育制度真正从“国家计划”转向了“家庭计划”；家庭规模的变化，一定程度上会对子女性格、能力形成有利的影响，减轻“四二一综合征”，培养子女积极健康的心理状态。很多人担心新的生育高峰将会出现。中国人民大学社会人口学院院长翟振武表示，从政策走向上，总和生育率定位在1.8 为宜，过高和过低都不利于社会长期健康发展。经过测算，我国放开“单独两孩”政策后，会出现生育堆积的释放，但总和生育率最高不会超过2。国家卫生计生委副主任王培安也表示：从全国来看，符合单独两孩再生育条件的夫妇总量不是太大，再加上政策由各省（市、区）自行放开，启动会有时间差，因此，短期内不会出现出生人口大幅增长的问题。另外，我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020 年总人口14.3亿、2033 年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的，而实际人口不会超过峰值，因此生育制度改革是可行且有益的。而另一方面，南洋理工大学经济系教授黄有光提出：“人均资源减少，未必会降低人均产量。因为人口增加，通过交易与合作机会增加、规模经济、分工加深和更快的技术进步，很可能会抵消人均资源减少的影响，规模经济的效应更加明显。”我们总是畅想人口减少对公共产品使用压力的减轻，但其实人口减少，相应的公共设施供给也会相应减少。人口的增长，带来的劳动力的增加是直接的，而新增人口带动的消费和投资所增加的就业是间接的，容易被忽略。在新的生育观念下，许多家庭甚至连第一个孩子都不生，许多国家和地区面对的不是人口增加的问题，而是人口数量减少不能维持的问题。这也引发了对“单独两孩”政策在缓解人口困境方面有效性的思考。
四、结语
计划生育的调整是一项既需要考虑国家战略和社会、经济发展现状，又要关注法制化进程及维护公民的权利，还要注重教育及人才培养的复杂工作，生育制度应该随时代变迁和劳动力结构变化适时作出调整，必须与时俱进，也正是因为计划生育制度适时作出调整，它才体现出作为基本国策的政策性。
（作者单位：北京理工大学人文与社会科学学院）
责任编辑：张莉莉
新中国成立以来的计划生育可分三个阶段， 改革开放以前的新中国处于加强和稳定计划经济时期，国家实行人民群众自愿的节制生育制度； 之后党和政府开始寻求改革，明确国家由计划经济向市场经济体制转变，并开始建立和实行了较为严格的由政府决定人民群众生育行为的“一孩”计划生育制度；2013年11月15日，十八届三中全会公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，宣布人口与生育政策的重大调整：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”从放开“双独”到“单独两孩”政策的逐步放开，是应对导致中国经济将要通过“减速关”的人口现状困局——人口老龄化加深、人口红利趋于消失、跨越“刘易斯拐点”、临近超低生育率水平所进行的决定性改革。
二、“一孩”向“单独两孩”生育制度调整的行为逻辑
党的十八届三中全会启动实施“单独两孩”政策，报告没有提稳定低生育水平，而是强调政策的完善性与法制化，对促进人口长期均衡发展提出了要求，这主要源于现实的人口困境。
（一）劳动力缺口及人口老龄化问题
中国社科院学部委员、人口与劳动经济研究所所长蔡昉表示人口红利已经消失。此言并非危言耸听，数据显示，中国制造的主力劳动人口在20 -39 岁之间，这部分人口的增长率早在2010 年便萎缩至零了，而且直至2035年这部分人口的萎缩速度将明显快于整个劳动力人口，人口结构老龄化趋势加深，劳动力人口的抚养赡养负担越来越重，社会财富的消耗加速。中国发展研究基金会发布的《人口形势的变化和人口政策的调整》指出：从2010年至2020年劳动年龄人口将减少2900多万人，而人口抚养比相应上升，中国的人口红利趋于消失。
另外，根据IMF 的中国人口研究报告，如果中国政府不对这样的人口困境做出积极反应，中国将在2020-2025年间穿越刘易斯拐点，到了2030 年中国的劳动力缺口将高达1亿4千万。中国劳动力的无限供给随之结束，用工难、工资成本快速涨幅的现实劳动力要素使用问题已经在很多领域出现。
我国上世纪70年代初实施计划生育，到1978年之后计划生育制度作为一项基本国策严格执行。40多年，由于这项制度的实施，中国少生了4亿多人。大大缓解了人口增长对资源环境带来的压力，劳动力数量增长对经济增长的影响表现为积极作用，也带动了中国家庭生活水平的改善。中国人已经完全适应小规模的家庭结构，居民生育意愿正在发生变化，少生优生、优育优教的观念已经形成。第六次人口普查数据显示，全国户均3.1 人，较第五次人口普查时减少0.34 人。独生子女家庭1.5 亿多户，且目前我国生育率仅处于1.5- 1.6之间，如果继续推行“一孩”为主体的生育制度，人口困境将明显削弱我国在全球产业分工中处于加工制造这一初始环节的领先优势。
（二）“两独学生”的教育困境
“一孩”为主体的生育制度已经产生了几代独生子女，现如今部分教师也是独生子女，因此，这样环境下的独生子女学生就变成了“两独”学生。独生子女虽具有得天独厚的优势，如对新鲜事物接受能力强，联想能力强，父母对独生子女给予厚望，对其教育付诸心血，多才多艺而兴趣广泛，民主、法律意识强等。但在第九届全国儿科学讨论会上，专家们把目前我国独生子女在祖父、祖母、外祖父、外祖母四人和父亲、母亲二人共同溺爱下发生的任性、自大、孤僻、自私、不求上进等心理偏差和偏食、挑食等不良饮食习惯引起的轻度营养不良等异常现象，统称为“四二一综合征”，不仅会产生负面的性格，如意志品质薄弱、分享意识弱、依赖性强、按照父母计划“走路”使孩子依赖性强、缺乏自我认知等；还会造成独生子女的能力缺陷，如缺乏良好的人际沟通技巧，缺少合作精神，抗压受挫能力差等，而“两独”学生加剧了独生子女的教育困境。因此，“单独两孩”的计划生育制度对改善家庭结构、分散亲人赋予子女的高期望与付出的精力、加强同龄人交流、培养协作及沟通能力有明显优势。
（三）生育制度实质法制化进程的开始
计划生育的“计划”可以是指令性计划， 也可以是指导性计划。如果是单纯的自上而下、以指令为主的计划，与实质法治的要求很难统一。指令性计划是计划经济时期的主要政策工具，尽管其积极功能不可否认，是在战略背景下为达到合理分配资源、完成关键目标的有效工具。我国的计划生育制度调整的过程就是一个从指令性计划向指导性计划转变的过程。指令性计划时期的计划生育制度由于其限制的统一性、公平性问题，政策的严苛造成的执法粗暴现象，社会抚养费的效力缺失等问题，它也将对公民权益造成负面影响，指令性计划所实现的统治是命令之制而非法律之制。随着计划生育制度由比较普遍的“ 一孩”和针对个别地域和对象的严格的“一孩半”政策或“两孩政策”，到放开“双独”到最新的“单独两孩”，我们可以看到计划生育政策更加尊重公民的生育权和自主选择的意愿，更重视他们遇到的困难，运用更具引导而非命令性的思路来实施计划生育工作。
因此，综上所述，在人口困境、教育困境以及法制化进程方面，“一孩”为主体的生育制度到“单独两孩”的生育制度改革有着历史阶段的独特作用，是解决潜在经济发展问题和保证经济增长后劲，在关键时期的决定性改革。
三、“一孩”向“单独两孩”生育制度调整的结果
“单独两孩”生育制度作为承接“一孩”为主体的生育制度，可以提高生育水平，平衡人口性别比例，将使新增人口一定程度上补充了劳动年龄人口规模，到2030 年15— 59岁劳动年龄人口数量将从8.75 亿增加到8.77 亿，2050 年将从7 亿增加到7.26 亿，通过二胎生育提振生育率，补偿人口亏损，恢复人口的自然生态平衡和可持续发展能力，确保人口生机，积蓄人口实力。在历史进程上不仅有助于缓解人口老龄化问题，保持合理的劳动力数量和结构，解决旧的生育制度带来的社会问题；也放松了对公民权利与自主意愿的控制，是计划生育制度真正从“国家计划”转向了“家庭计划”；家庭规模的变化，一定程度上会对子女性格、能力形成有利的影响，减轻“四二一综合征”，培养子女积极健康的心理状态。很多人担心新的生育高峰将会出现。中国人民大学社会人口学院院长翟振武表示，从政策走向上，总和生育率定位在1.8 为宜，过高和过低都不利于社会长期健康发展。经过测算，我国放开“单独两孩”政策后，会出现生育堆积的释放，但总和生育率最高不会超过2。国家卫生计生委副主任王培安也表示：从全国来看，符合单独两孩再生育条件的夫妇总量不是太大，再加上政策由各省（市、区）自行放开，启动会有时间差，因此，短期内不会出现出生人口大幅增长的问题。另外，我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020 年总人口14.3亿、2033 年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的，而实际人口不会超过峰值，因此生育制度改革是可行且有益的。而另一方面，南洋理工大学经济系教授黄有光提出：“人均资源减少，未必会降低人均产量。因为人口增加，通过交易与合作机会增加、规模经济、分工加深和更快的技术进步，很可能会抵消人均资源减少的影响，规模经济的效应更加明显。”我们总是畅想人口减少对公共产品使用压力的减轻，但其实人口减少，相应的公共设施供给也会相应减少。人口的增长，带来的劳动力的增加是直接的，而新增人口带动的消费和投资所增加的就业是间接的，容易被忽略。在新的生育观念下，许多家庭甚至连第一个孩子都不生，许多国家和地区面对的不是人口增加的问题，而是人口数量减少不能维持的问题。这也引发了对“单独两孩”政策在缓解人口困境方面有效性的思考。
四、结语
计划生育的调整是一项既需要考虑国家战略和社会、经济发展现状，又要关注法制化进程及维护公民的权利，还要注重教育及人才培养的复杂工作，生育制度应该随时代变迁和劳动力结构变化适时作出调整，必须与时俱进，也正是因为计划生育制度适时作出调整，它才体现出作为基本国策的政策性。
（作者单位：北京理工大学人文与社会科学学院）
责任编辑：张莉莉